KLASA: UP/II-008-07/16-01/409
URBROJ: 401-01/05-17-7
Zagreb, 4. 7. 2017.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15) povodom žalbe ………, Zagreb, ………, izjavljene protiv rješenja Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, ur.broj: 80-1385/1-16 od 18. 7. 2016. godine, u predmetu ostvarivanja prava na ponovnu uporabu informacija, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo, ur.broj: 80-1385/1-16 od 18. 7. 2016. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Pobijanim rješenjem Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo (u daljnjem tekstu: HZJZ) je odbijen zahtjev za ponovnu uporabu informacija ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 25. 10. 2015. godine kojim je žalitelj zatražio Registar lječilišta i zdravstvenih ustanova koje vodi i ažurira HZJZ. Predmetni zahtjev je odbijen temeljem članka 15. stavka 2. točke 7. i članka 23. stavka 5. točke 2. te članka 30. stavka 1. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer se zahtjev odnosi na povjerljive statističke informacije.
Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu Povjerenici za informiranje, u kojoj u bitnom navodi kako izjavljuje žalbu zbog nepotpuno i pogrešnog utvrđenog činjeničnog stanja te zbog pogrešne primjene zakona. Žalitelj navodi kako je HZJZ u pobijanom rješenju naveo da su traženi podaci djelomično objavljeni na webu, ali nisu naveli URL putanju gdje korisnik može pronaći i ispitati postojanje sporne informacije. Žalitelj upozorava kako HZJZ u obrazloženju navodi da su podaci izraženi u statističkom ljetopisu koji je objavljen kao časopis u PDF obliku, stoga je nemoguće ponovno uporabiti čak niti te agregirane statističke podatke. Žalitelj navodi kako je HZJZ trebao dostaviti podatke kojima raspolaže (u traženom obliku), a u ostalom dijelu koji nije dostupan odbiti zahtjev, što nije učinjeno, već je odbijen cijeli zahtjev u potpunosti, stoga žalitelj smatra kako su mu time uskratili pravo pristupu traženim podacima. Žalitelj ne vidi razlog niti potrebu tajenja podataka o popisu zdravstvenih ustanova i privatnih zdravstvenih ordinacija čije je kreiranje plaćeno iz javnog proračuna te ne predstavlja tajnu informaciju niti zaštićeni osobni podatak. Žalitelj zaključno navodi kako HZJZ nije s njim komunicirao elektroničkim putem, već mu je rješenje dostavio putem pošte, te kako je HZJZ u rješenju naveo pogrešnu uputu o pravnom lijeku. Žalitelj predlaže Povjerenici za informiranje da uvaži njegovu žalbu, poništi rješenje tijela javne vlasti i omogući mu pristup (dijelu) zatražene informacije.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je žalitelj zahtjevom za ponovnu uporabu informacija od 25. 10. 2015. godine zatražio od HZJZ-a da mu dostavi u elektroničkom obliku pogodnom za ponovnu uporabu, prema čl. 3. st. 6 i st. 11. Zakona o pravu na pristup informacijama (otvoreni oblik npr. csv, xls) Registar lječilišta i zdravstvenih ustanova koje vodi i ažurira HZJZ. Žalitelj je također podsjetio tijelo javne vlasti da je sukladno članku 10. Zakona o pravu na pristup informacijama dužno objaviti ovakve baze podataka u obliku koji omogućuje ponovnu uporabu te Akcijski plan Partnerstva za otvorenu vlast (https://goo.gl/ZEsGuo) za otvaranje ovakvih skupova podataka putem Portala otvorenih podataka data.gov.hr, mjera 3.3. akcijskog plana, te sukladno tome je zamolio tijelo javne vlasti da mu pošalje link na traženi skup podataka na Portalu otvorenih podataka. Žalitelj navodi kako je svrha u koju želi ponovno upotrijebiti informacije nekomercijalna.
U obrazloženju pobijanog rješenja HZJZ navodi kako je tražena informacija Zakonom o službenoj statistici („Narodne novine“, broj 103/03, 79/09, 59/12, 12/13), a vezano za Godišnji provedbeni plan statističkih istraživanja („Narodne novine“, broj 21/15), proglašena tajnim podatkom, odnosno podaci prikupljeni za potrebe službene statistike mogu se koristiti isključivo u statističke svrhe i iskazuju se u zbirnom (agregiranom) obliku i okarakterizirani su ka o povjerljiv podatak (glava IX Zakona o službenoj statistici). HZJZ navodi kako su podaci dostupni za javnost objavljeni u Ljetopisu statističkih istraživanja te ih se može pronaći na internetskoj stranici zavoda www.HZJZ.hr. HZJZ zaključno navodi kako se Registar zdravstvenih ustanova i privatnih zdravstvenih ordinacija vodi za potrebe Ministarstva zdravlja i Državnog osiguravajućeg zavoda i navedeni Registar nije javni registar, a žalitelj može u Sudskom registru nadležnog trgovačkog suda pronaći sve podatke koji ga interesiraju o pravnom statusu pojedine ustanove, dok HZJZ može po pojedinom zahtjevu razmotriti mogućnost davanja informacije za pojedinu ustanovu ili privatnu zdravstvenu ordinaciju.
Službenici Ureda povjerenice za informiranje su prilikom izvršenog uvida u zatraženu informaciju u prostorijama HZJZ-a utvrdili da HZJZ vodi jedan Registar zdravstvenih ustanova i djelatnika u zdravstvu koji je aplikativno rješenje, izrađeno i smješteno u trgovačkom društvu APIS IT d.o.o, a korisnicima je pristup omogućen sučeljem dostupnim putem internet preglednika. Uvidom u predmetnu aplikaciju utvrđeni su pohranjeni zapisi o djelatnicima u zdravstvu i zdravstvenim ustanovama, te je u trenutku uvida svaki pregledani zapis (za pojedinog djelatnika i ustanovu) sadržavao veći broj parametara koji ga opisuju. Prema riječima predstavnika HZJZ-a predmetni Registar sadrži oko 16 tisuća zapisa o zdravstvenim ustanovama, oko 70 000 zapisa o zaposlenim osobama, te uz nekoliko desetaka parametara koji dodatno opisuju te podatke, dolazimo do podatka da cjelovita baza potencijalno sadrži nekoliko desetaka milijuna parametara. Predmetna aplikacija nema mogućnost izvoza baze podataka u neki oblik strojno čitljivog formata.
U žalbenom postupku je utvrđeno kako je HZJZ prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za ponovnu uporabu informacija nepotpuno utvrdio činjenično stanje te je nepravilno primijenio zakonske odredbe.
Odredbom članka 30. stavka 1. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano kako će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev za ponovnu uporabu informacija ako se zahtjev odnosi na povjerljive statističke informacije.
Člankom 59. stavkom 1. Zakona o službenoj statistici je propisano kako u smislu ovoga Zakona statistički podaci o fizičkim ili pravnim osobama, ukoliko se oni izravno ili neizravno mogu dovesti u vezu s fizičkom ili pravnom osobom, statistički su povjerljivi i predstavljaju službenu tajnu. Prema odredbi članka 60. stavka 1. navedenog Zakona je propisano kako se odredba članka 59. ovoga Zakona primjenjuje se od trenutka kada ih izvještajna jedinica stavi na raspolaganje nositeljima službene statistike, dok je stavkom 2. propisano kako podaci koji se prikupljaju iz drugih izvora, a koriste se za potrebe službene statistike podliježu odredbama članka 59. ovoga Zakona od trenutka dostave nositeljima službene statistike. Prema članku 61. stavku 1. Zakona o službenoj statistici povjerljivi statistički podaci prikupljeni za potrebe službene statistike mogu se koristiti isključivo u statističke svrhe i iskazuju se u zbirnom (agregiranom) obliku, a stavkom 2. je propisano kako se povjerljivi statistički podaci iz stavka 1. ovoga članka mogu koristiti isključivo u skladu s odredbama ovoga Zakona i ne mogu biti podloga za utvrđivanje bilo kakvih prava i obveza izvještajnih jedinica, kao što su upravne, pravne ili porezne svrhe, ili za provjeru izvještajnih jedinica.
Uvidom u Godišnji provedbeni plan statističkih istraživanja Republike Hrvatske u 2015. godini, koji se donosi na temelju Zakona o službenoj statistici, utvrđeno je kako je u poglavlju I. – Demografske i društvene statistike, tema 1.05 – Zdravstvo i sigurnost, nositelj službene statistike HZJZ.
Povjerenica za informiranje u žalbenom postupku nije utvrdila, kao što i HZJZ nije uspio dokazati u prvostupanjskom postupku, da zatražene informacije predstavljaju povjerljive, odnosno tajne statističke podatke.
Naime, iz odredbe članka 59. stavka 1. Zakona o službenoj statistici proizlazi kako se tek pod određenim okolnostima statističke podatke proglasiti povjerljivima i smatrati ih službenom tajnom, međutim iz narativa obrazloženja pobijanog rješenja proizlazi kako HZJZ induktivno zaključuje kako su zatraženi statistički podaci povjerljivi i tajni samo zato jer su statistički.
Štoviše, HZJZ koristi samo jednu premisu temeljem koje neposredno zaključuje da su zatraženi podaci tajni, ne pružajući pritom dokaze za navedenu tvrdnju niti obrazlažući zašto su navedeni podaci povjerljivi, tko ih je takvim proglasio, kojim aktom su navedeni podaci proglašeni povjerljivim te koja se fizička ili pravna osoba u tom slučaju štiti.
HZJZ u prvostupanjskom rješenju pojmove „povjerljiv“ i „tajan“ apstrahira do najopćenitije razine, ne slijedeći zakonsku svrhu članka 59. Zakona o službenoj statistici i ne vežući suštinu zatražene informacije uz pojmove povjerljivosti i tajnosti.
U drugostupanjskom se nameće pitanje koji bi to podaci iz zatraženog Registra bili povjerljivi i kakva šteta bi nastala omogućavanjem Registra žalitelju.
Važno je napomenuti kako je poslove prikupljanja statističkih podataka potrebno promatrati i u svjetlu tijela koje prikuplja takve podatke, odnosno u ovom slučaju HZJZ-a, tijela javne vlasti koje se financira iz proračuna i koje obavlja javne poslove i zadatke taksativno navedene člankom 100. Zakona o zdravstvenoj zaštiti („Narodne novine“, broj 150/08, 71/10, 139/10, 22/11, 84/11, 154/11, 12/12, 35/12, 70/12, 144/12, 82/13, 159/13, 22/14, 154/14, 70/16) u kojem između ostalog stoji kako HZJZ vodi državne javnozdravstvene registre te nadzire prikupljanje podataka i koordinira rad ostalih registara u zdravstvu.
U navedenom slučaju statistički podatak se ne može automatski izjednačavati sa povjerljivim podatkom, pogotovo ako imamo na umu javno djelovanje HZJZ-a te potrebu transparentnosti i općekorisnosti prikupljenih statističkih podataka koji imaju neizmjeran gospodarski potencijal za njihovo daljnje javno korištenje i ponovnu uporabu.
U tom se smislu posebno ukazuje kako je člankom 10. stavkom 1. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano kako su tijela javne vlasti obvezna na internetskim stranicama na lako pretraživ način i u strojno čitljivom obliku objavljivati registre i baze podataka ili informacije o registrima i bazama podataka iz njihove nadležnosti i načinu pristupa i ponovne uporabe.
S obzirom da HZJZ u pobijanom rješenju kao temelj uskrate informacije navodi i Godišnji provedbeni plan statističkih istraživanja Republike Hrvatske u 2015. godini, u žalbenom postupku je izvršen uvid u navedeni dokument, točnije poglavlje I. – Demografske i društvene statistike, tema 1.05 – Zdravstvo i sigurnost, te je utvrđeno da se navedeni podaci nigdje ne označavaju povjerljivim. Bitno je naglasiti da se u navedenom dokumentu izrijekom navode rokovi objavljivanja rezultata, ali i razina objavljivanja rezultata – Republika Hrvatska i županije.
Potrebno je naglasiti kako se podaci o lječilištima i drugim zdravstvenim ustanovama objavljuju na internetskim stranicama, primjerice Adresar zdravstvenih ustanova/privatnih praksi objavljen na internetskoj stranici Hrvatskog zavoda za javno zdravstvo na poveznici http://www.hzzo.hr/zdravstveni-sustav-rh/zdravstvena-zastita-pokrivena-obveznim-zdravstvenim-osiguranjem/adresar-zdravstvenih-ustanovaprivatnih-praksi/.
Slijedom navedenog, postavlja se pitanje temeljem čega je HZJZ zaključio da traženi Registar nije javni registar, odnosno da se ne može koristiti u javnu svrhu.
U tom je smislu HZJZ u obrazloženju pobijanog rješenja pogrešno upotrijebio argument suprotnosti kada je naveo da se zatraženi Registar vodi za potrebe Ministarstva zdravlja i Državnog osiguravajućeg zavoda, što ga onda, po shvaćanju HZJZ-a, diskvalificira od javne dostupnosti, odnosno implicitno mu se pridaje predznak povjerljivosti.
Uvidom u statistički ljetopis zdravstvenih istraživanja na internetskoj stranici HZJZ-a proizlazi da se u njemu ne nalaze podaci koje je žalitelj zatražio svojim zahtjevom za ponovnu uporabu informacija.
Potrebno je naglasiti kako je HZJZ u uputi o pravnom lijeku trebao dati uputu žalitelju kako se žalba podnosi Povjereniku za informiranje u roku od 15 dana od dana dostave rješenja, a ne kako je u uputi pogrešno navedeno „ravnatelju HZJZ-a u roku od 8 dana od dana primitka rješenja.“
U žalbenom postupku je stoga na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku poništeno prvostupanjsko rješenje, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
Uputa o pravnom lijeku: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.