KLASA: UP/II-008-07/16-01/220
URBROJ: 401-01/05-17-6
Zagreb, 9. 6. 2017.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ……… iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, KLASA: UP/I-008-02/16-01/01, URBROJ: 376-04-16-1 od 1. 4. 2016. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti, KLASA: UP/I-008-02/16-01/01, URBROJ: 376-04-16-1 od 1. 4. 2016. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem Hrvatske regulatorne agencije za mrežne djelatnosti (u daljnjem tekstu: HAKOM) odbijen je zahtjev za dopunu informacije ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 22. 3. 2016. godine, kojim je žalitelj zatražio podatke iz Baze podataka radiofrekvencijskog spektra za radio za svaki aktivni FM odašiljač na području Republike Hrvatske koji nisu javno objavljeni, odnosno točne koordinate i propisane snage FM odašiljača (Pmax) prema trenutno važećim dozvolama. temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 6. i člankom 15. stavkom 4. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga jer zatraženu informaciju nije moguće objaviti sukladno međunarodnim sporazumima i uslijed postupaka međunarodnih usklađivanja koji su još uvijek u tijeku.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu u kojoj u bitnom navodi kako rješenje HAKOM-a osporava u cijelosti zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene zakona. Žalitelj navodi kako HAKOM nije pružio dokaz o ograničenju prava na pristup traženim informacijama sukladno međunarodnim sporazumima (pozivanjem na članak međunarodnog ugovora ili drugog pravnog akta koji regulira to područje, a koji dokazuje da mu navedeno pravo na dostupnost traženih informacija zakonski ne pripada), te kako mu HAKOM nije pružio tražene parametre vezane uz međunarodno iskoordinirane frekvencije, čime mu je bez valjanog obrazloženja onemogućen pristup barem dijelu traženih informacija unatoč molbi da mu se pruže barem te informacije. Žalitelj ujedno navodi kako iz rješenja nije razvidno da je proveden test razmjernosti i javnog interesa. Žalitelj smatra kako HAKOM nije dokazao da su navedene informacije nastale u postupku usuglašavanja pri donošenju propisa i drugih akata te u razmjeni stavova i mišljenja unutar jednog ili više tijela javne vlasti, a što bi moglo ugroziti proces donošenja propisa i odluka, budući da tražene informacije predstavljaju dio ugovora o koncesiji te se radi o parametrima koji su već definirani i utvrđeni koncesijskim ugovorom, te samom tom činjenicom njihovo objavljivanje ne predstavlja prijetnju koja bi mogla ugroziti proces donošenja propisa i akata. Žalitelj slijedom navedenog predlaže Povjerenici za informiranje da uvaži njegovu žalbu, poništi rješenje tijela javne vlasti i omogući mu pristup zatraženoj informaciji.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 8. 3. 2106. godine zatražio od HAKOM-a podatke iz Baze podataka radiofrekvencijskog spektra koji sadržavaju i informacije o koordinatama FM odašiljača i podatak Pmax za svaku frekvenciju objavljenu u registru prema trenutno važećim dozvolama.
HAKOM je dana 22. 3. 2016. godine obavijestio žalitelja putem elektroničke pošte kako su u skladu s odredbom članka 23. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama svi propisani podaci sadržani u predmetnoj bazi, tako da su na taj način informacije objavljene u skladu s odredbama Zakona o elektroničkim komunikacijama (NN br. 73/08, 90/11, 133/12, 80/13, 71/14), te se napominje kako neke tehničke podatke koje žalitelj navodi u svojem zahtjevu nije moguće objaviti sukladno međunarodnim sporazumima i uslijed postupaka međunarodnih usklađivanja koji su još uvijek u tijeku.
Žalitelj u zahtjevu za dopunu informacija od 22. 3. 2016. godine navodi kako tražene informacije (točne lokacije odašiljača i snage odašiljača) nisu javno objavljene u registru na koji se HAKOM poziva, niti se radi o informacijama za koje postoji obveza čuvanja tajnosti, budući da sva regulatorna tijela u okruženju transparentno na svojim web stranicama objavljuju podatke istovjetne onima koje je on zatražio. Zbog svega navedenog, žalitelj ponovno traži od HAKOM-a navedene informacije, odnosno moli HAKOM da se pozove na neki akt koji mu onemogućava dostupnost traženih informacija.
U obrazloženju pobijanog rješenja HAKOM citira zakonska ograničenja propisana člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama ponavljajući pritom obavijest iz svojeg dopisa od 22. 3. 2016. godine. HAKOM u obrazloženju pobijanog rješenja zaključuje kako je nedvojbeno utvrđeno da informacija podliježe predviđenim ograničenjima i omogućavanje pristupa informacijama ozbiljno bi povrijedilo zaštićene interese iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, stoga prevladava potreba zaštite prava na ograničenje uslijed otvorenih postupaka međunarodnih usklađivanja.
U drugostupanjskom postupku je utvrđeno kako je HAKOM prilikom rješavanja žaliteljičinog zahtjeva za pristup informacijama nepotpuno i pogrešno utvrdio činjenično stanje te je neodgovarajuće primijenio zakonske odredbe.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. – pročišćeni tekst i 5/14.) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
Nastavno na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. U tom smislu, tijelo javne vlasti je dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima podupire postojanje izuzetka od pristupa propisanog člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2. i 3., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Člankom 15. stavkom 2. točkom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je pristup informaciji ograničen sukladno međunarodnim ugovorima ili se radi o informaciji nastaloj u postupku sklapanja ili pristupanja međunarodnim ugovorima ili pregovora s drugim državama ili međunarodnim organizacijama, do završetka postupka, ili se radi o informaciji nastaloj u području održavanja diplomatskih odnosa. Odredbom članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija nastala u postupku usuglašavanja pri donošenju propisa i drugih akata te u razmjeni stavova i mišljenja unutar jednog ili među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje moglo dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, ugroziti proces donošenja propisa i akata ili slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
HAKOM je po sudu Povjerenice za informiranje u ovoj upravnoj strani propustio prikazati činjenice i okolnosti koje opravdavaju uskratu zatražene informacije te je ujedno propustio provesti test razmjernosti i javnog interesa na način propisan člankom 16. stavkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Naime, bez obzira što je HAKOM u obrazloženju rješenja napomenuo kako „prevladava potreba zaštite prava na ograničenje“, u žalbenom postupku je utvrđeno kako tijelo javne vlasti nije u konkretnom slučaju dalo argumente zašto bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u predmetnoj upravnoj stvari zaštićeni interes bio ozbiljno povrijeđen, te nije obrazložilo zašto prevladava potreba zaštite prava na ograničenje u odnosu na javni interes.
Navođenje kako „prevladava potreba zaštite prava na ograničenje“ ne predstavlja provođenje testa razmjernosti i javnog interesa jer ne daje nikakva obrazloženja zbog čega prevladava potreba prava na ograničenje, odnosno kakve su to moguće ugroze te koji je njihov stupanj i način manifestiranja, imajući na umu konkretnu informaciju zatraženu zahtjevom.
Osim navedenog, HAKOM nije u obrazloženju pobijanog rješenja citirao odredbu međunarodnog sporazuma temeljem koje je žalitelju uskraćeno pravo na pristup informacijama.
Prema sudu Povjerenice za informiranje HAKOM je pogrešno protumačio zakonsku svrhu odredbe članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama budući da se u ovoj stvari ne radi o usuglašavanju pri donošenju propisa i drugih akata te u razmjeni stavova i mišljenja unutar jednog ili među više tijela javne vlasti.
HAKOM se dopisom, KLASA: UP/I-008-02/16-01/01, URBROJ: 376-04-16-04 od 25. 4. 2016. godine osvrnuo na navode iz žaliteljeve žalbe te je naveo kako je RF spektar prirodno ograničeno opće dobro čija je djelotvorna uporaba od nacionalnog interesa RH, a rad FM odašiljača usklađuje se međunarodnim sporazumima. Kako je za određeni broj odašiljača postupak međunarodnog usklađivanja još uvijek u tijeku, objava detaljnih podataka o odašiljačima mogla bi utjecati na uspješnost postupka. Upravo je to jedan od razloga zašto nije moguće objaviti detaljnije tehničke podatke odašiljača u bazi podataka RF spektra, a na isti način podatke o svojim FM odašiljačima objavljuju susjedne administracije. HAKOM pojašnjava kako je u postupku usklađivanja cilj regulatora ishoditi što bolje parametre odašiljača, što znači da će u pregovore krenuti sa maksimalnim mogućim parametrima koji prema proračunima još uvijek ne izazivaju smetnje međunarodno usklađenoj mreži odašiljača, međutim, RH sa svakom od susjednih država usklađuje predmetne podatke u okviru međunarodnog sporazuma, ali na tehnički donekle drugačiji način. Kao odgovor na žaliteljevu tvrdnju u žalbi, HAKOM navodi kako natječajna dokumentacija koja sadrži podatke o lokaciji (koordinatama) i snazi odašiljača nije dio ugovora o koncesiji te stoga nije niti javno dostupna, kako žalitelj tvrdi. HAKOM također opovrgava žalitelja te navodi kako regulatorna tijela u okruženju ne objavljuju predmetne podatke transparentno na svojim internetskim stranicama te obrazlaže navedeno na primjeru Austrije. HAKOM smatra kako objava podataka o točnim koordinatama i snagama odašiljača nije u interesu RH stoga navedene informacije nisu javno dostupne. Osim toga, objava svih podataka o usklađivanju sa svakom državom pojedinačno bila bi tehnički vrlo zahtjevna, jer se radi o prevelikoj količini podataka (ogromna količina podataka o različitim snagama i lokacijama) koje bi iznimno bilo teško pregledno prikazati uz jednostavnu i brzu mogućnost pretraživanja. HAKOM nadalje navodi kako je zbog fleksibilnosti usklađivanja parametara teško ili čak nemoguće objaviti egzaktne podatke, a objava svih tih podataka s kojim a HAKOM raspolaže bi bila kontraproduktivna i osobito protiv interesa RH te bi izazvala probleme među domaćim nakladnicima, dok bi na međunarodnoj razini ugrozila postupke usklađivanja i dovela do ugrožavanja interesa RH. Usklađivanja se provode u bilateralnim pregovorima i objava bi štetila tim postupcima, a uporište za takav stav je vrlo lako pronaći u činjenici da niti jedna država nije objavila sve podatke, odnosno prikazala stvarno stanje,odnosno sve podatke o odašiljačima. HAKOM u odnosu na navode korisnika ističe da se ne radi o zabrani javne objave predmetnih informacija temeljem međunarodnih sporazuma.
Razmatrajući dopis HAKOM-a od 25. 4. 2016. godine, utvrđeno je kako usklađivanje parametara odašiljača sa susjednim državama ne predstavlja situaciju predviđenu ograničenjem od pristupa informaciji koju propisuje članak 15. stavak 4. točka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama. Osim toga, HAKOM u dopisu navodi kako se ne radi o ograničenju objave predmetnih informacija temeljem međunarodnih sporazuma.
Iako je HAKOM u dopisu od 25. 4. 2016. godine dao dodatne razloge zašto žalitelju ne može omogućiti pristup zatraženoj informaciji, to je propustio učiniti u obrazloženju pobijanog rješenja, ali je ujedno propustio pružiti ispravan zakonski temelj zbog kojeg uskraćuje pravo na pristup informaciji.
Državni službenik Ureda povjerenice za informiranje je tijekom žalbenog postupka obavio uvid u zatražene informacije prilikom čega je utvrđeno da se u istim bazama nalaze i usklađeni i neusklađeni odašiljači, odnosno kako za pojedini odašiljač nisu objedinjeni svi podaci u jednoj bazi, već se isti nalaze u 3 do 4 baze.
Slijedom navedenog, Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku utvrdila kako je u prvostupanjskom postupku nepotpuno i pogrešno utvrđeno činjenično stanje te su pogrešno primijenjene zakonske odredbe temeljem kojih je uskraćen pristup zatraženoj informaciji, stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
HAKOM je u ponovnom postupku dužan utvrditi činjenično stanje na način da utvrdi postojanje izrađene zatražene informacije i razmotriti postoje li na predmetnoj informaciji ograničenja od pristupa propisana člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, imajući tom prilikom na umu i mogućnost djelomičnog omogućavanja pristupa informaciji. HAKOM je potom dužan prikazati utvrđeno činjenično stanje u spisu predmeta i potkrijepiti ga odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
HAKOM također treba imati na umu odredbu članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama, te u određenim, zakonom propisanim slučajevima ograničavanja pristupa informaciji, prije donošenja odluke provesti test razmjernosti i javnog interesa na način da u konkretnom slučaju pruži argumente zašto bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji zaštićeni interes bio ozbiljno povrijeđen te zašto ograničenje od pristupa u konkretnom slučaju preteže nad interesom javnosti da dobije informaciju.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.