KLASA: UP/II-008-07/16-01/679

URBROJ: 401-01/05-17-02

Zagreb, 4. 5. 2017.

Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ……… iz udruge Zelena Istra iz Pule, ………, izjavljene protiv rješenja Hrvatske banke za obnovu i razvitak broj: 02/2016 od 14. 11. 2016. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Hrvatske banke za obnovu i razvitak broj: 02/2016 od 14. 11. 2016. godine.

2. Odobrava se ……… iz udruge Zelena Istra pravo na pristup preslikama „dokumenata  iz kojih proizlaze informacije o tome koliko je projekata, kojeg naziva, kojih izvoznika (pravnih osoba), u kojim sektorima i djelatnostima, u kojim zemljama izvoza i u kojem iznosu Hrvatska banka za obnovu i razvitak financirala  u period od 1. 1. 2011. – 31. 12. 2014. godine kao izvozna banka i izvozno kreditna agencija Republike Hrvatske kroz sustav potpore izvoznicima, odnosno kroz sve programe namijenjene izvoznicima, uključujući programe kreditiranja, osiguranja izvoza i izdavanja garancija.”

3. Nalaže se Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak da u roku od 8 dana od dana primitka ovog rješenja postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev ………. iz udruge Zelena Istra (u daljnjem tekstu: žaliteljica) za ostvarivanjem prava na pristup informacijama o tome koliko je projekata, kojeg naziva, kojih izvoznika (pravnih osoba), u kojim sektorima i djelatnostima, u kojim zemljama izvoza i u kojem iznosu Hrvatska banka za obnovu i razvitak financirala  u period od 1. 1. 2011. – 31. 12. 2014. godine kao izvozna banka i izvozno kreditna agencija Republike Hrvatske kroz sustav potpore izvoznicima, odnosno kroz sve programe namijenjene izvoznicima, uključujući programe kreditiranja, osiguranja izvoza i izdavanja garancija. Zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama jer je utvrđeno da bi dostavljanjem traženih informacija bio ozbiljno povrijeđen interes zaštite podataka koji predstavljaju bankovnu tajnu.

Protiv navedenog rješenja žaliteljica je pravovremeno uložila žalbu u kojoj u bitnome navodi kako  osporava rješenje Hrvatske banke za obnovu i razvitak (u daljnjem tekstu: HBOR) u cijelosti. Žaliteljica navodi kako je HBOR odbio njezin zahtjev, odnosno dostavio je agregirane podatke iz kojih se ne mogu iščitati tražene informacije. Žaliteljica smatra kako zatražene informacije moraju biti javno dostupne po sili zakona, odnosno trebale bi biti proaktivno objavljene na internetskoj stranici HBOR-a prema odredbi članka 10. stavka 1. točke 6. Zakona o pravu na pristup informacijama, ali bi trebale biti dostupne i temeljem članka 16. stavka 3. navedenog Zakona, budući da HBOR raspolaže javnim sredstvima, u javnom interesu. Žaliteljica navodi kako je HBOR razvojna i izvozna banka u stopostotnom vlasništvu Republike Hrvatske osnovana sa svrhom kreditiranja obnove i razvitka hrvatskog gospodarstva, a članovi nadzornog odbora HBOR-a su ministri Vlade RH i saborski zastupnici, pa je prema tome HBOR izuzet od određenih pravila bankarskog poslovanja jer se radi o posebnoj financijskoj instituciji koja ima drugačiji pravni položaj u odnosu na druge vrste kreditnih institucija koje su regulirane odredbama Zakona o kreditnim institucijama. Nadalje, žaliteljica navodi kako za razliku od ostalih banaka HBOR ugovara bankovne, financijske u druge vrste usluga s pravnim osobama privatnog prava u javnom, a ne u privatnom interesu, te da je poslovanje HBOR-a po svojoj prirodi javni posao u interesu građana. Žaliteljica smatra kako HBOR nije ispravno proveo test razmjernosti i javnog interesa, budući da tijelo javne vlasti nije u konkretnom slučaju obrazložilo zašto interesi korisnika HBOR-a prevladavaju nad javnim interesom. Žaliteljici je neobično kako je u financijskim izvješćima HBOR već objavljivao određene informacije o projektima koje je financirao, međutim kada se takve informacije traži putem zahtjeva za pristup informacijama, HBOR tvrdi da ih ne može pružiti budući da se radi o „bankovnoj tajni.“ Žaliteljica još naglašava kako je jedna od zakonom propisanih djelatnosti HBOR-a poticanje zaštite okoliša, te da bi nepružanje okolišnih informacija predstavljalo kršenje Aarhuške konvencije. Žaliteljica navodi kako HBOR opetovano postupa protivno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, ali i protivno odlukama Povjerenice za informiranje i presudama Visokog upravnog suda u sličnim predmetima, stoga predlaže da Povjerenica za informiranje uvaži njezinu žalbu i omogući joj pristup zatraženoj informaciji.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 18. 10. 2016. godine zatražila presliku dokumenata iz kojih proizlaze informacije o tome koliko je projekata, kojeg naziva, kojih izvoznika (pravnih osoba), u kojim sektorima i djelatnostima, u kojim zemljama izvoza i u kojem iznosu Hrvatska banka za obnovu i razvitak financirala  u period od 1. 1. 2011. – 31. 12. 2014. godine kao izvozna banka i izvozno kreditna agencija Republike Hrvatske kroz sustav potpore izvoznicima, odnosno kroz sve programe namijenjene izvoznicima, uključujući programe kreditiranja, osiguranja izvoza i izdavanja garancija.

U žalbenom postupku izvršen je uvid u test razmjernosti i javnog interesa o kojem je sačinjen Zapisnik od 14. 11. 2016. godine. HBOR kao razloge protiv omogućavanja traženih informacijama u navedenom Zapisniku u bitnom navodi da se programima namijenjenim izvoznim poslovima HBOR-a u velikom broju slučajeva financiraju poslovi koji predstavljaju  strateške aktivnosti poduzeća i kojima se utječe na njihovu konkurentnost i posljedično na uspješnost na tržištu, a pristupom ovim podacima i njihovom objavom dao bi se konkurenciji uvid u njihove poslovne planove i aktivnosti. Nadalje se navodi da iako bi se omogućavanjem pristupa traženim informacijama postigao veći stupanj transparentnosti i bolje informiranosti javnosti o aktivnosti HBOR-a u poticanju izvoza, još značajnije bi se otežalo poslovanje korisnika i povrijedila zaštita njihovih interesa. Naime, izvoznici koji su koristili HBOR-ove kredite, garancije i osiguranja izvoznih potraživanja, otkrivanjem informacija o ostvarenim i planiranim izvoznim poslovima bili bi dovedeni u nepovoljniji tržišni položaj u odnosu na konkurenciju i poduzetnike kojima su ovakav  oblik potpora odobrile poslovne banke ili osiguravajuća društva, tako da korist za HBOR i informiranje javnosti nije značajnija u odnosu na zaštitu poslovnih podataka, planova i aktivnosti društava kojima je odobreno izvozno kreditiranje, garancije ili osiguranja izvoznih potraživanja i moguću štetu koja bi nastala za njihovo poslovanje. HBOR stoga zaključno navodi kako je testom razmjernosti i javnog interesa utvrđeno kako će se podnositelju zahtjeva dostaviti tražene informacije bez navođenja imena izvoznika i naziva projekata, te je utvrđeno da se pristup informacijama može ograničiti sukladno članku 15. stavku 2. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama te je utvrđeno da bi dostavljanjem traženih informacija bio ozbiljno povrijeđen interes zaštite podataka koji predstavljaju bankovnu tajnu te da u odnosu na javni interes prevladava potreba zaštite bankovne tajne korisnika izvoznih kredita, garancija i osiguranja izvoza HBOR-a.

U drugostupanjskom postupku je utvrđeno kako je HBOR prilikom rješavanja žaliteljičinog zahtjeva za pristup informacijama pogrešno i nepotpuno utvrdio činjenično stanje, nakon čega je neodgovarajuće primijenio odredbe materijalnog prava.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. – pročišćeni tekst i 5/14.) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.

Nastavno na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno  je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. U tom smislu, tijelo javne vlasti je dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima podupire postojanje izuzetka od pristupa propisanog člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2. i 3., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.

Odredbom članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.

Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.

U članku 156. Zakona o kreditnim institucijama („Narodne novine“, broj 159/13., 19/15. i 102/15.) stoji kako su bankovna tajna svi podaci, činjenice i okolnosti koje je kreditna institucija saznala na osnovi pružanja usluge klijentima i u obavljanju poslova s pojedinačnim klijentom te je podatke i činjenice dužna sukladno navedenoj odredbi čuvati kao bankovnu tajnu.

Imajući na umu citirane ustavne i zakonske odredbe, HBOR je po sudu Povjerenice za informiranje u ovoj upravnoj strani propustio prikazati činjenice i okolnosti koje opravdavaju uskratu zatražene informacije jer ista predstavlja poslovnu, odnosno bankarsku tajnu, te je ujedno propustio provesti test razmjernosti i javnog interesa na način propisan člankom 16. stavkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Naime, bez obzira što je HBOR formalno proveo test razmjernosti i javnog interesa, u žalbenom postupku je utvrđeno kako tijelo javne vlasti nije u konkretnom slučaju dalo argumente zašto bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u predmetnoj upravnoj stvari zaštićeni interes bio ozbiljno povrijeđen, te nije obrazložilo zašto prevladava potreba zaštite prava na ograničenje  u odnosu na javni interes.

Općenita formulacija kako bi korisnici HBOR-ovih kredita bili „dovedeni u nepovoljniji tržišni položaj u odnosu na konkurenciju i poduzetnike kojima su ovakav  oblik potpora odobrile poslovne banke ili osiguravajuća društva“, ne predstavlja provođenje testa razmjernosti i javnog interesa jer ne daje nikakva obrazloženja na koji bi to način navedeni korisnici bili dovedeni u nepovoljniji položaj, da li svi ili samo pojedini, te što je najvažnije, u provedbi navedenog testa ne uzima u obzir položaj i cilj koji HBOR ima u odnosu na ostale banke i osiguravajuća društva.

Naime, HBOR je razvojna i izvozna banka  u 100% vlasništvu Republike Hrvatske osnovana sa svrhom kreditiranja obnove i razvitka hrvatskoga gospodarstva. Položaj, poslovi, vlasništvo, ovlaštenja i ustroj Hrvatske banke za obnovu i razvitak kao posebne financijske institucije uređeni su Zakonom o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak („Narodne novine“, broj 138/06. i 25/13.). Člankom 5. navedenog Zakona je propisano kako je temeljni kapital HBOR-a 7.000.000.000,00 kuna te da ga uplaćuje Republika Hrvatska iz državnog proračuna.

S obzirom na navedeno, potrebno je ukazati na odredbu članka 16. stavak 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, koja propisuje kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak. Budući da je HBOR u svojem poslovanju raspolaže javnim sredstvima, zatraženi podaci bi trebali biti automatski dostupni javnosti.

Nadalje, člankom 8. Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak je propisano kako
Republika Hrvatska jamči za obveze HBOR-a bezuvjetno, neopozivo i na prvi poziv te bez izdavanja posebne jamstvene isprave, a odgovornost Republike Hrvatske kao jamca za obveze HBOR-a je solidarna i neograničena.

Člankom 10. Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak je propisano kako  svojim poslovanjem HBOR, u okviru svojih ovlasti i nadležnosti, potiče sustavni, održivi i ravnomjeran gospodarski i društveni razvitak, sukladno općim strateškim ciljevima Republike Hrvatske, te je ujedno propisano kako su djelatnosti HBOR-a prvenstveno financiranje obnove i razvitka hrvatskoga gospodarstva, financiranje infrastrukture, poticanje izvoza, potpora razvitku malog i srednjeg poduzetništva, poticanje zaštite okoliša, osiguranje izvoza hrvatskih roba i usluga od netržišnih rizika, te da u cilju obavljanja tih djelatnosti Hrvatska banka za obnovu i razvitak odobrava kredite i druge plasmane, izdaje bankarska i druga jamstva, zaključuje ugovore o osiguranju i reosiguranju, ulaže u dužničke i vlasničke instrumente, obavlja i druge financijske poslove i usluge u svrhu provedbe djelatnosti određenih ovim člankom. Također je propisano da djelatnost i poslove iz ovog članka Hrvatska banka za obnovu i razvitak obavlja sukladno propisima o državnim potporama.

Iz navedenih zakonskih odredbi proizlazi kako je djelatnost i poslovanje HBOR-a od javnog interesa, odnosno od interesa za Republiku Hrvatsku, te kako HBOR ne bi smio ekstenzivno tumačiti odredbu o bankovnoj tajni propisanoj Zakonom o kreditnim institucijama, budući da se navedena odredba prvenstveno odnosi na privatnopravni odnos između banke i klijenta.

Međutim, kada klijent stupa u odnos sa HBOR-om, koji predstavlja tijelo javne vlasti u vlasništvu Republike Hrvatske i koji posluje u javnom interesu, mora imati na umu da država mora biti transparentna, a objava informacija o poslovanju HBOR-a spada u rizik poslovanja s državom.

U Zakonu o državnim potporama („Narodne novine“, broj 47/14.) u članku 2.  propisano je da je državna potpora stvarni i potencijalni rashod ili umanjeni prihod države dodijeljen od davatelja državne potpore u bilo kojem obliku koji narušava ili prijeti narušavanjem tržišnog natjecanja stavljajući u povoljniji položaj određenog poduzetnika ili proizvodnju određene robe i/ili usluge utoliko što utječe na trgovinu između država članica Europske unije, u skladu s člankom 107. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

Člankom 7. istog Zakona propisano je da Vlada Republike Hrvatske oblikuje politiku državnih potpora Republike Hrvatske određujući njome prioritetne ciljeve i svrhu učinkovitog korištenja sredstava državnog proračuna Republike Hrvatske.

Iz godišnjeg izvješća Ministarstva financija o državnim potporama za 2014. godinu, izrađenog u travnju 2016. godine i  objavljenog na  internetskim stranicama Vlade Republike Hrvatske, na poveznici: https://vlada.gov.hr/UserDocsImages//Sjednice/2014/198%20sjednica%20Vlade//198%20-%202b.pdf, razvidno je da se u istome navodi da je HBOR u 2014. godini dodijelio temeljem Programa dodjele državnih potpora HBOR-a 21,1 milijun kuna potpora, najvećim dijelom kroz subvencije iznos od 14 milijuna kuna te kroz povoljne zajmove iznos od 7,1 milijun kuna. U izvješću se također navodi kako je HBOR, temeljem Pravilnika o dodjeli potpore male vrijednosti HBOR-a, u 2014. godini dodijelio potpore male vrijednosti malim i srednjim poduzetnicima u iznosu 32, 1 milijun kuna. HBOR je u 2014. godini dodijelio regionalne potpore temeljem Programa dodjele državnih potpora HBOR-a u iznosu od 41,6 milijuna kuna, i to najvećim dijelom putem povoljnih zajmova u iznosu od 23,1 milijun kuna te putem subvencije u iznosu 18,5 milijuna kuna.

U žalbenom postupku je također izvršen uvid u Godišnje financijske izvještaje HBOR-a za 2015. godinu te je utvrđeno da je objavljen popis najznačajnijih poslova hrvatskih izvoznika koje je HBOR podržao kroz programe osiguranja izvoza u 2015. godini, a to su: izgradnja najvećeg broda s križnim jedrima na svijetu za kupca u Monaku, uz osiguranu svotu od 195, 87 milijuna kuna po Programu osiguranja kredita inozemnom kupcu; izvoz farmaceutskih preparata prema kupcima u Ruskoj Federaciji, uz ukupnu osiguranu svotu od 128, 27 milijuna kuna po programu osiguranja kratkoročnih izvoznih potraživanja; izgradnja dalekovoda Albanija - Kosovo – Lot 1 za kupca na Kosovu, uz osiguranu svotu od 90, 44 milijuna kuna po Programu  osiguranja kredita inozemnom kupcu; izgradnja jaružala s kopačem za kupca iz Nizozemske, uz osiguranu svotu od 89, 30 milijuna kuna po Programu osiguranja činidba bankarskih garancija izdanih radi zaključenja ili izvršenja izvoznog ugovora; isporuka telekomunikacijske opreme i usluga kupcu na Kubi, uz osiguranu svotu u iznosu od 27, 94 milijuna kuna po Programu osiguranja kredita dobavljača.

Fiskalna transparentnost od velikog je značaja za makroekonomsku stabilnost i  gospodarski rast jedne države. Fiskalni poticaji poput subvencija, poreznih izuzeća, udjela u vlasničkom kapitalu, povoljnih kredita, jamstava od šireg su društvenog značaja.

Informacije o javnim sredstvima trebaju biti transparentne, što znači da sve informacije koje se odnose na načine na koji se javna sredstva prikupljaju, raspodjeljuju, troše, te nadziru trebaju biti dostupne javnosti na pristupačan način. To pridonosi kvalitetnoj javnoj raspravi, sprječava se pogrešno korištenje javnih sredstva, osigurava se da se javni novac koristi u konačnici za javno dobro. Kontrola trošenja sredstava državnog proračuna Republike Hrvatske od interesa je svih građana Republike Hrvatske. Imajući u vidu činjenicu da je gospodarstvo od osobitog značaja za rast i razvoj društva u cjelini tim više dolazi do izražaja potreba kontrole sredstava državnog proračuna Republike Hrvatske na tom području. Pitanja poput da li su sredstva državnog proračuna uistinu utrošena na jačanje poduzetničke klime u Republici Hrvatskoj, da li se tim sredstvima uistinu pomoglo gospodarskom rastu i razvitku, povećanju dobara, životnog standarda, zaposlenosti, konkurentnosti ekonomije ili se ipak pogodovalo privatnim interesima pojedinaca na štetu društva u cjelini, pitanja su od javnog interesa. U tom smjeru je zakonodavac primjerice u članku 10. stavku 1. točki 8. Zakona o pravu na pristup informacijama propisao da su tijela javne vlasti obvezna na internetskim stranicama objaviti na lako pretraživ način informacije o dodijeljenim potporama, bespovratnim sredstvima ili donacijama uključujući popis korisnika i visinu iznosa.

Dodatno ukazujemo kako je presudom Visokog upravnog suda, UsII-101/15-5 od 2. 9. 2015. godine, potvrđeno rješenje Povjerenice za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/14-01/220, URBROJ: 401-01/04-15-02  od 25. 5. 2015. godine, kojim je korisniku prava na pristup informacijama  odobrena dostava popisa svih tvrtki koje je HBOR kreditirao 2010., 2011., 2012. i 2013. godine, uz iznose kredita.

Povjerenica za informiranje uzimajući u obzir argumente iznesene u testu razmjernosti i javnog interesa, ostale dokaze koje je HBOR naveo i uvidom u zatražene informacije ne nalazi razloge za ograničenje u pogledu zatraženih informacija osobito jer se radi o raspolaganju javnim sredstvima koje treba biti transparentno.

Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u izreci ovog  rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.    

POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.