KLASA: UP/II-008-07/16-01/497
URBROJ: 401-01/03-17-02
Zagreb, 22. svibnja 2017.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ……… iz Pule, ………., izjavljene protiv rješenja Ministarstva zdravlja KLASA: UP/I-008-01/16-01/06, URBROJ: 534-13/1-16-1 od 18. kolovoza 2016. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva zdravlja KLASA: UP/I-008-01/16-01/06, URBROJ: 534-13/1-16-1 od 18. kolovoza 2016. godine.
2. Odobrava se ……… pravo na pristup traženoj informaciji na način da mu se dostave preslike zapisnika sa sastanaka Radne skupine za statusna pitanja zdravstvenih djelatnika održanih tijekom 2016. godine.
3. Nalaže se Ministarstvu zdravstva da u roku od 8 dana od dana primitka ovog rješenja postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev ………. (u daljnjem tekstu: žalitelj) za ostvarivanjem prava na pristup informacijama kojim traži dostavu preslika zapisnika sa sjednica Radne skupine za statusna pitanja zdravstvenih djelatnika na temelju članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, a u vezi članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama jer je informacija nastala u postupku usaglašavanja pri donošenju propisa i drugih akata te u razmjeni stavova i mišljenja unutar jednog ili među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje moglo dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, ugroziti proces donošenja propisa i akata ili slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da osporava doneseno rješenje Ministarstva zdravlja (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i zbog neopravdanog ograničavanja pristupa informaciji od značaja za stručnu javnost i to iz razloga što se u obrazloženju osporenog rješenja navodi kako bi objavom zapisnika bila ugrožena sloboda davanja mišljenja i neometanog izražavanja stavova članova radne skupine. Navodi da su članovi radne skupine predstavnici stručnih udruga u zdravstvu i sindikata koji su u navedenu radnu skupinu imenovani kao predstavnici gotovo 20.000 liječnika i više od 30.000 medicinskih sestara i tehničara te da je upitna tvrdnja Ministarstva da se ugrožava sloboda izražavanja mišljenja, stavova i prijedloga članova radne skupine. Također navodi kako se tu ne radi o njihovim osobnim mišljenjima, već o stavovima njihovih članova, odnosno o stavovima liječnika i medicinskih sestara. S obzirom da su na sastancima razmatrani aktualni problemi statusnih pitanja zaposlenih u zdravstvu, navodi da bi bilo uputno da se omogući uvid u zapisnike sastanaka čime se ne bi došlo samo do saznanja o sadržaju sastanaka, već i o tome tko su članovi Radne skupine, jesu li oni relevantni i/ili reprezentativni predstavnici zaposlenika u zdravstvu te učestalost i urednost dolaženja članova na sastanke Radne skupine. Žalitelj ističe da bi stručna mišljenja tijela javne vlasti trebala biti javno dostupna kako bi se unaprijedila javna rasprava o nacrtima propisa te kako bi javnost kritički razmotrila mišljenja koja tijela javne vlasti izrađuju u sklopu svoje službene dužnosti. Nadalje, navodi kako želi istaknuti „šutnju uprave“ u tom predmetu jer je upit o pristupu informacijama upućen 13. srpnja, no sve do 15. kolovoza nije dobio nikakav odgovor te je istoga dana Povjereniku za informiranje uputio žalbu zbog nepostupanju tijela javne vlasti po zahtjevu za pristup informaciji tzv. „šutnja uprave“ te da je tek po navedenoj žalbi, dana 18. kolovoza 2016. Ministarstvo donijelo predmetno rješenje. Žalitelj navodi da je Ministarstvo prekršilo odredbe iz članka 20. stavak 1. Zakona o pravu na pristup informacijama jer nije donijelo predmetno rješenje u zakonskom roku. Predlaže da se uvaži žalba i da se omogući pristup zatraženoj informaciji.
Žalba je osnovana.
Na temelju Zakona o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave („Narodne novine“, broj 93/16) Ministarstvo zdravlja nastavilo je raditi kao Ministarstvo zdravstva.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima toga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da žalitelj dana 13. srpnja 2016. godine zahtjevom za pristup informacijama zatražio od Ministarstva, kao tijela javne vlasti, sljedeću informaciju: zapisnike sa sjednice Radne skupine za statusna pitanja zdravstvenih djelatnika (dalje u tekstu: Radna skupina) održanih tjekom 2016. godine.
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev žalitelja u pogledu dostave zapisnika sa sjednice Radne skupine. U obrazloženju osporenog rješenja navodi se da je Ministarstvo prije donošenja rješenja provelo test razmjernosti i javnog interesa, kojim se žalitelju ograničava pristup informaciji s obzirom da su zatraženi zapisnici interni materijali nastali tijekom sastanaka Radne skupine, kao i da slobodno izrečena mišljenja, stavovi i prijedlozi članova Radne skupine imaju za svrhu da se u konstruktivnom i kritičkom dijalogu s drugim članovima razriješe nedoumice i usuglase stajališta, što bi u konačnici trebalo rezultirati zajedničkim prijedlogom mjera za rješavanje statusnih pitanja zdravstvenih djelatnika. Provedenim testom razmjernosti i javnog interesa zaključeno je da bi objava zapisnika s internih sastanaka ugrozila slobodu davanja mišljenja i neomentanog izražavanja stavova članova Radne skupine u procesu usaglašavanja stajališta, a time bi se ugrozio i proces nastanka kvalitetnog prijedloga mjera.
U žalbenom postupku Povjerenici za informiranje dostavljen je spis predmeta zajedno sa zatraženim informacijama koje su predmet ovog postupka i to zapisnike sa sastanaka Radne skupine od 4. travnja 2016. godine, 11. travnja 2016. godine, 18. travnja 2016., 2. svibnja 2016., 13. svibnja 2016. godine i 31. svibnja 2016. godine.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 5. stavkom 1. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je informacija svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra ili u bilo kojem drugom obliku, neovisno o načinu na koji je prikazana (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis).
Odredbom članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija nastala u postupku usaglašavanja pri donošenju propisa i drugih akata te u razmjeni stavova i mišljenja unutar jednog ili među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje moglo dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, ugroziti proces donošenja propisa i akta ili slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova.
Odredbom članka 16. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. i 4. toga Zakona, dužno je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.
Kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. toga Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom. Ministarstvo zdravstva je provelo test rrazmjernsoti i javnog interesa te je donijelo odluku o ograničenju pravo na pristup informaciji.
Prema članku 33. Uredbe o načelima za unutarnje ustrojstvo tijela državne uprave („Narodne novine“, broj 154/11) za raspravljanje o pojedinim pitanjima obavljanja poslova državne uprave iz djelokruga tijela državne uprave, za utvrđivanje nacrta propisa, davanje mišljenja i prijedloga o značajnim pitanjima iz djelokruga tijela državne uprave, mogu se u tijelima državne uprave osnivati savjetodavna radna tijela (povjerenstva, radne grupe i sl.). Savjetodavna radna tijela osniva čelnik tijela državne uprave.
Na internetskoj stranici Ministarstva https://zdravstvo.gov.hr/o-ministarstvu/djelokrug-1297/kutak-za-djelatnike-u-zdravstvu/povjerenstva-i-radne-skupine/2721 nalazi se popis povjerenstava i radnih skupina te je između ostalog navedena i Radna skupina za statusna pitanja zdravstvenih djelatnika. Uvidom u Odluku ministra o osnivanju Radne skupine od 21. ožujka 2016. godine proizlazi da je zadaća Radne skupine izrada prijedloga mjera za rješavanje statusnih pitanja zdravstvenih djelatnika te da je radna skupina u obvezi po izradi prijedloga mjera dostaviti iste ministru na suglasnost. U točki II. navedene Odluke imenovani su članovi Radne skupine. Odluka o izmjeni i dopuni Odluke o osnivanju Radne skupine od 25. travnja 2016. godine i od 10. svibnja 2016. godine odnosi se i na imenovanje novih članova radne skupine.
U drugostupanjskom postupku je utvrđeno da tijelo javne vlasti nije donijelo predmetno rješenje u roku propisanom člankom 22. Zakona o pravu na pristup informacijama niti je žalitelja obavijestilo o produženju roka zbog provođenja testa razmjernosti i javnog interesa.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja proizlazi da se uskraćuje pristup traženim informacijama jer bi se objavom zapisnika s internih sastanaka ugrozila sloboda davanja mišljenja i neomentanog izražavanja stavova članova Radne skupine u procesu usaglašavanja stajališta, a time bi se ugrozio i proces nastanka kvalitetnog prijedloga mjera za rješavanje statusnih pitanja zdravstvenih djelatnika.
Uvidom u informacije koje su predmet ovoga postupka, zapisnike sa sastanaka Radne skupine, Povjerenica za informiranje ne nalazi razloge zbog kojeg bi za tražene informacije postojala ograničenja iz članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Naime, radi se o radu članova Radne skupine koji su imenovani odlukom ministra kako bi na temelju svog stručnog znanja i iskustva sudjelovali u izradi prijedloga mjera za rješavanje statusnih pitanja zdravstvenih djelatnika.
Činjenica je da na sastancima sudionici iznose različita gledišta o pojedinim temama, pa tako i u ovom konkretnom slučaju članovi Radne skupine, osobito što u njima sudjeluju predstavnici stručnjaka iz tijela javne vlasti i sindikata koji o određenim temama mogu raspravljati sa pozicije pravne osobe koju predstavljaju.
Na sastancima se raspravljalo o pitanjima koji se tiču zdravstvenih djelatnika (liječnika, medicinskih sestra i medicinskih tehničara), te je utvrđeno da prevladava javni interes da se upozna s radom Radne skupine i temama o kojima se raspravljalo na istim.
Osim toga, u presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, br. UsII-84/16 od 18. kolovoza 2016. godine, sud je zauzeo stajalište da nije od utjecaja činjenica je li za izradu nekog propisa formalno postojala radna skupina, s obzirom da se i na takvu skupinu primjenjuje načelo transparentnosti rada iste. Za ovu Radnu skupinu postoji službeno imenovanje od strane ministra te rad iste treba biti transparentan.
U drugostupanjskom postupku je razmatrano da li osim ovog zakonskog ograničenja postoji razlog za uskratu. Utvrđeno je da se u zapisnicima navode imena i prezimena sudionika sastanaka koji su članovi Radne skupine i predstavnika tijela javne vlasti. Međutim, u odnosu na imena i prezimena članova Radne skupine i predstavnika tijela javne vlasti utvrđeno je da se ne radi o zaštićenom osobnom podatku jer se radi o imenovanim članovima Radne skupine i zaposlenicima u tijelima javne vlasti. Također imena i prezimena državnih službenika koji se navode u zapisnicima nisu zaštićeni osobni podaci uzimajući u obzir činjenicu da se sredstva za njihov rad osiguravaju u državnom proračunu. S obzirom na navedeno nije potrebno provoditi test razmjernosti i javnog interesa.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.