KLASA: UP/II-008-07/16-01/477
URBROJ: 401-01/05-17-2
Zagreb, 25. 5. 2017.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ………. iz Krka, ………., izjavljene protiv rješenja Ministarstva pomorstva, prometa i infrastrukture, KLASA: UP/I-011-01/16-06/08, URBROJ: 530-01-16-1 od 23. 8. 2016. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva pomorstva, prometa i infrastrukture, KLASA: UP/I-011-01/16-06/08, URBROJ: 530-01-16-1 od 23. 8. 2016. godine.
2. Odobrava se ……….. pravo na pristup preslici Ugovora o ostvarivanju koncesije za obavljanje djelatnosti u javnim telekomunikacijama u globalnom sustavu pokretne mreže – GSM, br. M-005, sklopljen dana 30. 10. 1998. između Ministarstva pomorstva, prometa i veza i trgovačkog društva VIP-Net GSM d.o.o.
3. Nalaže se Ministarstvu mora, prometa i infrastrukture da u roku od 8 dana od zaprimanja ovog rješenja omogući žaliteljici pristup odobrenoj informaciji, sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ………… (u daljnjem tekstu: žaliteljica) temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga jer zatražene informacije predstavljaju poslovnu tajnu.
Protiv navedenog rješenja žaliteljica je pravovremeno izjavila žalbu u kojoj navodi da u prvostupanjskom postupku nije bilo nikakve potrebe za provođenjem testa razmjernosti i javnog interesa, odnosno da tražena informacija nije i ne može biti poslovna tajna jer se ugovori o koncesijama sklapaju temeljem Zakona o koncesijama, stoga su takvi ugovori javni ugovori. Žaliteljica navodi da nije tražila nikakvu poslovnu tajnu privatne firme Vipnet, nego je tražila javni ugovor o koncesiji, a koju koncesiju je u ime naroda Vlada Republike Hrvatske, odnosno nadležno ministarstvo, dala Vipnetu. Žaliteljica navodi kako je Vipnet, kao strana firma, dobio „na gotovo“ cijelu mobilnu infrastrukturu koja je u cijelosti izgrađena novcima građana Republike Hrvatske (tadašnje Socijalističke Republike Hrvatske) pa nije razvidno na koji bi način Ugovor o koncesiji mogao predstavljati „proizvodnu tajnu, odnosno rezultat istraživačkog ili konstrukcijskog rada“, kako se navodi u obrazloženju pobijanog rješenja. S obzirom na navedeno, žaliteljica predlaže Povjerenici za informiranje da prihvati u cijelosti njezinu žalbu kao osnovanu i da joj omogući pristup traženim informacijama.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 15. 7. 2016. godine zatražila od Vlade Republike Hrvatske skeniranu presliku Ugovora o koncesiji iz 1998. godine, temeljem kojeg je privatni mobilni operater Vipnet (dio tvrtke Austria Grupe i America Movila) dobio koncesiju za drugu GSM mrežu u Hrvatskoj. Vlada Republike Hrvatske je dana 20. 7. 2016. godine temeljem članka 21. Zakona o pravu na pristup informacijama ustupila žaliteljičin zahtjev Hrvatskoj regulatornoj agenciji za mrežne djelatnosti (dalje: HAKOM), a HAKOM je dana 21. 7. 2016. godine ustupio zahtjev Ministarstvu pomorstva, prometa i infrastrukture (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) kao nadležnom tijelu koje posjeduje zatraženu informaciju.
Također je utvrđeno da je povodom predmetnog zahtjeva Ministarstvo donijelo pobijano rješenje, u čijem je obrazloženju navelo kako zatražena informacija predstavlja poslovnu tajnu te kako je nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesa utvrđeno da se žaliteljičinom zahtjevu ne može udovoljiti, jer u ovom slučaju prevladava potreba zaštite prava na ograničenje pristupa informaciji u odnosu na javni interes, odnosno interes žaliteljice za dostavom predmetnog Ugovora.
Ministarstvo je uz spis predmeta Povjerenici za informiranje također dostavilo službenu bilješku o provedenom testu razmjernosti i javnog interesa, u kojem je konstatirano kako se Vipnet d.o.o. dopisom očitovao o predmetnom zahtjevu, gdje između ostalog navodi kako zatraženi Ugovor o koncesiji predstavlja poslovnu tajnu, stoga ne mogu dati suglasnost za dostavljanje njegove preslike žaliteljici.
U drugostupanjskom postupku je utvrđeno kako je Ministarstvo prilikom rješavanja žaliteljičinog zahtjeva za pristup informacijama pogrešno i nepotpuno utvrdilo činjenično stanje, nakon čega je neodgovarajuće primijenio odredbe materijalnog prava.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. – pročišćeni tekst i 5/14.) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. U tom smislu, tijelo javne vlasti je dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima podupire postojanje izuzetka od pristupa propisanog člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2. i 3., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Ministarstvo je po sudu Povjerenice za informiranje u ovoj upravnoj strani propustilo prikazati činjenice i okolnosti koje opravdavaju uskratu zatražene informacije jer ista predstavlja poslovnu tajnu, te ujedno nije pravilno provelo test razmjernosti i javnog interesa.
Naime, test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes. Kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2. i 3. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Iako je Ministarstvo formalno provelo predmetni test, sadržajno ga ne provodi ispravno, jer je iz službe bilješke vidljivo kako je samo konstatirano da zatražena informacija predstavlja poslovnu tajnu i da prevladava potreba zaštite prava na ograničenje u odnosu na javni interes, međutim Ministarstvo ne daje objašnjenje zašto i na koji način u konkretnom slučaju prevladava potreba zaštite prava na ograničenje, odnosno ne stavlja u međuodnos privatni i javni interes i zašto bi razlog ograničenja prevagnuo nad javnim interesom.
Nadalje, poslovnu tajnu prema stavku 1. članka 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96.), predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.
Ministarstvo je u prvostupanjskom postupku bilo dužno pružiti valjano obrazloženje kojim bi se jasno i nedvosmisleno identificirali razlozi zbog kojih bi davanje određenih podataka dovelo do štetnih posljedica za gospodarske interese Vipnet-a, što je ratio legis instituta poslovne tajne.
Ministarstvo također nije dostavila dokaz da zatražene informacije predstavljaju poslovnu tajnu, niti je u samom Ugovoru o koncesiji određena klauzula tajnosti. Jedini argument zbog kojega je zatraženi Ugovor proglašen poslovnom tajnom proizlazi iz činjenice da je Vipnet u dopisu od 18. 8. 2016. godine naveo da predmetni Ugovor predstavlja poslovnu tajnu, ne pozivajući se pritom na niti jednu odredbu nekog propisa ili općeg akta u kojem je Ugovor o koncesiji proglašen poslovnom tajnom.
Osim što zatraženi Ugovor o koncesiji nije formalno označen kao poslovna tajna, on niti sadržajno ne može biti poslovna tajna budući da ugovori o koncesiji predstavljaju podvrstu upravnih ugovora koji se nalaze u drugačijem pravnom režimu od ugovora privatnog prava, odnosno u kojima se država, odnosno javnopravno tijelo koje sklapa takav ugovor, nalazi u nadređenom položaju u odnosu na subjekt privatnog prava s kojim sklapa ugovor, budući da javnopravno tijelo mora voditi računa o javnom interesu prilikom sklapanja takvih ugovora.
Ugovori o koncesiji su uređeni Zakonom o koncesijama („Narodne novine“, broj 143/12), u čijem je članku 20. navedeno kako je jedno od načela postupka davanja koncesije, između ostalih, i načelo transparentnosti.
Zakon o koncesiji u članku 9. uređuje i tajnost dokumentacije u postupcima davanja koncesije, međutim, navedeni se članak odnosi na dokumentaciju gospodarskih subjekata koji su takvu dokumentaciju označili poslovnom tajnom i dali pravnu osnovu na temelju koje su ti podaci tajni. Slijedom navedenog, iz članka 9. Zakona o koncesiji ne proizlazi da sam Ugovor o koncesiji može predstavljati poslovnu tajnu, a u njegovom stavku 3. je izričito navedeno kako gospodarski subjekti ne smiju označiti tajnim podatke o jediničnim cijenama, iznosima pojedine stavke, naknadi za koncesiju te podatke iz ponude u vezi s kriterijima za odabir ekonomski najpovoljnije ponude.
Budući da Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09) pored Zakona o koncesiji podredno, kao lex generalis, uređuje sklapanje upravnih ugovora, člankom 150. stavkom 2. Zakona o općem upravnom postupku je propisano kako upravni ugovor ne smije, između ostalog, biti protivan javnom interesu.
Navedena odredba jasno ukazuje da upravni ugovori, odnosno ugovori o koncesiji predstavljaju ugovore o javnom interesu i da ne mogu biti označeni kao poslovna tajna.
Osim toga, Zakon o pravu na pristup informacijama u članku 10. stavku 1. točki 10. posebno određuje kako su tijela javne vlasti obvezna na internetskim stranicama objaviti na lako pretraživ način obavijesti o raspisanim natječajima, dokumentaciju potrebnu za sudjelovanje u natječajnom postupku te obavijest o ishodu natječajnog postupka. S obzirom na to da je predmetni Ugovor o koncesiji sklopljen sa Vipnetom nakon provedenog natječajnog postupka, o ishodu natječajnog postupka bi trebala biti obaviještena javnost.
Ugovorna transparentnost upravnih ugovora omogućava javnosti evaluaciju tih ugovora, a eventualno onemogućavanje pristupa takvim informacijama bi izazvalo sumnju u dijelu javnosti da poslovna tajna skriva nekompetentnost, loše upravljanje i rad za privatne interese.
Člankom 16. stavkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja postupka testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.
S obzirom da je Republika Hrvatska putem Ministarstva nakon provedenog natječajnog postupka dodijelila Vipnetu pravo korištenja određenih gsm kanala, može se reći da se u ovom slučaju radi o raspolaganju javnim sredstvima, stoga bi zatraženi Ugovor o koncesiji trebao biti dostupan javnosti čak i u slučaju da je označen kao poslovna tajna.
Slijedom navedenog, Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku utvrdila da zatraženi Ugovor o koncesiji - koji je po svojoj pravnoj prirodni upravni ugovor, koji formalno nije označen kao poslovna tajna, koji sadržajno ne može predstavljati poslovnu tajnu, za koji vrijede načelo transparentnosti i dostupnosti informacija i koji se sklapa u javnom interesu – ne može biti uskraćen temeljem članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer se tražena informacija ne može smatrati poslovnom tajnom.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u izreci rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.