KLASA: UP/II-008-07/15-01/221
URBROJ: 401-01/04-17-13
Zagreb, 25. svibnja 2017. godine
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13), povodom žalbe Hrvatske komore primalja, zastupane po predsjednici Barbari Finderle, izjavljene protiv rješenja Ministarstva zdravlja, KLASA: UP/I-008-01/15-01/02, URBROJ: 534-13/5-15-1 od 20. siječnja 2015. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva zdravlja, KLASA: UP/I-008-01/15-01/02, URBROJ: 534-13/5-15-1 od 20. siječnja 2015. godine.
2. Odobrava se Hrvatskoj komori primalja pravo na pristup preslici sljedećih dokumenata:
- Zapisniku o provedenom upravnom nadzoru nad radom Hrvatske liječničke komore, KLASA: 040-01/14-01/06, URBROJ: 534-10-1-2-1/2-14-01 od 11. rujna 2014. godine.
- Izvješću o provedenom upravnom nadzoru u Hrvatskoj liječničkoj komori, KLASA: 040-01/14-01/06, URBROJ: 534-10-1-2-1/2-14-02 od 07. listopada 2014. godine
- Ispravku izvješća o provedenom upravnom nadzoru u Hrvatskoj liječničkoj komori, KLASA: 040-01/14-01/06, URBROJ: 534-10-1-2-1/2-14-04 od 15. listopada 2014. godine
- Zapisniku o provedenom upravnom nadzoru nad radom Hrvatske ljekarničke komore, KLASA: 040-01/14-01/07, URBROJ: 534-10-1-2-1/2-14-01 od 17. rujna 2014. godine
- Zapisniku o provedenom upravnom nadzoru nad radom Hrvatske komore dentalne medicine, KLASA: 040-01/14-01/08, URBROJ: 534-10-1-2-1/2-14-01 od 24. rujna 2014. godine
- Izvješću o provedenom upravnom nadzoru u Hrvatskoj komori dentalne medicine, KLASA: 040-01/14-01/08, URBROJ: 534-10-1-2-1/2-14-02 od 20. listopada 2014. godine
- Zapisniku o provedenom upravnom nadzoru nad radom Hrvatske komore medicinskih sestara, KLASA: 040-01/14-01/05, URBROJ: 534-10-1-2-1/2-14-01 od 08. rujna 2014. godine
- Zapisniku o provedenom upravnom nadzoru nad radom Hrvatske komore medicinskih biokemičara, KLASA: 040-01/14-01/10, URBROJ: 534-10-1-2/1-14-01 od 30. rujna 2014. godine
- Zapisniku o provedenom upravnom nadzoru nad radom Hrvatske komore zdravstvenih radnika, KLASA: 040-01/14-01/09, URBROJ: 534-10-1-2-1/2-14-02 od 02. listopada 2014. godine
- Zapisniku o provedenom upravnom nadzoru nad radom Hrvatske komore fizioterapeuta, KLASA: 040-01/14-01/01, URBROJ: 534-10-1-2/1-14-1 od 18. ožujka 2014. godine
3. Odbija se žalba Hrvatske komore primalja u dijelu zahtjeva za pristup informacijama u kojem traži Izvješće o provedenom upravnom nadzoru u Hrvatskoj komori medicinskih sestara, Izvješću o provedenom upravnom nadzoru u Hrvatskoj ljekarničkoj komori te Izvješće o provedenom upravnom nadzoru u Hrvatskoj komori fizioterapeuta.
4. Odbacuje se zahtjev Hrvatske komore primalja u dijelu u kojem traži izvješća o upravnom nadzoru u Hrvatskoj komori zdravstvenih radnika i Hrvatskoj komori medicinskih biokemičara.
5. Nalaže se Ministarstvu zdravstva da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana primitka ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama Hrvatske komore primalja (u daljnjem tekstu: žaliteljica) temeljem članka 15. stavka 2. točke 5. te stavka 3. točke 1. i 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da su u tijeku postupci upravnog nadzora i postupanje po mjerama iz upravnog nadzora.
Protiv navedenog rješenja žaliteljica je uložila žalbu iz koje proizlazi da u cijelosti osporava predmetno rješenje. Smatra da je u konkretnom slučaju pogrešno primijenjena odredba članka 15. stavka 2. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što zapisnici i izvješća o provedenim upravnim nadzorima predstavljaju informacije koje su već izrađene, cjelovite i konačne. Vezano za primjenu članka 15. stavka 3. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, smatra da prvostupanjsko tijelo nije uključilo upravni sud kao tijelo pred kojim se vodi postupak. Predlaže da se žalba prihvati.
Žalba je djelomično osnovana.
Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 26. studenog 2014. godine tražila preslike zapisnika o provedenim upravnim nadzorima (izvršenim tijekom 2014. godine) u Hrvatskoj liječničkoj komori od 11. rujna 2014. godine, Hrvatskoj ljekarničkoj komori od 17. rujna 2014. godine, Hrvatskoj komori dentalne medicine od 24. rujna 2014. godine, Hrvatskoj komori medicinskih sestara od 08. rujna 2014. godine, Hrvatskoj komori fizioterapeuta od 18. ožujka 2014. godine, Hrvatskoj komori medicinskih biokemičara i Hrvatskoj komori zdravstvenih radnika, te sva izvješća proizašla iz navedenih upravnih nadzora.
U žalbenom postupku Povjerenici za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje, zajedno s informacijama koje su predmet postupka.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14. - pročišćeni tekst) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Odredbom članka 15. stavka 2. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija u postupku izrade unutar tijela javne vlasti, a njeno objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije, moglo bi ozbiljno narušiti proces donošenja odluke.
Sukladno članku 15. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako postoji sumnja da bi njezino objavljivanje onemogućilo učinkovito, neovisno i nepristrano vođenje sudskog, upravnog ili drugog uređenog postupka, izvršenje sudske odluke ili kazne (točka 1.), odnosno onemogućilo rad tijela koja obavljuju upravni nadzor, inspekcijski nadzor, odnosno nadzor zakonitosti (točka 2.).
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informacijama iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. ovog Zakona dužno prije donošenje odluke provesti test razmjernosti i javnog interesa. Nadalje, stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2. i 3., da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja u bitnom proizlazi da se pristup traženim informacijama ograničava pozivom na odredbu članka 15. stavka 2. točke 5. i članka 15. stavka 3. točke 1. i 2., iz razloga što su u tijeku postupci upravnih nadzora.
Navedeni zaključak prvostupanjskog suda ne može se prihvatiti iz sljedećih razloga.
Uvidom u Zapisnik o provedenom testu razmjernosti i javnog interesa od 13. siječnja 2015. godine proizlazi da prvostupanjsko tijelo nije stvarno razmotrilo razloge za i protiv omogućavanja pristupa traženoj informaciji, a što je svrha testa razmjernosti i javnog interesa. Slijedom navedenog, Povjerenica za informiranje smatra da je prvostupanjsko tijelo pogrešno primijenilo odredbu članka 16. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer se niti u osporenom rješenju niti u zapisniku o provedenom testu razmjernosti ne navodi niti jedan razlog za omogućavanjem pristupa traženoj informaciji.
S obzirom da se predmetnim zahtjevom traže zapisnici i izvješća o provedenom upravnom nadzoru, valja istaknuti sljedeće.
Odredbom članka 20. Zakona o sustavu državne uprave („Narodne novine“, broj 150/11. i 12/13.) je propisano da u provedbi upravnog nadzora tijela državne uprave nadziru provedbu zakona i drugih propisa te zakonitost rada i postupanja tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave. Člankom 23. stavkom 1. istog Zakona je propisano da u granicama svog djelokruga ministarstva, državni uredi i državne upravne organizacije nadziru rad tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne uprave. Odredbom članka 21. Zakona o sustavu državne uprave je propisano da u provedbi upravnog nadzora, tijela državne uprave nadziru osobito: 1. zakonitost rada i postupanja, 2. rješavanje u upravnim stvarima, 3. djelotvornost, ekonomičnost i svrhovitost rada u obavljanju poslova državne uprave, 4. svrhovitost unutarnjeg ustrojstva i osposobljenost službenika i namještenika za obavljanje poslova državne uprave te 5. odnos službenika i namještenika prema građanima i drugim strankama.
Prema članku 76. stavku 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09) u zapisnik se upisuje naziv javnopravnog tijela koje obavlja radnju, mjesto gdje se radnja obavlja, datum i sat kad se obavlja, upravna stvar o kojoj se vodi postupak, osobna imena službenih osoba, nazočnih stranaka i osoba ovlaštenih za zastupanje, opis tijeka i sadržaja u postupku poduzetih radnji i danih izjava, te isprava koje su korištene.
Dakle, zapisnik u upravnom nadzoru predstavlja dokument koji sadrži činjenična utvrđenja od strane prvostupanjskog tijela, što po logici stvari znači da se na isti ne mogu primijeniti odredbe članka 15. stavka 2. točke 5. i članka 15. stavka 3. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što prvostupanjsko tijelo samo utvrđuje činjenice koje već postoje, pa nije jasno u čemu bi se sastojalo narušavanje procesa donošenja odluke, odnosno onemogućavanje provođenja upravnog nadzora, posebno imajući u vidu da zapisnik i izvješće o upravnom nadzoru predstavljaju dva odvojena dokumenta.
Osim toga, uvidom u navedene zapisnike utvrđeno je da je iste izradilo tijelo javne vlasti o provedenom upravnom nadzoru istoga tijela u drugom tijelu javne vlasti koje je obveznik primjene Zakona o pravu na pristup informacijama. Iako se u istom spominju podaci o imenima i prezimenima te potpisima državnih službenika odnosno zaposlenika tijela javne vlasti, u pogledu istih Povjerenica za informiranje ne nalazi zakonskog uporišta za ograničenje navedenih informacija, jer se radi o informacijama koje bi i inače trebale biti dostupne javnosti, jer se radi o osobama čiji se rad financira iz javnih sredstava.
Međutim, treba imati u vidu činjenicu da pristup informaciji u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji, dakle informaciji koja postoji u materijaliziranom obliku, što znači da informacija mora postojati u gotovu obliku u trenutku podnošenja zahtjeva za pristup informacijama, koji je relevantan za donošenje odluke o zahtjevu.
Uvidom u zapisnike o provedenim upravnim nadzorima utvrđeno je da su isti postojali kao izrađena informacija u trenutku podnošenja zahtjeva za pristup informacijama (26. studenog 2014. godine), pa imajući u vidu načelo transparentnosti djelovanja tijela javne vlasti, te činjenicu da isti sadrže samo činjenična utvrđenja, bez nalaganja konkretnih mjera, Povjerenica za informiranje smatra da nema zapreke da se žaliteljici omogući pristup istim, iz razloga što nije utvrđeno postojanje zakonskih ograničenja iz članka 15. stavka 2. točke 5. i stavka 3. točke 1. i 2. na koje se poziva prvostupanjsko tijelu u osporenom rješenju.
Što se tiče Izvješća o provedenom upravnom nadzoru, uvidom u ista utvrđeno je da sadrže popis propisa na kojima se temelji upravni nadzor, prikaz utvrđenog stanja i prijedlog mjera koje tijelo mora poduzeti, a činjenica hoće li određeno tijelo postupiti po mjerama određenim u izvješću ne znači da predmetno izvješće ne predstavlja izrađenu informaciju.
Ako je izvješće o upravnom nadzoru već izrađeno, tada se ne može primijeniti zakonsko ograničenje iz članka 15. stavka 3. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da je rad tijela koje provodi upravni nadzor dovršen činjenicom izrade izvješća.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. točke 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u točkama 1., 2. i 5. izreke ovog rješenja, u odnosu na zapisnike o upravnim nadzorima te izvješća o provedenom nadzoru u Hrvatskoj liječničkoj komori i Hrvatskoj komori dentalne medicine.
U odnosu na ostala izvješća o provedenom upravnom nadzoru, uvidom u Izvješće o provedenom upravnom nadzoru u Hrvatskoj ljekarničkoj komori utvrđeno je da je isto sačinjeno dana 22. siječnja 2015. godine, dok je Izvješće o provedenom upravnom nadzoru Hrvatskoj komori medicinskih sestra sačinjeno dana 27. studenog 2014. godine, dakle nakon podnošenja zahtjeva za pristup informacijama, što znači da ista nisu postojala kao izrađena informacija u tom trenutku. Zbog navedenog, valjalo je odbiti žalbu žaliteljice u tom dijelu, što svakako ne utječe na pravo žaliteljice da novim zahtjevom za pristup informacijama ponovno traži navedene informacije.
Što se tiče Izvješća o provedenom upravnom nadzoru nad Hrvatskom komorom fizioterapeuta, iz obrazloženja osporenog rješenja proizlazi da je u tijeku podnošenja zahtjeva za pristup informacijama bio u tijeku upravni spor po tužbi Hrvatske komore fizioterapeuta protiv Izvješća o provedenom upravnom nadzoru.
Imajući u vidu o da odluka iz upravnog spora može dovesti do eventualne izmjene istog Izvješća od strane prvostupanjskog tijela, Povjerenica za informiranje smatra da bi tek okončanjem upravnog spora javnosti mogao biti omogućen pristup Izvješću sastavljenom u provedenom predmetnom upravnom nadzoru. Stoga je prvostupanjsko tijelo pravilno zaključilo da u odnosu na Izvješće o provedenom upravnom nadzoru u Hrvatskoj komori fizioterapeuta postoje razlozi za ograničenje pristupa traženim informacijama sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, jer u konkretnom slučaju u trenutku podnošenja zahtjeva za pristup informacijama prevladava potreba zaštite prava na ograničenje (učinkovito, neovisno i nepristrano vođenje sudskog postupka) u odnosu na javni interes.
Člankom 15. stavkom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne javnosti nakon što prestanu razlozi na temelju kojih je tijelo javne vlasti ograničilo pravo na pristup informacijama.
Stoga, po završetku upravnog spora žalitelj može novim zahtjevom za pristup informacijama ponovno od tijela javne vlasti zatražiti navedenu informaciju.
U odnosu na izvješća o rezultatima upravnih nadzora u Hrvatskoj Komori zdravstvenih radnika i Hrvatskoj komori medicinskih biokemičara, ističe se da iz očitovanja prvostupanjskog tijela Povjerenici za informiranje, KLASA: UP/I-008-01/15-01/02, URBROJ: 534-13/1-17-11 od 26. travnja 2017. godine proizlazi da predmetna izvješća nisu sačinjena iz razloga što pri provođenju nadzora nisu utvrđene veće nepravilnosti.
Člankom 23. stavkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbaciti zahtjev ako ne posjeduje traženu informaciju te nema saznanja gdje se ista nalazi.
S obzirom na navedeno, kako prvostupanjsko tijelo ne posjeduje navedena izvješća, pravilnom primjenom članka 23. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama valjalo je u tom dijelu odbaciti, a ne odbiti zahtjev žalitelja, iz kojeg razloga je odlučeno kao pod točkom 4. izreke rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl .iur.