KLASA: UP/II-008-07/16-01/330
URBROJ: 401-01/02-16-02
Zagreb, 21. prosinca 2016.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13.), povodom žalbe ………, istraživačice udruge Partnerstvo za društveni razvoj iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Ministarstva unutarnjih poslovaBroj: 511-01-43-UP/I-2311/15 od 30. travnja 2015. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenja Ministarstva unutarnjih poslova Broj: 511-01-43-UP/I-2311/15 od 30. travnja 2015. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev ………, istraživačice udruge Partnerstvo za društveni razvoj (u daljnjem tekstu: žaliteljica) temeljem članka 23. stavka 5. točke 2.Zakona o pravu na pristup informacijama jerje zatražena informacija klasificirana stupnjem tajnosti „OGRANIČENO“.
Protiv navedenog rješenja žaliteljica je pravovremeno uložila žalbu u kojoj u bitnome navodi da je pobijanim rješenjem odbijen kao neosnovan zahtjev za pristup informacijama kojim je od Ministarstva unutarnjih poslova zatražen dokument „Procjena ugroženosti od organiziranog kriminaliteta u Republici Hrvatskoj“za dvogodišnje razdoblje postupanja (2013. i 2014.) i/ili za prethodno razdoblje 2011.-2012.Žaliteljica navodi da joj je odbijanjem zahtjeva uskraćeno zakonom uređeno ostvarivanje prava na pristup informacijama, te da rješenje osporava u cijelosti, posebice u dijelu ocijene da prevladava potreba zaštite prava na ograničenje pristupa informaciji u odnosu na javni interes, te u dijelu u kojem se navodi da je otkrivanje navedenog izvješća naštetilo djelovanju i izvršavanju zadaća Ministarstva u obavljanju poslova iz njegove nadležnosti. Nadalje navodi da izjavljuje žalbu zbog pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i zbog pogrešne primjene zakona. Ističe kako je zatraženo Izvješće citirano u znanstvenom članku pod nazivom „Analiza socijalnih mreža organiziranih kriminalnih skupina u Republici Hrvatskoj“ autora ……… i ………, te zaključuje kako je Izvješće već prethodno bilo ustupljeno javnosti u svrhu istraživanja, te je stoga stav Ministarstva kako bi se njegovim ustupanjem naštetilo djelovanju i izvršavanju zadaća Ministarstva u obavljanju poslova kontradiktoran, te da ne postoje razlozi za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 20. veljače 2015. godine zatražila od Ministarstva unutarnjih poslova da joj dostavi dokument „Procjena ugroženosti od organiziranog kriminaliteta u Republici Hrvatskoj“ za dvogodišnje razdoblje postupanja (2013. i 2014. godinu), i/ili za prethodno razdoblje 2011.-2012.Nadalje je utvrđeno da je Ministarstvo unutarnjih poslova rješenjem Broj: 511-01-43-UP/I-2311/15 od 30. travnja 2015. godine,odbilo zahtjev žaliteljice temeljem članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama jer je zatražena informacija klasificirana stupnjem tajnosti „OGRANIČENO“.
U žalbenom postupku izvršen je uvid u tražene informacije: Procjenu ugroženosti od organiziranog kriminaliteta u Republici Hrvatskoj za 2013. godinu, Broj: 511-01-75/20/1-OGR-114-67/5-12, Zagreb, veljača 2013., te Procjenu ugroženosti od organiziranog kriminaliteta u Republici Hrvatskoj za 2014. godinu, Broj: 511-01-75-OGR-114-88/4-13, Zagreb, ožujak 2014.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.
Odredbom članka 15. stavka 2. točkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka.
Zakonom o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07. i 86/12.), propisano je da se stupnjem tajnosti „OGRANIČENO“ klasificiraju podaci čije bi neovlašteno otkrivanje naštetilo djelovanju i izvršavanju zadaća državnih tijela u obavljanju poslova u području obrane, sigurnosno-obavještajnog sustava, vanjskih poslova, javne sigurnosti, kaznenog postupka, te znanosti, tehnologije, javnih financija i gospodarstva ukoliko su podaci od sigurnosnog interesa za Republiku Hrvatsku.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa, te da je vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.
Iz spisa predmeta je vidljivo da je Ministarstvo unutarnjih poslova prije donošenje odluke o zahtjevu za pristup informacijama zatražilo aktom Broj: 511-01-43-152-18-3/15-7 od 20. ožujka 2015. godine mišljenje Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost i da je Ured vijeća za nacionalnu sigurnost dao mišljenje KLASA: 008-01/15-01/06, URBROJ: 50439-05/21-15-03 od 21. travnja 2015. godine. Nadalje je vidljivo da je Ministarstvo unutarnjih poslova provelo test razmjernosti i javnog interesa o čemu je sačinjen zapisnik od 28. travnja 2015. godine temeljem kojeg je ocijenilo da prevladava potreba zaštite prava na ograničenje pristupa zatraženim informacijama u odnosu na javni interes za objavu zatraženih informacija.
Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.
Kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2. i 3. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen, te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Žaliteljica u žalbi navodi da je zatraženo Izvješće citirano u znanstvenom članku pod nazivom „Analiza socijalnih mreža organiziranih kriminalnih skupina u Republici Hrvatskoj“ autora Ana-Marije Horjan i Saše Krnjašića, te ista zaključuje kako je Izvješće već prethodno bilo ustupljeno javnosti u svrhu istraživanja.
Ispitujući pravilnost provedenog testa razmjernosti i javnog interesa izvršen je u uvid u zapisnik Ministarstva unutarnjih poslova o provedbi testa razmjernosti i javnog interesa povodom zahtjeva žaliteljice za ostvarivanjem prava na pristup informacijama od 28. travnja 2015. godine. Iz navedenog zapisnika je vidljivo da je u izradi zapisnika sudjelovala i autorica predmetnog znanstvenog članka Ana-Marija Horjan.
U žalbenom postupku izvršen je uvid u javno objavljeni znanstveni članak pod nazivom „Analiza socijalnih mreža organiziranih kriminalnih skupina u Republici Hrvatskoj“ autora Ana-Marije Horjan i Saše Krnjašića, a na koji se poziva žaliteljica, te je utvrđeno da su njegovi autori tadašnji djelatnici Policijskog nacionalnog ureda za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta (PNUSKOK). Naime, u predmetnom znanstvenom članku za autore članka navodi se sljedeće: Ana-Marija Horjan, magistar kiminalistike, MUP RH, Ravnateljstvo policije, Uprava kriminalističke policije, Policijski nacionalni ured za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta, Odjel kriminalističko-obavještajne-analitike, kriminalističko–obavještajni analitičar i Saša Krnjašić, dipl.ing., MUP RH, Ravnateljstvo policije, Uprava kriminalističke policije, Policijski nacionalni ured za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta, Odjel kriminalističko-obavještajne-analitike, kriminalističko–obavještajni analitičar. Nadalje, iz predmetnog znanstvenog članka proizlazi da je za potrebe samog članka u dijelu u kojem se opisuju karakteristike organiziranih kriminalnih skupina koje djeluju u Republici Hrvatskoj na nacionalnoj razini po atributima korišten dokument „Procjena ugroženosti od organiziranog kriminaliteta u Republici Hrvatskoj za razdoblje 2011.-2012. - Opći dio“, pa se tako u članku navodi kako je temelj postupanja po organiziranim kriminalnim skupinama u Republici Hrvatskoj osnovni strateški dokument Policijskoga nacionalnog ureda za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta - Procjena ugroženosti od organiziranog kriminaliteta u Republici Hrvatskoj - koji obuhvaća i definiranje prioriteta u postupanju u odnosu na one organizirane kriminalne skupine koje predstavljaju najveću prijetnju za sigurnost. Sama činjenica da je za znanstveni članak korišten dokument koji žaliteljica traži ne znači da je isti automatski dostupan javnosti. Iako žaliteljica navodi da je i njoj potrebna tražena informacija u svhu istraživanja, samim time žaliteljica nije u jednakom položaju kao autori članka. Naime, žaliteljica je zatražila informaciju kao korisnik prava na pristup informacijama i u smislu odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama nije bitno zašto je tražena informacija potrebna bilo kojem korisniku prava na pristup informacijama jer naime sukladno članku 18. stavku 4. Zakona o pravu na pristup informacijama podnositelj zahtjeva nije obvezan navesti razloge zbog kojih traži pristup informaciji, niti je obvezan pozvati se na primjenu ovog Zakona. Nadalje, sukladno odredbi članka 8. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija pripada svim korisnicima na jednak način i pod jednakim uvjetima, te su korisnici ravnopravni u njegovu ostvarivanju. Ukoliko bi se pristup traženoj informaciji omogućio žaliteljici temeljem Zakona o pravu na pristup informacijama, isti bi se trebao omogućiti bilo kojem korisniku koji bi zatražio tu istu informaciju, a korisnik koji raspolaže informacijom sukladno Zakonu o pravu na pristup informacijama, ima pravo tu informaciju javno iznositi. Imajući u vidu zaštitu tražene informacije nameće se pitanje da li su autori predmetnog znanstvenog članka mogli odnosno imali ovlast (dozvolu, odobrenje) izvršiti uvid u traženu informaciju i javno objavljivati podatke na način na koji su ih objavili, međutim to nije predmet prava na pristup informacijama, niti je Povjerenica ovlaštena utvrđivati navedeno.
Odredbom članka 24. stavka 3. točke 4. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.) propisano je da čelnik tijela zaključkom može izuzeti službenu osobu od vođenja postupka, odnosno rješavanja ako se utvrde drugi razlozi koji dovode u sumnju nepristranost službene osobe. Stavkom 4. istog članka Zakona je određeno da svaka osoba koja sudjeluje u postupku dužna je bez odgode izvijestiti čelnika javnopravnog tijela o razlozima izuzeća službene osobe. U konkretnom slučaju radi se o osobi koja je zbog sumnje u pristranost morala biti izuzeta iz rješavanja upravnog postupku i to u provedbi testa razmjernosti i javnog interesa. Osoba kojoj je omogućen pristup traženoj informaciji po bilo kojoj osnovi, nipošto ne bi trebala sudjelovati u postupku u kojem se odlučuje o pravu trećih na pristup istoj informaciji, uključivo u provedbi testa razmjernosti i javnog interesa tijela javne vlasti koje joj je omogućilo informaciju.
S obzirom na navedenu činjenicu i da je provedba testa razmjenosti i javnog interesa jedan od neophodnih sastavnih dijelova prilikom donošenja odluke o zahtjevu za pristup informacijama,u konkretnom slučaju kojim se traži informacija koja je klasificirana stupnjem tajnosti, u provedenom postupku je utvrđeno da je došlo do povrede odredbe o izuzeću, a ta činjenica predstavlja razlog da test razmjernosti i javnog interesa nije pravilno proveden.
U postupku prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Prema ocjeni Povjerenice za informiranje u ovom slučaju se nije vodilo računa o pravilima postupka Zakona o općem upravnom postupku i Zakona o pravu na pristup informacijama, u dijelu koji se odnosi na provedbu testa razmjernosti i javnog interesa, te bi u tom dijelu trebalo ponoviti postupak provedbe navedenog testa u kojem ne bi sudjelovala osoba kojoj je prethodno zatražena informacija učinjena dostupnom za pisanje znanstvenog rada.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, poništeno prvostupanjsko rješenje, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja i ponovno provesti test razmjernosti i javnog interesa vodeći računa o tome koje osobe mogu biti uključene u provedbu ičinjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.