KLASA: UP/II-008-07/15-01/278
URBROJ: 401-01/05-16-02
Zagreb, 16. 12. 2016.
Povjerenica za informiranje, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13.), povodom žalbe udruge Zelena akcija iz Zagreba, ………, podnesene od strane ………, izjavljene protiv rješenja Ministarstva zaštite okoliša i prirode, KLASA: UP/I-008-01/15-03/13, URBROJ: 517-01-15-2, od 11. 6. 2015. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva zaštite okoliša i prirode, KLASA: UP/I-008-01/15-03/13, URBROJ: 517-01-15-2, od 11. 6. 2015. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem Ministarstva zaštite okoliša i prirode (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) odbijen je zahtjev za pristup informacijama udruge Zelena akcija (u daljnjem tekstu: žalitelj) temeljem članka 23. stavka 5. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer se tražena informacija ne smatra informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. ovog Zakona.
Protiv pobijanog rješenja Ministarstva žalitelj je pravovremeno uložio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako u cijelosti osporava predmetno rješenje, s obzirom da definicija informacije iz članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama između ostalog navodi kako informacija može biti u „bilo kojem drugom obliku“, ali i kako je Vodičem za implementaciju Aarhuške konvencije, koji je izdala UNECE, jasno objašnjeno da je nužno razlikovati informaciju i dokument, odnosno da „materijalni oblik“ ne znači samo izrađenu informaciju ili dokumentaciju, nego i neobrađenu informaciju. Slijedom navedenog, žalitelj predlaže da Povjerenica za informiranje usvoji žalbu, poništi rješenje Ministarstva i omogući pristup traženoj informaciji.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj dana 10. 6. 2015. godine podnio Ministarstvu zahtjev za pristup informacijama, kojim je zatražio dostavu sljedećih informacija: „Koliko je u Hrvatskoj zabilježenih predmeta koji se odnose na odgovornost za štetu u okolišu u smislu Direktive 2004/35/EZ o odgovornosti za okoliš u pogledu sprječavanja i otklanjanja štete na okolišu (ELD Direktiva)? Koja su sve tijela nadležna za postupanje u takvim predmetima? Da li su to ista tijela koja su nadležna za izdavanje dozvola za postrojenja odnosno izvođenje radova ili druge radnje povezane sa okolišem (npr. procjenu utjecaja na okoliš)? Iz kojih se razloga navedeni predmeti vode kao odgovornost za štetu u okolišu (zašto se podvode pod ELD režim)? Da li se planiraju uvesti odredbe o objavi predmeta koji se odnose na odgovornost za štetu u okolišu, ili će i nadalje pristup takvim informacijama potpadati pod odredbe Aarhuške konvencije odnosno Zakona o pravu na pristup informacijama?“
Člankom 23. stavkom 5. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano kako će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se traži informacija koja se ne smatra informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. ovog Zakona.
Člankom 5. stavkom 1. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano kako je „informacija“ svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra ili u bilo kojem drugom obliku, neovisno o načinu na koji je prikazana (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis).
Nastavno na navedene zakonske odredbe na kojima se temelji pobijano rješenje Ministarstva, Povjerenica za informiranje je u žalbenom postupku utvrdila kako je Ministarstvo, prilikom rješavanja žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama nepotpuno utvrdilo činjenično stanje, što dovodi u mogućnost neodgovarajuću primjenu materijalnog prava.
Slijedom navedene definicije “informacije”, pristup informaciji u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji, odnosno informaciji koja postoji u materijaliziranom obliku, tijelo javne vlasti je posjeduje ili ne posjeduje, odnosno ima ili nema saznanja o njoj.
Drugim riječima, informacija treba biti konkretna, tj. treba biti opredmećena i supstancijalizirana, odnosno može se lako pronaći, jednostavno utvrditi postojanje, odnosno bez nerazmjernog utroška vremena ili sredstava povezati ili prilagoditi postojeće informacije da bi se došlo do tražene informacije.
Slijedom navedenog, informacijom u zakonskom smislu se ne smatra traženje obrazloženja i uputa od tijela javne vlasti, tumačenje propisa, mišljenja i stavova o određenim temama, složenija prilagođavanja informacija, izdvajanja dijelova i nadograđivanja, odnosno ukoliko sumiramo - stvaranje nove informacije.
U tom smislu je u drugostupanjskom postupku utvrđeno kako žalitelj u zahtjevu za pristup informacijama postavlja pitanja i traži objašnjenja i obrazloženja, što naizgled stvara privid kako Ministarstvo mora stvoriti novu informaciju kako bi joj odgovorilo, međutim, Ministarstvo u prvostupanjskom postupku nije dokazalo da je pokušalo utvrditi postojanje informacije.
Primjerice, pitanje „Koliko je u Hrvatskoj zabilježenih predmeta....“ može biti egzaktan i lako dostižan podatak ukoliko Ministarstvo vodi statistiku o navedenom, ili ukoliko se bez nerazmjernog utroška vremena ili sredstava može do takvog podatka doći.
Jednako tako, pitanje „da li se planiraju uvesti odredbe o objavi predmeta…“ naizgled upućuje kako se traži stvaranje nove informacije davanjem stava o određenom pitanju službenika Ministarstva, međutim, ukoliko Ministarstvo posjeduje određen plan u obliku dokumenta ili drugog zapisa koji se odnosi na navedenu temu, može se reći da se žalitelj traži informaciju u smislu zakonskom smislu definicije informacije.
Slijedom navedenog, iz pobijanog rješenja proizlazi kako Ministarstvo nije u potpunosti utvrdilo činjenično stanje, što je vidljivo iz obrazloženja pobijanog rješenja, u kojem Ministarstvo samo citira zakonsku definiciju informacije, ne pružajući pritom nikakva dodatna obrazloženja niti dokaze.
Stoga je potrebno ukazati na odredbu članka 8. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09), kojim je propisano kako u postupku treba utvrditi pravo stanje stvari, i u tu se svrhu moraju utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje upravne stvari.
Navedeno načelo utvrđivanja materijalne istine je izostalo u prvostupanjskom postupku, s obzirom da je iz dostavljenog spisa predmeta razvidno kako Ministarstvo nije pokušalo utvrditi postojanje informacija zatraženih žaliteljevim zahtjevom.
Navedenom u prilog govori kako je pobijano rješenje doneseno jedan dan nakon zaprimanja zahtjeva, što u većini slučajeva treba biti pohvalno, međutim u ovom slučaju dovodi do sukoba načela utvrđivanja materijalne istine i načela učinkovitosti i ekonomičnosti. U tom je smislu potrebno napomenuti kako je cilj i svrha postupka utvrđivanje svih činjenica i okolnosti bitnih za rješavanje o upravnoj stvari, i u konačnici omogućavanje korisniku ostvarivanje njegovih prava, a ne polovično provođenja postupka da bi se isti čim brže dovršio. Načelo prednosti utvrđivanja materijalne istine pogotovo mora prevladati kada se korisniku uskraćuje pravo na pristup informacijama, kao što je u ovom slučaju riječ
U ovom predmetu veliki značaj ima sadržaj žaliteljevog zahtjeva za pristup informacijama, s obzirom da se odnosi na pitanje zaštite okoliša.
Budući da su pitanja zaštite okoliša pitanja od javnog interesa, posebno uređena domaćom i međunarodnom pravnom regulativom, tijela javne vlasti bi prilikom rješavanja zahtjeva koji se odnose na okolišna pitanja, trebala imati na umu cilj Zakona o pravu na pristup informacijama, koji je omogućavanje i osiguravanje ostvarivanja Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Slijedom navedenog, prilikom odlučivanja o zahtjevu za pristup informacijama Ministarstvo nije uzelo u obzir Zakon o zaštiti prirode („Narodne novine“, broj 80/13) koji određuje da su priroda i dijelovi prirode od interesa za Republiku Hrvatsku i uživaju njezinu osobitu zaštitu, a zaštita i očuvanje prirode se pored ostalih načela temelji i na načelu da javnost ima pravo na slobodan pristup informacijama o stanju prirode.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14. - pročišćeni tekst) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Također, Ministarstvo nije uzelo u obzir da je okoliš dobro od interesa za Republiku Hrvatsku i ima njezinu osobitu zaštitu čineći time informacije o okolišu informacijama od posebnog značaja i interesa za javnost. Iz perspektive zaštite okoliša, suvremeni društveni i gospodarski razvoj predstavlja prekretnicu u naporima za očuvanje zdravog okoliša, očuvanja kakvoće ljudskog života, zdravlja te biljnog i životinjskog svijeta. Ustavna je obveza države da, vođena načelima održivog razvoja, svima osigura uvjete za zdrav okoliš. Međutim, to nije isključivo obveza države, već je obveza svakoga, da u sklopu svojih ovlasti i djelatnosti, osobitu skrb posveti zaštiti zdravlja ljudi, prirode i ljudskog okoliša. Pravo na sudjelovanje javnosti u odlučivanju o određenim djelatnostima vezano za pitanja zaštite okoliša, predstavlja značajan alat koji građanima daje legitimaciju da budu aktivni sudionici u kreiranju odluka i politika koje se odnose na zaštitu okoliša. U tom smislu, dostupnost informacija o okolišu od posebne je važnosti i javnog interesa. Pristup informacijama i sudjelovanje javnosti u pitanjima koja se tiču okoliša uređen je Zakonom o zaštiti okoliša (Narodne novine 80/13, 153/13 i 78/15.), ujedno i Uredbom o informiranju i sudjelovanju javnosti i zainteresirane javnosti u pitanjima zaštite okoliša (Narodne novine 64/08) koja je donesena temeljem Zakona iz 2007. godine. Zakonom iz 2013. godine preuzeta je Direktiva 2003/4/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o javnom pristupu informacijama o okolišu i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/313/EEZ (SL L 41, 14.2. 2003.) te je ujedno usklađena s Konvencijom o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (Aarhuška konvencija), koja je implementirana u hrvatsko pozitivno pravo Zakonom o potvrđivanju Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša („Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 1/07.). Aarhuška konvencija, čija je svrha razvoj okolišne demokracije i koja predstavlja međunarodni pravni okvir u području zaštite okoliša za sve stranke Konvencije, je u odnosu na Hrvatsku stupila na snagu 25. lipnja 2007. godine.
U žalbenom postupku je utvrđeno kako Ministarstvo nije u potpunosti poduzelo radnje da utvrdi postojanje odnosno nepostojanje zatraženih informacija, stoga je Povjerenica za Informiranje na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku poništila prvostupanjsko rješenje, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
Ministarstvo je u ponovnom postupku dužno utvrditi činjenično stanje na način da pokuša utvrditi postojanje zatraženih informacija, te je pritom dužno prikazati utvrđeno činjenično stanje u spisu predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
Uputa o pravnom lijeku: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.