KLASA: UP/II-008-07/14-01/214
URBROJ: 401-01/04-16-06
Zagreb, 30. svibnja 2016.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13.), povodom žalbe udruge GONG iz Zagreba, ………, zastupane po izvršnom direktoru ………, izjavljene protiv rješenja Ministarstva financija, Porezne uprave, Središnjeg ureda KLASA: UP/I-032-01/14-01/05, URBROJ: 513-07-21-08/14-2 od 28. ožujka 2014. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
Odbija se žalba udruge GONG izjavljena protiv rješenja Ministarstva financija, Porezne uprave, Središnjeg ureda KLASA: UP/I-032-01/14-01/05, URBROJ: 513-07-21-08/14-2 od 28. ožujka 2014. godine, kao neosnovana.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev udruge GONG (u daljnjem tekstu: žalitelj) za ostvarivanjem prava na pristup informacijama u dijelu koji se odnosi na dostavu popisa fizičkih i pravnih osoba kojima je dug otpisan ili im je odobren reprogram naplate poreznog duga temeljem članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, a u vezi članka 15. stavka 2. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama jer je zatražena informacija porezna tajna sukladno članku 8. stavku 1. Općeg poreznog zakona.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da je Ministarstvo financija, Porezna uprava, Središnji ured (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) suprotno odredbama članka 23. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama odbilo njegov zahtjev u pogledu dostave informacije o fizičkim i pravnim osobama kojima je dug otpisan ili je odobren reprogram naplate poreznog duga navodeći da predmetna informacija predstavlja poreznu tajnu. Žalitelj ističe kako mu je odbijanjem zahtjeva uskraćeno zakonsko ostvarenje prava na pristup informacijama, te da u zakonskom roku izjavljuje žalbu zbog pogrešne primjene Zakona o pravu na pristup informacijama. Nadalje navodi da su sukladno odredbi članka 8. stavka 7. Općeg poreznog zakona izričito propisane iznimke od obveze čuvanja porezne tajne te je Ministarstvo u slučajevima u kojima su ispunjeni navedeni zakonski uvjeti moglo dostaviti podatke o tim fizičkim i pravnim osobama. Također navodi da ukoliko Ministarstvo može na svojoj internetskoj stranici objaviti sve podatke o poreznim dužnicima čiji su porezni dugovi dospjeli, a nenaplaćeni, nije jasno zbog čega to isto Ministarstvo ne bi javno objavilo podatke o poreznim dužnicima kojima je temeljem zakonitih pravnih osnova, navedenih u rješenju Ministarstva otpisalo različite vrste poreznog duga. Žalitelj navodi da je Ministarstvo 2012. godine mijenjalo Opći porezni zakon kako bi ograničilo primjenu iznimke porezne tajne u poreznome postupku za porezne dužnike koji imaju dospjela, a nenaplaćena dugovanja pod obrazloženjem „da negativan učinak nepravovremenog plaćanja dospjelih obveza po osnovi poreza prelazi međusobni odnos poduzetnika i očituje se u svim društvenim odnosima iz razloga što je upravo pravovremeno plaćanje ovih obveza odlučno za redovno funkcioniranje pravne države, odnosno za zaštitu pravnog poretka, osiguranje financijske discipline te aktivnu ulogu države u poticanju gospodarskog napretka i socijalnog blagostanja građana. Radi unaprjeđenja poreznog sustava, osobito poticanja poreznih obveznika na pravovremeno ispunjavanje njihovih dospjelih obveza po osnovi poreza, postizanja veće učinkovitosti poreznih tijela prilikom naplate duga po ovoj osnovi i osiguranja povjerenja građana u djelovanje pravne države, poštivanje pravnog poretka, ocjenjuje se svrsishodnim omogućiti javno objavljivanje popisa poreznih obveznika koji imaju najviši iznos ukupnog poreznog duga po osnovi poreza na dodanu vrijednost, poreza na dobit, poreza na dohodak i prireza te doprinosa za obvezna osiguranja“. Sukladno navedenom ističe kako mu je nejasno zašto to isto Ministarstvo ne može pružiti informaciju kojim se fizičkim i pravnim osobama otpisao porezni dug obzirom da se radi o dospjelim, a nenaplaćenim poreznim dugovima, neovisno o razlozima zbog kojih su isti nastali, koji svakako imaju negativan proračunski učinak. Smatra da iako se navedenim poreznim mjerama nastoji potaknuti širi pozitivan učinak odnosno nastoji se smanjiti porezni teret poduzetnicima koji su pretrpjeli gubitke uslijed neočekivanih tržišnih i financijskih okolnosti, postoji opravdani javni interes da se o načinu raspolaganja tim javnim financijskim sredstvima informira građane i kako interesi tih fizičkih i pravnih osoba nikako ne bi mogli biti ugroženi, niti bi im mogla nastati kakva moralna ili materijalna šteta pružanjem osnovnih informacija poput imena i prezimena/naziva. U pogledu podataka o poreznim dužnicima kojima je temeljem zakonitih pravnih osnova omogućen reprogram poreznog duga žalitelj smatra kako postoji opravdan javni interes za informacijama o onim poreznim dužnicima kojima je za njihove porezne dugove omogućena druga prilika za podmirenje svojih obveza, a na taj je način omogućen i uvid u rad Ministarstva od strane građana što kao tijelo javne vlasti je dužno pružiti temeljem članka 10. Zakona o pravu na pristup informacijama. U pogledu informacija o poreznim dužnicima u režimu reprograma poreznih dugova žalitelj traži od Povjerenika za informiranje provedbu testa razmjernosti i javnog interesa. Ističe kako je obveza sudjelovanja u podmirenju javnih troškova propisana člankom 51. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske pa je tako propisano da je svatko dužan sudjelovati u podmirenju javnih troškova, u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima, da se porezni sustav temelji na načelima jednakosti i pravednosti. Žalitelj navodi da je porez javni prihod za koji je zakonom propisana obveza davanja, da porezne obveze moraju biti utvrđene i raspoređene na sve porezne obveznike na način da budu razmjerne ekonomskoj snazi poreznih obveznika odnosno u skladu sa zahtjevom ravnomjerne raspodjele poreznog tereta, pa stoga ukoliko je pojedinim fizičkim i pravnim osobama bio omogućen zakonom propisan otpis poreznog duga ili reprogram poreznog duga, javno objavljivanje njihovih podataka ne predstavlja nikakvu ugrozu njihovih interesa, a svakako postoji opravdani javni interes da građani, a koji svi sudjeluju u poreznim davanjima, u pogledu takvih poreznih mjera budu upoznati s načinom raspolaganja tim javnim financijskim sredstvima. Nadalje navodi da je sukladno članku 16. stavku 4. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti je dužno informacije o raspolaganju javnim sredstvima učiniti dostupnim i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa. Također navodi da Ministarstvo nije provelo test razmjernosti i javnog interesa. Ističe da sukladno praksi Europskog suda za ljudska prava u predmetu Youth Initiative for Human Rights v. Serbia kada se organizacija civilnog društva bavi pitanjima od javnog interesa tada ima ulogu watchdoga jednako kao i mediji, te stoga uživa istu zaštitu prava u okviru Europske konvencije o zaštiti temeljnih ljudskih prava i temeljnih sloboda. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je neosnovana.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 10. ožujka 2014. godine zatražio od Ministarstva da mu se dostavi popis fizičkih i pravnih osoba kojima je otpisan dug u 2013. godini, te informaciju temeljem kojih pravnih osnova i pod kojim uvjetima su otpisani ti porezni dugovi u 2013. godini, koji je ukupan iznos otpisanog poreznog duga za 2013. godinu fizičkim osobama, a koji je ukupan iznos otpisanog poreznog duga za 2013. godinu pravnim osobama. Također moli popis fizičkih i pravnih osoba kojima je odobreno reprogramiranje naplate poreznog duga u 2013. godini te informaciju temeljem kojih pravnih osnova i pod kojim uvjetima je odobreno reprogramiranje naplate poreznog duga u 2013. godini. Nadalje je utvrđeno da je Ministarstvo rješenjem KLASA: UP/I-032-01/14-01/05, URBROJ: 513-07-21-08/14-2 od 28. ožujka 2014. godine odbilo zahtjev žalitelja u dijelu koji se odnosi na dostavu popisa fizičkih i pravnih osoba kojima je dug otpisan ili im je odobren reprogram naplate poreznog duga temeljem članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, a u vezi članka 15. stavka 2. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama jer je zatražena informacija porezna tajna sukladno članku 8. stavku 1. Općeg poreznog zakona. Također je utvrđeno da je navedenim rješenjem Ministarstva odlučeno da se žalitelju omogući pristup informacijama odnosno dostava podataka o ukupnim iznosima otpisa poreznog duga fizičkim i pravnim osobama u 2013. godini po svim osnovama, te broj fizičkih i pravnih osoba kojima je u 2013. godini odobren reprogram poreznog duga i odobrenom iznosu reprograma, te pravne osnove otpisa i reprogramiranja poreznog duga u 2013. godini.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 8. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija pripada svim korisnicima na jednak način i pod jednakim uvjetima, te da su korisnici ravnopravni u njegovom ostvarivanju.
Odredbom članka 9. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da korisnik koji raspolaže informacijom sukladno ovom Zakonu, ima pravo tu informaciju javno iznositi.
Iz Prijedloga Zakona o naplati poreznog duga uzrokovanog gospodarskom krizom, s Konačnim prijedlogom Zakona koji je donesen u lipnju 2013. godine, a javno dostupan na linku www.sabor.hr/fgs.axd?id=24877 razvidno je da se predlaže mjera kojom bi se u to vrijeme teškom razdoblju doprinijelo lakšoj i sigurnijoj naplati krizom uzrokovanih dospjelih i nenaplaćenih poreza. U citiranom Prijedlogu zakona se navodi da uslijed gospodarske krize, koja ima značajni utjecaj, kako na globalnoj razini, tako i u Republici Hrvatskoj, znatan dio poduzetnika dospio je u stanje nelikvidnosti tijekom posljednjih godina, a nelikvidnost se očituje u nemogućnosti redovitog izvršenja plaćanja prema državi i radnicima, dobavljačima, bankama, a prouzročena je poremećajima na svjetskom tržištu i tržištu u zemlji zbog smanjenja prihoda i smanjenja obujma poslovanja. Također se navodi da reprogramiranje poreznog duga ima obilježje kredita kojeg država kao vjerovnik daje dužniku uz kamatnu topu u visini tržišne, a koja je niža od zakonske zatezne, te da se ekonomska opravdanost mjere nalazi u činjenici kako se istom želi održati kontinuiranost i održivost punjenja državnog proračuna, a s druge strane potiče poduzetnička aktivnost čiji je smisao upravljanje rizicima i suočavanje s posljedicama donesenih poduzetničkih odluka. U citiranom Prijedlogu zakona navodi se i da je jedan od bitnih uvjeta za odobrenje reprogramiranja naplate poreznog duga uredno izvršavanje novih poreznih obveza, te da se istovremeno ovom mjerom naplata poreznog duga za državu olakšava jer se izbjegavaju daljnji troškovi naplate zbog vođenja ovršnog postupka, dok se poduzetnicima olakšava lakše rješavanje problema nelikvidnosti.
Iz Prijedloga Zakona o naplati poreznog duga fizičkih osoba, s Konačnim prijedlogom Zakona donesenim u travnju 2013. godine, a javno dostupnim na linku http://www.sabor.hr/fgs.axd?id=23637 razvidno je da se tim Prijedlogom zakona predlaže omogućiti fizičkim osobama plaćanje poreznog duga pod povoljnijim uvjetima i time toj kategoriji poreznih obveznika smanjenje tereta javnih davanja, a što građanima znači sigurnost u planiranju svojih životnih i radnih obveza kao i opstanak onih kojima o tome ovisi daljnje obavljanje djelatnosti te onima koji duguju obaveze važne za ostvarivanje prava na mirovinu, mogućnost da stvore pretpostavke za život kada više ne budu aktivni.
Ograničenja prava na pristup informacijama propisana su u članku 15. Zakona o pravu na pristup informacijama. Tako je u stavku 2. točki 3. navedenog članka Zakona propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija porezna tajna, sukladno zakonu, a u stavku 2. točki 4. navedenog članka Zakona propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. Prije donošenja odluke u navedenim slučajevima tijelo javne vlasti dužno je sukladno članku 16. stavku 1. Zakona o pravu na pristup informacijama provesti test razmjernosti i javnog interesa. Navedeni test je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje, te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes. Dakle, kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5. 6. i 7. i stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen, te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes.
U žalbenom postupku izvršen je uvid u tražene informacije, te je razmotreno u smislu odredbi članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama zaštita kojeg zaštićenog interesa preteže. S jedne strane nalazi se pravo pojedinca na pristup informacijama odnosno javni interes, a s druge strane zaštita osobnih podataka poreznih obveznika i institut porezne tajne. Porezi su javna davanja i prihod su državnog proračuna, ukoliko neka osoba sumnja u nepravilnosti postoji mogućnost da Ministarstvu financija prijavi moguće nepravilnosti. Javni interes se očituje kroz kontrolu rada tijela javne vlasti i pravilnost provedbe zakonom i podzakonskim aktima propisanih postupaka i mogao bi odnijeti prevagu nad potrebom zaštite privatnosti ako bi se uočile nepravilnosti kod postupka otpisa i reprograma. Dakle, interes javnosti bi bio u pogledu pravilnosti postupka odnosno rada tijela javne vlasti, a ne u pogledu obveza pojedinaca bilo fizičkih ili pravnih osoba. Kod odmjeravanja zaštita kojeg interesa prevladava u konkretnom slučaju odnosno da li bi omogućavanjem pristupa traženim informacijama bilo ozbiljno povrijeđeno pravo pojedinca na zaštitu privatnosti utvrđeno je da je žalitelju omogućen pristup informacijama o ukupnim iznosima otpisa poreznog duga fizičkim i pravnim osobama u 2013. godini po svim osnovama, kao i broj fizičkih i pravnih osoba kojima je u 2013. godini odobren reprogram poreznog duga i iznos odobrenog reprograma, te pravne osnove otpisa i reprogramiranja poreznog duga u 2013. godini i da zbog postojanja drugih pravnih mehanizama omogućavanje pristupa traženim informacijama nije nužno za postizanje svrhe propisa o porezima i drugim javnim davanjima, kao niti za kontrolu rada tijela javne vlasti te da prevladava potreba zaštite prava na ograničenje odnosno potreba zaštite privatnosti kao i zaštita porezne tajne.
Jedna od zadaća Ministarstva je naplata poreza, doprinosa i drugih javnih davanja kojima se financiraju zajedničke potrebe svih građana, prilikom obavljanja te zadaće ono štititi osobne podatke poreznih obveznika. Obveza čuvanja porezne tajne propisana je Općim poreznim zakonom. Tako je člankom 8. stavkom 1. Općeg poreznog zakona („Narodne novine“, broj 147/08, 18/11, 78/12, 136/12 i 73/13) koji je bio na snazi u vrijeme podnošenja zahtjeva, propisano da je porezno tijelo dužno kao poreznu tajnu čuvati sve podatke koje porezni obveznik iznosi u poreznom postupku te sve druge podatke u vezi s poreznim postupkom kojima raspolaže. Omogućavanjem traženih informacija općenito gledajući narušava se odnos povjerenja između poreznog tijela i poreznog obveznika. Stoga se nameće pitanje da li javni interes u konkretnom slučaju opravdava narušavanje tog odnosa. Iz Općeg poreznog zakona razvidno je da je sam zakonodavac za određene vrste i iznose dugova propisao izuzetak od obveze čuvanja porezne tajne. Tako je člankom 8. stavkom 7. Općeg poreznog zakona propisano da obveza čuvanja porezne tajne nije povrijeđena ako Ministarstvo financija – Porezna uprava bez pristanka poreznog obveznika objavi na svojim internetskim stranicama popis dospjelih i neplaćenih dugova po osnovi poreza na dodanu vrijednost, poreza na dobit, poreza na dohodak i prireza, doprinosa za obvezna osiguranja, posebnog poreza na naftne derivate, posebnog poreza na duhanske prerađevine, posebnog poreza na pivo, posebnog poreza na kavu, posebnog poreza na bezalkoholna pića, poreza na promet nekretninama te carina, ako je ukupni iznos duga: 1. veći od iznosa 100.000,00 kuna za fizičke osobe koje obavljaju djelatnost, 2. veći od iznosa 300.000,00 kuna za pravne osobe i 3. veći od iznosa 15.000,00 kuna za sve ostale porezne obveznike. Iz navedenog je razvidno da je sam zakonodavac odvagnuo što bi bilo u javnom interesu odnosno što bi se moglo omogućiti javnosti.
Informacije koje žalitelj traži nisu u kategoriji izuzetaka koje je zakonodavac naveo u Općem poreznom zakonu. Naime, kod otpisa kamata i reprograma duga iskazana je volja poreznog obveznika da svoj dug podmiri podnošenjem zahtjeva za reprogramiranjem naplate poreznog duga sukladno Zakonu o naplati poreznog duga uzrokovanog gospodarskom krizom („Narodne novine“, broj 94/13) i Zakonu o naplati poreznog duga fizičkih osoba („Narodne novine“, broj 55/13). Navedenim Zakonima poduzetnicima, te fizičkim osobama koje ne sudjeluju u prometu roba i usluga na tržištu, fizičkima osobama koje su registriranu djelatnost prestale obavljati do dana stupanja na snagu Zakona o naplati poreznog duga fizičkih osoba, kao i fizičkim osobama iz djelatnosti poljoprivrede i ribarstva koje obavljaju registriranu djelatnost ili su obvezno osigurane koje obavljaju poljoprivrednu djelatnost kao jedino i glavno zanimanje, a upisane su u upisnik obiteljskih poljoprivrednih gospodarstava u svojstvu nositelja ili člana obiteljskog gospodarstva, dana je mogućnost da u vremenu gospodarske krize i to u jednom kratkom roku od 60 dana za poduzetnike i 90 dana za fizičke osobe podnesu pisani i obrazloženi zahtjev i to za fizičke osobe zahtjev za otpis duga s osnove kamata uz istodobno reprogramiranje naplate glavnice duga ili otpis poreznog duga s osnove kamata uz uplatu glavnice jednokratno, a za poduzetnike zahtjev za reprogramiranje naplate poreznog duga.
Člankom 9. Zakona o naplati poreznog duga uzrokovanog gospodarskom krizom propisano je da će nadležno porezno tijelo ukinuti rješenje ako utvrdi da se poduzetnik ne pridržava rokova i načina plaćanja utvrđenih rješenjem. Također je u Zakonu o naplati poreznog duga fizičkih osoba u članku 12. propisano ukidanje rješenje o otpisu duga s osnove kamata uz istodobno reprogramiranje glavnice duga ako se utvrdi da se fizička osoba ne pridržava rokova i načina plaćanja utvrđenih rješenjem, kao i da će po izvršnosti rješenja nadležno porezno tijelo ponovno evidentirati iznos otpisanih kamata.
Iz navedenih odredbi zakona razvidno je da se nepridržavanjem rokova i načina plaćanja dužnici vraćaju u stanje u kojem su bili prije podnošenja zahtjeva za otpisom duga s osnove kamata odnosno reprogramiranjem naplate poreznog duga, pa će se primjerice kod otpisa duga s osnove kamata uz istodobno reprogramiranje glavnice duga ponovno evidentirati iznos otpisanih kamata, a kod otpisa poreznog duga s osnove kamata uz uplatu glavnice jednokratno, neplaćanje glavnice u roku dovodi do gubitka prava na otpis duga po osnovi kamata.
Sukladno svemu navedenom u žalbenom postupku je utvrđeno da u odnosu na zatražene informacije ne prevladava javni interes, već potreba zaštite porezne tajne odnosno zaštite povjerenja između poreznog tijela i poreznog obveznika.
Na temelju provedenog žalbenog postupka Povjerenica za informiranje je utvrdila da je u prvostupanjskom postupku bilo nedostataka jer Ministarstvo nije provelo test razmjernosti i javnog interesa, ali da taj nedostatak nije takav da bi mogao utjecati na drugačije rješenje stvari.
Stoga je na temelju članka 116. stavka 1. točke 2. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.