KLASA: UP/II-008-04/13-01/376

URBROJ: 401-01/05-13-04

Zagreb, 3. prosinca 2013.

Povjerenica za informiranje, na temelju članka 25. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13.), povodom žalbe ………, novinara Indexa, Zagreb, ………, zastupanog po odvjetniku ………, ………, Zagreb, ………,  izjavljene protiv rješenja Vlade Republike Hrvatske, KLASA: 008-01/13-08/06, URBROJ: 50302/28-13-1, od 10. listopada 2013. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

Odbija se žalba ………, zastupanog po odvjetniku ………,  izjavljena protiv rješenja Vlade Republike Hrvatske, KLASA: 008-01/13-08/06, URBROJ: 50302/28-13-1, od 10. listopada 2013. godine, kao neosnovana.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem Vlade Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vlada) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ………, zastupanog po odvjetniku ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj), temeljem članka 23. stavka 5. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama (u daljnjem tekstu: ZPPI), iz razloga jer su žaliteljevim zahtjevom zatražene informacije koje se ne smatraju informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. ZPPI-ja.

Protiv pobijanog rješenja žalitelj je uložio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako izjavljuje žalbu zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja te zbog pogrešne primjene materijalnog prava.

Žalitelj potom ukazuje na odredbe Ustava Republike Hrvatske, Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i Zakona o medijima, a koje se odnose na slobodu mišljenja, izražavanja misli i pristupa informacijama, s posebnim naglaskom na pravo novinara da izvještava i izražava stajalište, te, sukladno navedenom, zaključuje kako je sloboda medija mjerilo demokratskog razvoja društva i ostvarivanja ljudskih prava i temeljnih sloboda.

Žalitelj nadalje citira odredbu članka 3. ZPPI-ja, koja deklarira cilj predmetnog Zakona, te nastavlja citirajući odredbu čl. 5. ZPPI-ja, koja propisuje definiciju informacije; odredbu članka 12. ZPPI-ja, koja propisuje javnost rada tijela javne vlasti; odredbu članka 15. ZPPI-ja, koja navodi razloge ograničavanja prava na pristup informacijama; odredbu članka 16. ZPPI-ja, koja propisuje dužnost provođenja testa razmjernosti i  javnog interesa; te, zaključno, spominje odredbu članka 23. stavka 5., u kojoj se propisuju razlozi odbijanja zahtjeva rješenjem.

Slijedom navedenog, žalitelj smatra kako mu je pobijanim rješenjem neosnovano uskraćeno i povrijeđeno njegovo pravo na pristup informacijama, zajamčeno Ustavom i zakonom, kao i pravo iznositi te informacije u javnosti, što mu omogućava članak 9. ZPPI-ja.

Žalitelj drži kako je prvostupanjsko tijelo, povodom predmetnog zahtjeva, mjerodavni Zakon primijenilo krajnje restriktivno i formalistički, te da je, prije samog odlučivanja, trebalo provesti test razmjernosti i javnog interesa, u kojem bi se, prema mišljenju žalitelja, nedvojbeno utvrdilo da ne postoje zakonski razlozi za isključenje javnosti, već tražene informacije treba učiniti dostupnima zbog objektivno prevladavajućeg interesa javnosti.

Žalitelj još smatra kako je u ovom predmetu prvostupanjsko tijelo postupilo protivno ustavnim i zakonskim jamstvima slobode medija, odnosno slobode izvještavanja i pristupa informacijama, budući da se propustilo razmotriti predmetni zahtjev (upit) s aspekta javnog interesa i prava javnosti da sazna zašto se predsjednik Vlade sastaje s određenim pojedincima izvan svojih službenih prostorija.

S obzirom na sve navedeno, žalitelj predlaže drugostupanjskom tijelu da usvoji njegovu žalbu, ukine pobijano rješenje zbog neosnovanosti, te sukladno odredbi članka 25. stavka 7. ZPPI-ja donese rješenje kojim će se podnositelju zahtjeva/žalitelju omogućiti pristup traženim informacijama.

Žalba je neosnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj dana 26. rujna 2013. godine uputio Vladi zahtjev za pristup informacijama koji se odnosi na eventualni sastanak premijera Zorana Milanovića s nakladnikom Ninoslavom Pavićem, održanim 19. rujna 2013. godine u restoranu Tač.

Predmetnim zahtjevom žalitelj je zatražio pristup sljedećim informacijama: „1. Je li sastanak bio privatne ili poslovne prirode? 2. Tko je podmirio račun ručka? 3. O čemu se razgovaralo? 4. Sukladno reagiranju iz kabineta Vlade od 19. rujna 2013. kako je susret s Pavićem bio slučajan i ispred toaleta, molim Vas da nam dostavite informaciju kojim povodom je Milanović bio restoranu nakon sjednice Vlade.“

Razmatrajući žaliteljev zahtjev, pobijano rješenje Vlade i navode iz žaliteljeve žalbe, drugostupanjsko tijelo je odlučilo razložiti ovaj predmet na sljedeće elemente:

I. Sadržaj zahtjeva za pristup informacijama i posjedovanje zatražene informacije

Članak 1. ZPPI-ja u bitnom propisuje kako se ovim Zakonom uređuje pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti, dok članak 5. stavak 1. točka 3. ZPPI-ja propisuje kako je „informacija“ svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra ili u bilo kojem drugom obliku, neovisno o načinu na koji je prikazana (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis).

Zadatak žalbenog tijela je utvrđivanje traži li žalitelj svojim zahtjevom pristup informaciji koja se može podvesti pod citiranu definiciju „informacije“, posjeduje li tijelo javne vlasti zatraženu informaciju te postoje li ograničenja zbog kojih je informacija izuzeta od javnog pristupa.

Uvidom u žaliteljev zahtjev za pristup informacijama, utvrđeno je kako on ne traži pristup informaciji koja je sukladna citiranoj zakonskoj definiciji „informacije“, već postavlja upite na koje je jedino moguće dati odgovore, a što nije predmet ZPPI-ja.

Pristup informaciji u smislu ZPPI-ja pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji, dakle informaciji koja postoji u materijaliziranom obliku, odnosno, zakonska definicija informacije ne uključuje obvezu tijela javne vlasti da daje odgovore na pitanja, sastavlja izjave ili da obavlja dodatne aktivnosti; drugim riječima, pristup informacijama u smislu ZPPI-ja uključuje dobivanje preslike gotove informacije koju tijelo javne vlasti posjeduje, npr.  određenog dokumenta, cd-a ili drugog zapisa podataka.

S obzirom da se radi o novinarskom  upitu kojim se traži upoznavanje javnosti o obavljanju poslova i aktivnostima tijela javne vlasti, takvi upiti ne ulaze u domenu ZPPI-ja, već ih je moguće promatrati u svjetlu Zakona o sustavu državne uprave („Narodne novine“, broj 150/11. i 12/13.), koji u članku 77. stavku 3. u bitnom propisuje kako su tijela državne uprave, a onda, argumentum a simili, i druga javnopravna tijela, dužna davati građanima i pravnim osobama podatke, obavijesti i upute, te su ujedno dužna upoznati javnost o obavljanju poslova iz svog djelokruga i izvještavati je o svom radu putem sredstava javnog priopćavana ili na drugi prikladan način.

Poslovnik Vlade Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 154/2011., 121/12. i 07/13.) u članku 52. stavku 4. propisuje kako Služba za odnose s javnošću Ureda predsjednika Vlade izdaje predstavnicima sredstava javnog priopćavanja priopćenja i o drugim pitanjima iz rada Vlade, kada tako odluči Vlada ili Uži kabinet.

Međutim, kada bi i ovakvom događaju postojala materijalizirana informacija u smislu poziva na sastanak, zapisnika o održanom sastanku i slično, tada bi se mogle primijeniti odredbe ZPPI-ja te bi se moglo razmotriti je li predmetna informacija javno dostupna ili na njoj postoje zakonska ograničenja.

Dakle, u slučaju kada žalitelj postavlja pitanje „o čemu se razgovaralo“ ili „je li sastanak bio privatne ili poslovne prirode“, takve informacije spadaju u domenu informiranja javnosti, a ne ZPPI-ja.

Svako tijelo javne vlasti samo procjenjuje u kojem opsegu i o kojim temama informira javnost putem glasnogovornika i u tom smislu snosi odgovornost za svoj odnos prema građanima. U tom smislu, službe za odnose s javnošću tijela javne vlasti procjenjuju do kuda seže granica javnog interesa i da li su njime obuhvaćeni događaji kao što su poslovni ručkovi, neformalni sastanci i slično.

Potrebno je naglasiti da kada postoji interes javnosti za neku temu ili događaj, to ne znači da je ta tema ujedno od javnog interesa; međutim, u ovakvim i sličnim slučajevima ZPPI bi bio primjenjiv ukoliko bi se radilo o službenom sastanku o kojem postoji materijalizirani trag.

U tom smislu, iz perspektive ZPPI-ja, žalitelj je postavio određena pitanja, a iz kabineta Vlade mu je odgovoreno kako je susret premijera i Ninoslava Pavića bio slučajan i ispred toaleta. Time je zadovoljen uvjet korektnog i etički ispravnog odnosa tijela javne vlasti prema građanima, na način da se nije ignorirao postavljeni upit. Pretpostavlja se da tijelo javne vlasti istinito izvještava o svojim aktivnostima i radu.

U pogledu provođenja testa razmjernosti i javnog interesa koje je regulirano člankom 16. ZPPI-ja, naglašavamo da se spomenuti test provodi kada postoji na zakonu utemeljeno ograničenje na pristup informaciji koja je u materijaliziranom obliku.

Drugim riječima, test razmjernosti i javnog interesa se provodi kada bi se zahtjev korisnika prava na pristup informacijama mogao i odbiti zbog nekog od razloga propisanog člankom 15. ZPPI-ja, a ne primjenjuje se na situaciju kada se ne traži informacija u zakonskom smislu.

Također se predmetni test ne primjenjuje na odredbu članka 12. ZPPI-ja, koja propisuje proaktivnost djelovanja tijela javne vlasti i omogućavanja neposrednog uvida u njegov rad. U tom se članku govori o obvezi postupanja tijela javne vlasti i prije podnošenja zahtjeva korisnika prava na pristup informaciji, propagiraju se opća načela otvorenosti i transparentnosti te stoga nisu podložna primjeni testa razmjernosti i javnog interesa.

II. Odnos Zakona o medijima i Zakona o pravu na pristup informacijama

Upiti kakve je žalitelj postavio su također esencijalni za obavljanje novinarske djelatnosti te ih možemo smatrati novinarskim upitima koje regulira Zakon o medijima („Narodne novine“, broj 59/04., 84/11. i 81/13.).

S obzirom da je žalitelj svoj zahtjev naslovio kao Novinarski upit, te s obzirom da predmetni zahtjev sadržajno više odgovara novinarskom upitu nego zahtjevu za pristup informacijama, osvrćemo se na međusobni odnos dvaju gore navedenih Zakona. Naime, u svrhu efikasnog obavljanja novinarskog posla, Ustav Republike Hrvatske u članku 38. jamči novinarima određena prava, poput slobode izvještavanja i pristupa informaciji. Ta se prava detaljnije razrađuju Zakonom o medijima, koji u članku 6.  propisuje dostupnost javnim informacijama, obvezu tijela javne vlasti da odredi osobu  zaduženu za omogućavanje javnih informacija, ograničenja od pristupa te pravo na podnošenje tužbe nadležnom sudu. Potrebno je naglasiti kako prema važećoj regulaciji Povjerenica za informiranje nije nadležna za nadzor provedbe Zakona o medijima, odnosno kako ne predstavlja drugostupanjsko tijelo u rješavanju žalbi proizašlih iz onemogućavanja novinara u pristupu javnim informacijama, kao što je to slučaj, primjerice, sa Informacijskim povjerenikom Republike Slovenije. Vezano na prethodnu točku, u kojoj je obrazložen pojam informacije po ZPPI-ju, potrebno je naglasiti suštinsku razliku između zahtjeva za pristup informacijama temeljem ZPPI-ja i novinarskog upita temeljem Zakona o medijima. Naime, tendencija i imanentna aktivnost i potreba novinara koji obrađuje određenu temu je da komunicira sa tijelom javne vlasti, da postavlja upite i da dobije opisne odgovore kojima se novinar informira o obavljanju poslova i radu tijela javne vlasti. U tu svrhu tijela javne vlasti imenuju glasnogovornike, zadužene za komunikaciju sa medijima, dok u svrhu rješavanja zahtjeva za pristup informacijama tijela javne vlasti imenuju službenike za informiranje. Međutim, ukoliko novinar traži konkretnu, materijaliziranu, informaciju, takav bi se upit mogao tretirati kao zahtjev za pristup informacijama sukladno ZPPI-ju. U ostalim slučajevima, kao što je već napomenuto, novinarski upiti se uglavnom temelje na zahtijevanju obrazloženja i općenitih informacija o radu i postupanju, što podrazumijeva dvosmjernu komunikaciji između medija i novinara sukladno Zakonu o medijima.

III. Međunarodni pravni okvir pristupa informacijama

Budući da se žalitelj u svojoj žalbi poziva i na članak 10. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, kojim je propisana sloboda izražavanja na način da svatko ima pravo na slobodu izražavanja, a ono obuhvaća slobodu mišljenja te slobodu primanja i širenja informacija i ideja bez miješanja javne vlasti; potrebno se je osvrnuti i na međunarodni pravni okvir kako bi se razjasnio pojam pristupa informacijama.

Članak 10. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda možemo usporediti sa člankom 19. Opće deklaracije o ljudskim pravima te člankom 19. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima.

Zajedničko je navedenim člancima Konvencije, Deklaracije i Pakta to da oni propisuju načelan stav nužnosti slobode izražavanja i pristupa informacijama i deklariraju potrebu za transparentnošću i otvorenošću tijela javne vlasti.

Međutim, navedeni dokumenti ne propisuju čak ni minimalne standarde kako provesti navedenu zaštitu prava, već govore jezikom općih načela, dok drugi međunarodni dokumenti detaljnije razrađuju navedenu problematiku.

Tako Povelja o temeljnim pravima Europske unije (2000. god.) u članku 42. propisuje kako svaki državljanin Unije te svaka fizička ili pravna osoba s prebivalištem ili registriranim uredom u državi članici, ima pravo na pristup dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije.

Uredba 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (2001. god.) u članku 3 (a) definira „dokument“ kao sadržaj koji se nalazi na određenom mediju (napisan na papiru ili pohranjen u elektroničkoj formi, ili kao zvuk, vizualni ili audiovizualni zapis).

Konvencija Vijeća Europe o pristupu službenim dokumentima (2008.) u članku 1 točki 2 (b) definira „službeni dokument“ kao sve informacije pohranjene u bilo kojem obliku, prikupljene ili zaprimljene te u posjedu tijela javne vlasti.

Sukladno navedenom, razvidno je kako i iz međunarodnog pravnog okvira proizlazi kako pristup informacijama označava dostupnost javnih informacija koje su materijalizirane u određenom obliku.

Rezimirajući prethodne navode, zaključujemo kako je žalitelj tražio informaciju koja se ne smatra informacijom u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama, već se radi o novinarskom upitu i traženju obrazloženja i opisnog odgovora,  na koji se odgovara u skladu Zakona o medijima.

Na temelju provedenog žalbenog postupka drugostupanjsko tijelo je utvrdilo da je prvostupanjski postupak proveden u skladu s odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama te da je osporeno rješenje pravilno i na zakonu osnovano.

Slijedom navedenog, prigovori i navodi iznijeti u žalbi ne mogu se prihvatiti niti utjecati na drugačije rješenje u ovoj upravnoj stvari.

Stoga je na temelju članka 116. stavka 1. točke 1.  Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u izreci ovog rješenja.

Uputa o pravnom lijeku: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred  Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.