KLASA: UP/II-008-07/14-01/220

URBROJ: 401-01/04-15-02

Zagreb, 25. svibnja 2015.

Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13.), povodom žalbe novinara ……… iz Zagreba, ………, izjavljene protiv rješenja Hrvatske banke za obnovu i razvitak Broj: 02/2014 od 13. ožujka 2014. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Hrvatske banke za obnovu i razvitak Broj: 02/2014 od 13. ožujka 2014. godine.

2. Odobrava se novinaru ……… dostava popisa svih tvrtki koje je Hrvatska banka za obnovu i razvitak kreditirala 2010., 2011., 2012. i 2013. godine uz iznose kredita.

3. Nalaže se Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak da u roku od 8 dana od dana primitka ovog rješenja postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev novinara ……… (u daljnjem tekstu: žalitelj) za ostvarivanjem prava na pristup informacijama temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi članka 15. stavka 2. točke 2. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama jer je utvrđeno da bi dostavljanjem traženih informacija bio ozbiljno povrijeđen interes zaštite podataka koji predstavljaju bankovnu tajnu odnosno koji su osobni podaci fizičkih osoba.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da osporava rješenje u cijelosti odnosno u dijelu u kojem se Hrvatska banka za obnovu i razvitak poziva na odredbe o testu razmjernosti i javnog interesa. Također navodi da izjavljuje žalbu zbog pogrešne primjene Zakona o pravu na pristup informacijama. Žalitelj ističe da su sukladno odredbi članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, a s obzirom da se Hrvatska banka za obnovu i razvitak sukladno Zakonu o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak financira iz državnog proračuna, te da Republika Hrvatska jamči za obveze Hrvatske banke za obnovu i razvitak bezuvjetno, neopozivo i na prvi poziv te bez izdavanja posebne jamstvene isprave, jasno je kako Hrvatska banka za obnovu i razvitak raspolaže javnim financijskim sredstvima. Nadalje navodi kako je Hrvatska banka za obnovu i razvitak posebna financijska institucija koja uživa poseban pravni položaj u odnosu na druge vrste kreditnih institucija koje su regulirane  odredbama Zakona o kreditnim institucijama, te da se radi o razvojnoj i izvoznoj banci Republike Hrvatske čiji je temeljni predmet poslovanja financiranje obnove i razvitka hrvatskog gospodarstva i u čijem se nadzornom odboru kao članovi nalaze ministri Vlade RH i saborski zastupnici, pa je prema tome ista izuzeta od određenih pravila bankarskog poslovanja. Navodi da je bankovna tajna u stvari profesionalna tajna bankarskog poziva  koju u provođenju bankarskog posla mogu koristiti samo pripadnici određenog kruga ljudi, a  čuvanje bankovne tajne predstavlja dužnost onoga tko je zadužen za čuvanje da se ne izjašnjava o svim činjenicama i sudovima koje spoznaje o klijentu. Za razliku od banaka Hrvatska banka za obnovu i razvitak ugovara bankovne, financijske i druge vrste usluga s pravnim osobama privatnog prava u javnom, a ne u privatnom interesu, a svrha poslovanja je da potiče sustavni održivi i ravnomjeran gospodarski i društveni razvitak sukladno općim strateškim ciljevima Republike Hrvatske, dakle ispunjenje točnog određenog šireg društvenog interesa. Također navodi da se Zakon o zaštiti osobnih podataka primjenjuje isključivo na zaštitu osobnih podatka fizičkih osoba. Žalitelj ističe da sukladno praksi Europskog suda za ljudska prava u predmetu Youth Initiative for Human Rights v. Serbia kada se organizacija civilnog društva bavi pitanjima od javnog interesa tada ima ulogu watchdoga jednako kao i mediji, te stoga uživaju istu zaštitu prava u okviru Konvencije. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je osnovana.

Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.

Člankom 15. stavkom 2. točkom 2. navedenog Zakona propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.

Člankom 15. stavkom 2. točkom 4. navedenog Zakona propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

Uvidom u spise predmeta utvrđeno je da žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 26. veljače 2014. godine zatražio od Hrvatske banke za obnovu i razvitak popisa kao tijela javne vlasti dostavu popisa svih tvrtki koje je Hrvatska banka za obnovu i razvitak kreditirala 2010., 2011., 2012. i 2013. godine uz iznose kredita. Nadalje je utvrđeno da su dopisom Hrvatske banke za obnovu i razvitak od 13. ožujka 2014. godine žalitelju dostavljene informacije o broju i iznosu kredita Hrvatske banke za obnovu i razvitak u 2010., 2011. 2012. i  2013. godini, Godišnja izvješća Hrvatske banke za obnovu i razvitak za 2010., 2011. 2012. i  2013. godinu, te  prvostupanjsko rješenje Broj: 02/2014 od 13. ožujka 2014. godine kojim se odbija njegov zahtjev zbog zaštite bankovne tajne i osobnih podataka korisnika kredita.

Žalitelj je dana 7. svibnja 2014. godine putem elektroničke pošte izvijestio Povjerenicu za informiranje o promijeni adrese.

U žalbenom postupku Povjerenici za informiranje dostavljen je Pregled odobrenih kredita HBOR-a po krajnjem korisniku u 2010. godini, Pregled odobrenih kredita HBOR-a po krajnjem korisniku u 2011. godini, Pregled odobrenih kredita HBOR-a po krajnjem korisniku u 2012. godini i Pregled odobrenih kredita HBOR-a po krajnjem korisniku u 2013. godini.

Kao dio spisa predmeta Hrvatska banka za obnovu i razvitak je priložila Pregled iskustava članica Mreže europskih financijskih institucija za MSP (NEFI) u pogledu zahtjeva vezanih uz javnu objavu podataka iz kojeg je razvidno da razvojne banke/agencije i to Austrije, Bugarske, Estonije, Francuske ne objavljuju javno podatke o odobrenim kreditima/odobrenim potporama, te klijentima općenito dok sljedeće razvojne banke/agencije objavljuju određene podatke:

- Češka javno objavljuje podatke isključivo o korisnicima financijskih instrumenata koji se financiraju sredstvima strukturnih fondova na način da dostavljaju podatke o klijentima i plasmanima resornom Ministarstvu koje ih potom javno objavljuje,

- Finska javno objavljuje podatke o klijentima vezano uz izvozno kreditne garancije, a na svojim web stranicama objavljuje podatke o izvorima sredstava, informacije o dodijeljenoj pomoći, darovnicama ili donacijama, informacije o korisnicima istih te o dodijeljenim iznosima,

- Latvija na svojim web stranicama javno objavljuje podatke isključivo o korisnicima strukturnih instrumenata,

- Poljska ne objavljuje javno podatke o odobrenim kreditima, te klijentima, a javno objavljuje podatke isključivo o korisnicima financijskih instrumenata koji se financiraju sredstvima strukturnih fondova,

- Slovenija ne objavljuje javno podatke o odobrenim kreditima te klijentima, osim u promidžbene svrhe za što im je potrebna dozvola klijenta, a na upit dostavljaju informacije o kreditima/jamstvima koji su dodijeljeni uz državnu potporu, pritom ne navodeći iznos kredita/jamstva ni dodijeljenu kamatnu stopu,

- u Španjolskoj je donesen Zakon o transparentnosti koji regulira pristup javnim informacijama, pa se razmatra učinak toga akta na postupanje banke u pogledu javne objave podataka.

U žalbenom postupku izvršen je uvid u test razmjernosti i javnog interesa o kojem je sačinjen Zapisnik od 10. ožujka 2014. godine. Hrvatska banka za obnovu i razvitak kao razloge protiv omogućavanja traženih informacijama u navedenom Zapisniku navodi da su u trenutku odobravanja kredita podaci o korisnicima predstavljali bankovnu tajnu sukladno Zakonu o kreditnim institucijama, da korisnici nisu dali svoj pisani pristanak za objavu podataka niti je isti od njih zatražen, da se u velikom broju slučajeva financiraju investicije koje predstavljaju  strateške aktivnosti poduzeća i kojima se utječe na njihovu konkurentnost i posljedično na uspješnost na tržištu, a pristupom ovim podacima i njihovom objavom dao bi se konkurenciji uvid u njihove poslovne planove i aktivnosti. Nadalje navode da u Europskoj uniji ne postoji praksa objave korisnika, te da bi korisnici kredita Hrvatske banke za obnovu i razvitak bili dovedeni u nepovoljniji položaj i u odnosu na korisnike kredita razvojnih banaka u drugim zemljama Europske unije što bi moglo negativno utjecati na njihovu konkurentnost u odnosu na ove poduzetnike. Također navode da je objavom podataka o korisnicima kredita Hrvatske banke za obnovu i razvitak moguć utjecaj na cijene vrijednosnih papira na tržištu kapitala dioničkih društava koji su korisnici kredita Hrvatske banke za obnovu i razvitak, pa tako u slučaju otkrivanja informacije o odobrenim investicijskim kreditima moguć je nerealan skok cijene ili pad u slučaju saznanja informacija o odobrenom kreditu za obrtna sredstva, a informacija o odobrenom kreditu smatra se povlaštenom informacijom te je potrebno usuglasiti trenutak objave ovakve informacije kako se ne bi klijenta ili potencijalne investitore dovelo u neravnopravan položaj u odnosu na konkurenciju. Ističu da je u slučaju omogućavanja pristupa podacima o korisnicima kredita Hrvatske banke za obnovu i razvitak za prethodna razdoblja izvjesno odustajanje od trenutno pristiglih zahtjeva za kredit ako bi potencijalni korisnici stekli dojam da njihovi podaci neovisno o tome da li su da li svoj pristanak ili ne, mogu biti objavljeni. S druge strane mogao bi se očekivati pritisak poslovnih banaka u smislu da klijentima nude svoja skuplja kreditna sredstva uz obrazloženje da njihovi podaci neće biti objavljeni, dok je za jeftinije kredite Hrvatske banke za obnovu i razvitak to nužno, a što bi rezultiralo skupljim zaduženjem poduzetnika, a time i smanjenjem kreditne aktivnosti Hrvatske banke za obnovu i razvitak što bi u konačnici moglo dovesti do otežanog provođenja poticajnih mjera Vlade RH za oporavak gospodarstva. Nadalje navode da iako bi se davanjem popisa korisnika kredita Hrvatske banke za obnovu i razvitak postigao veći stupanj transparentnosti i bolje informiranosti javnosti o aktivnostima Hrvatske banke za obnovu i razvitak u kreditiranju hrvatskog gospodarstva još značajnije bi se otežalo poslovanje korisnika i povrijedila zaštita njihovih interesa budući bi bili dovedeni u nepovoljniji tržišni položaj u odnosu na konkurenciju i poduzetnike kojima su kredite odobrile poslovne banke. Ističu da se u većini slučajeva radi o kreditima odobrenim malim i srednjim poduzetnicima koji  nisu osobe iz  javnog života niti od interesa javnosti.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Hrvatska banka za obnovu i razvitak je razvojna i izvozna banka  u 100% vlasništvu Republike Hrvatske osnovana sa svrhom kreditiranja obnove i razvitka hrvatskoga gospodarstva. Položaj, poslovi, vlasništvo, ovlaštenja i ustroj Hrvatske banke za obnovu i razvitak kao posebne financijske institucije uređeni su Zakonom o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak („Narodne novine“, broj 138/06. i 25/13.).

U članku 10. navedenog Zakona uređen je predmet poslovanja, pa je tako propisano da su djelatnosti Hrvatske banke za obnovu i razvitak: financiranje obnove i razvitka hrvatskoga gospodarstva, financiranje infrastrukture, poticanje izvoza, potpora razvitku malog i srednjeg poduzetništva, poticanje zaštite okoliša, osiguranje izvoza hrvatskih roba i usluga od netržišnih rizika, te da u cilju obavljanja tih djelatnosti Hrvatska banka za obnovu i razvitak odobrava kredite i druge plasmane, izdaje bankarska i druga jamstva, zaključuje ugovore o osiguranju i reosiguranju, ulaže u dužničke i vlasničke instrumente, obavlja i druge financijske poslove i usluge u svrhu provedbe djelatnosti određenih ovim člankom. Također je propisano da djelatnost i poslove iz ovog članka Hrvatska banka za obnovu i razvitak obavlja sukladno propisima o državnim potporama.

Uvidom u Model A+ (Program kreditiranja za gospodarski oporavak i razvitak) objavljen na internetskim stranicama Hrvatske banke za obnovu i razvitak razvidno je da se radi o programu čija je svrha nastavak provođenja mjera za gospodarski oporavak i razvitak kroz poticanje kreditne aktivnosti uz aktivno sudjelovanje države u financiranju održivih poslovnih projekata gospodarskih subjekata. Kao cilj programa navedeno je da se program provodi s namjerom prevladavanja teškoća u gospodarstvu i uklanjanja negativnih učinaka globalne gospodarske i financijske krize. Također je navedeno da se sukladno Zakonu o državnim potporama (NN br. 140/05), Uredbi o državnim potporama (NN br. 50/06) i drugim važećim propisima o državnim potporama, u okviru Programa odobrava državna potpora korisnicima kredita kroz poticajnu kamatnu stopu, u dijelu kredita iz izvora sredstava Hrvatske banke za obnovu i razvitak.

Fiskalna transparentnost od velikog je značaja za makroekonomsku stabilnost i  gospodarski rast jedne države. Fiskalni poticaji poput subvencija, poreznih izuzeća, udjela u vlasničkom kapitalu, povoljnih kredita, jamstava od šireg su društvenog značaja.

U Zakonu o državnim potporama („Narodne novine“, broj 47/14.) u članku 2.  propisano je da je državna potpora stvarni i potencijalni rashod ili umanjeni prihod države dodijeljen od davatelja državne potpore u bilo kojem obliku koji narušava ili prijeti narušavanjem tržišnog natjecanja stavljajući u povoljniji položaj određenog poduzetnika ili proizvodnju određene robe i/ili usluge utoliko što utječe na trgovinu između država članica Europske unije, u skladu s člankom 107. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

Člankom 7. istog Zakona propisano je da Vlada Republike Hrvatske oblikuje politiku državnih potpora Republike Hrvatske određujući njome prioritetne ciljeve i svrhu učinkovitog korištenja sredstava državnog proračuna Republike Hrvatske.

Iz Godišnjeg izvješća o državnim potporama za 2013. godinu Ministarstva financija objavljenom na internetskim stranicama Vlade Republike Hrvatske, konkretno linku: https://vlada.gov.hr/UserDocsImages//Sjednice/2014/198%20sjednica%20Vlade//198%20-%202b.pdf, razvidno je da se u istome navodi da je Hrvatska banka za obnovu i razvitak u 2013. godini dodijelila temeljem Pravilnika o osnovnim uvjetima financiranja pojedinih ciljnih skupina malim i srednjim poduzetnicima 90,1 milijun kuna potpora, najvećim dijelom kroz subvencije u iznosu od 56 milijuna kuna te kroz povoljne zajmove u iznosu od 34,1 milijun kuna. Također se navodi da je Pravilnik o osnovnim uvjetima financiranja pojedinih ciljnih skupina Hrvatske banke za obnovu i razvitak u stvari temelj za dodjelu potpora putem nekih od programa kao što su: Program kreditiranja gospodarstva, Program kreditiranja projekata kandidata za IPARD Mjeru 101. i Mjeru 103., Program kreditiranja projekata kandidata za IPARD Mjeru 302., Program kreditiranja razvitka malog i srednjeg poduzetništva, Program kreditiranja razvitka otoka, Program kreditiranja ženskog poduzetništva, Program kreditiranja turističkog sektora, Program kreditiranja nove proizvodnje, Program kreditiranja projekata zaštite okoliša, energetske učinkovitosti i obnovljivih izvora energije i ostali.

Nadalje, iz Izvješća o obavljenoj financijskoj reviziji Hrvatske banke za obnovu i razvitak za 2013.  Državnog ureda za reviziju KLASA: 041-01/14-06/2, URBOJ: 613-02-01-14-6 od 31. listopada 2014. godine razvidno je da  se u istom Izvješću navodi da Hrvatska banka za obnovu i razvitak treba obavljati djelatnosti u skladu s propisima o državnim potporama, da  djelatnosti obavlja izravno i neizravno putem banaka i drugih pravnih osoba, da  kada na zahtjev Vlade Republike Hrvatske  odobri plasman ispod tržišnih uvjeta, razliku do visine prihoda koji bi bili ostvareni plasmanom po tržišnim uvjetima, treba nadoknaditi iz državnog proračuna. Također je navedeno da je temeljni kapital  propisan u iznosu 7.000.000.000,00 kn, a uplaćuje se iz državnog proračuna, u skladu s dinamikom utvrđenom za pojedinu godinu, kao i da je do konca 2013. iz državnog proračuna u osnivački kapital  uplaćeno ukupno 6.117.107.200,00 kn. Nadalje je navedeno da je prema evidenciji državnih potpora Hrvatska banka za obnovu i razvitak u 2013. korisnicima kredita dodijelila potpore u vidu povoljnijih kamatnih stopa u iznosu 366.072.022,00 kn, od čega joj je iz državnog proračuna nadoknađeno 153.674.968,00 kn. Državni ured za reviziju u navedenom Izvješću predložio je u cilju transparentnijeg odobravanja kreditnih sredstava, preciznije odrediti uvjete kreditiranja u okviru pojedinih kreditnih programa, kako bi se moglo nedvojbeno utvrditi udovoljavaju li korisnici kredita uvjetima kreditnog programa, a također je predložio da  se potpore dane korisnicima kredita u vidu povoljnijih kamatnih stopa, koje terete poslovanje Hrvatske banke za obnovu i razvitak evidentiraju u poslovnim knjigama i iskazuju u financijskim izvještajima, s obzirom da proizlaze iz obavljanja jedne od osnovnih djelatnosti koja se odnosi na poticanje razvitka gospodarstva kreditiranjem uz povoljnije kamatne stope.

Informacije o javnim sredstvima trebaju biti transparentne, što znači da sve informacije koje se odnose na načine na koji se javna sredstva prikupljaju, raspodjeljuju, troše, te nadziru trebaju biti dostupne javnosti na pristupačan način. To pridonosi kvalitetnoj javnoj raspravi, sprječava se pogrešno korištenje javnih sredstva, osigurava se da se javni novac koristi u konačnici za javno dobro. Kako je već  spomenuto Hrvatska banka za obnovu i razvitak je u 2013. godini korisnicima kredita dodijelila potpore u vidu povoljnijih kamatnih stopa u iznosu 366.072.022,00 kn, a od čega joj je iz državnog proračuna nadoknađeno 153.674.968,00 kn. Dakle, ne radi se o malom iznosu sredstava iz državnog proračuna za koji postoji interes javnosti da zna kome su sredstva dodijeljena i da li su ispravno korištena. Kontrola trošenja sredstava državnog proračuna Republike Hrvatske od interesa je svih građana Republike Hrvatske. Imajući u vidu činjenicu da je gospodarstvo od osobitog značaja za rast i razvoj društva u cjelini tim više dolazi do izražaja potreba kontrole sredstava državnog proračuna Republike Hrvatske na tom području. Pitanja poput da li su sredstva državnog proračuna uistinu utrošena na jačanje poduzetničke klime u Republici Hrvatskoj, da li se tim sredstvima uistinu pomoglo gospodarskom rastu i razvitku, povećanju dobara, životnog standarda, zaposlenosti, konkurentnosti ekonomije ili se ipak pogodovalo privatnim interesima pojedinaca na štetu društva u cjelini, pitanja su od javnog interesa. U tom smjeru je zakonodavac primjerice u članku 10. stavku 1. točki 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisao da su tijela javne vlasti obvezna na internetskim stranicama objaviti na lako pretraživ način informacije o dodijeljenim potporama, bespovratnim sredstvima ili donacijama uključujući popis korisnika i visinu iznosa. Također je kod odredbi o testu razmjernosti i javnog interesa propisao izuzetak od provođenja navedenog testa kada se radi o informacijama o raspolaganju javnim sredstvima osim u slučaju kada informacija predstavlja klasificirani podatak. Sukladno navedenim odredbama omogućavanje javnosti uvida u popis tvrtki koje su dobile povoljniji kredit, državnu potporu, kao i iznos koji su zaprimile od javnog je interesa.

Navod prvostupanjskog tijela da korisnici ne bi uzimali kredit od Hrvatske banke za obnovu i razvitak odnosno da bi objava dovela do smanjenja kreditne aktivnosti Hrvatske banke za obnovu i razvitak ne može se prihvatiti kao točan jer se zapravo radi o nagađanjima. Uostalom država mora biti transparentna, a objava takve vrste informacija spada u rizik poslovanja s državom.

U odnosu na pozivanje prvostupanjskog tijela na odredbe Zakona o zaštiti osobnih podataka ističe se kako Zakon o zaštiti osobnih podataka štiti osobne podatke fizičkih osoba, te se isti ne odnosi na pravne osobe, pa je u tome pogledu pogrešno pozivanje prvostupanjskog tijela na zaštitu osobnih podataka u odnosu na cjelokupne popise jer se na  popisima nalaze osim fizičkih i pravne osobe.

Povjerenica za informiranje uzimajući u obzir argumente iznesene u testu razmjernosti i javnog interesa, ostale dokaze koje je Hrvatska banka za obnovu i razvitak navela i uvidom u zatražene informacije ne nalazi razloge za ograničenje u pogledu zatraženih informacija osobito jer se radi o raspolaganju javnim sredstvima koje treba biti transparentno.

Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u izreci ovog  rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.    

                                                           POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.