KLASA: UP/II-008-07/24-01/811

URBROJ: 401-01/11-25-7

Zagreb, 17. siječnja 2025.

Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13., 85/15. i 69/22.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva HP - Hrvatska pošta d.d. Broj: HP-20/1-034371/24 od 19. kolovoza 2024. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje trgovačkog društva HP - Hrvatska pošta d.d. Broj: HP-20/1-034371/24 od 19. kolovoza 2024. godine.

2. Omogućava se ......... pravo na pristup preslici Izvještaja za 2023. godinu o rezultatima mjerenja kakvoće prijenosa pismovnih pošiljaka i prioritetnih pismovnih pošiljaka u unutarnjem prometu od 12. veljače 2024. godine.

3. Nalaže se trgovačkom društvu HP - Hrvatska pošta d.d. da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana pravomoćnosti ovog rješenja.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem trgovačkog društva HP - Hrvatska pošta d.d. (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko tijelo) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 9. kolovoza 2024. godine, u dijelu u kojem je zatražio puno izvorno izvješće kontinuiranog mjerenja kakvoće univerzalne usluge provedenog metodom end-to-end na cijelom području Republike Hrvatske u 2023. godini, temeljem članka 23. stavka 6. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, a u vezi članka 15. stavka 2. točke 2., iz razloga što se radi o informacijama koje su poslovna tajna.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da je pobijanim rješenjem odbijen njegov zahtjev za pristup informacijama od 9. kolovoza 2024. godine kojim je zatražio informaciju vezanu za rezultate kontinuiranog mjerenja kakvoće univerzalne usluge jer je želio bolje razumjeti metodologiju i detalje navedenog mjerenja. Nadalje, navodi da rješenje osporava zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja te smatra da djelokrug prvostupanjskog tijela spada u područja koja se mogu apostrofirati kao pitanja od visokog značenja i interesa za širu javnost, s obzirom da se ključne državne institucije i njihovi procesi oslanjanju na usluge prvostupanjskog tijela i ovise o pravovremenom izvršenju usluga iz njegove domene. Također, navodi da je se interes zaštite poslovanja prvostupanjskog tijela ne dovodi u pitanje ukoliko su traženi podaci vjerodostojni. Predlaže da se žalba usvoji.

Žalba je osnovana.

Prvostupanjsko tijelo dostavilo je na nadležno postupanje spis predmeta zajedno sa informacijom koja je predmet postupka, sukladno obvezi iz članka 25. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 9. kolovoza 2024. godine zatražio od prvostupanjskog tijela da mu putem elektroničke pošte dostavi puno izvorno izvješće kontinuiranog mjerenja kakvoće univerzalne usluge provedenog metodom end-to-end na cijelom području Republike Hrvatske u 2023. godini.

Nadalje, utvrđeno je da je prvostupanjsko tijelo, nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesa, donijelo rješenje Broj: HP-20/1-034371/24 od 19. kolovoza 2024. godine, kojim je odbilo zahtjev žalitelja temeljem članka 23. stavka 6. točke 2., a u vezi članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama iz razloga što se radi o informacijama koje su poslovna tajna.

U obrazloženju pobijanog rješenja u bitnom se navodi da tražena informacija obuhvaća zahtjev za dostavom punog (cjelovitog) izvornog izvješća kontinuiranog mjerenja kakvoće univerzalne usluge u 2023. godini, a isti se smatra povjerljivim podatkom sukladno Okvirnom sporazumu broj HP-12/1-026825/21 o nabavi usluge mjerenja kakvoće prijenosa pismovnih pošiljaka i prioritetnih pismovnih pošiljaka u unutarnjem prometu te stoga u smislu odredbe članka 13. stavka 2. točke 10. Pravilnika o poslovnoj tajni od 6. veljače 2023. godine predstavlja poslovnu tajnu. Nadalje, navodi se da je provedenim testom razmjernosti utvrđeno da se tražena informacija ne odnosi na državnu sigurnost, zdravlje građanstva, pitanja obrane, kao niti na druga slična pitanja koja bi se mogla apostrofirati kao pitanja od visokog značenja i interesa za širu javnost. Također, navodi se da je testom razmjernosti i javnog interesa utvrđeno kako u konkretnom slučaju interes javnosti ne prevladava nad interesom zaštite poslovanja prvostupanjskog tijela, koje je ujedno i trgovačko društvo, već da između ova dva međusobno suprotstavljena interesa prevladava interes zaštite poslovanja prvostupanjskog tijela nad interesom prava na pristup informacijama te bi objava, odnosno davanje traženih informacija moglo nanijeti štetu prvostupanjskom tijelu.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske („Narodne novine”, broj 56/90., 135/97., 08/98. - pročišćeni tekst, 113/00., 124/00. - pročišćeni tekst, 28/01., 41/01. - pročišćeni tekst, 55/01. – pročišćeni tekst, 76/10., 85/10. - pročišćeni tekst, 05/14. - odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske) zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Odredbom članka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.

Člankom 23. stavkom 6. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.

Nadalje, člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.

Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom. Odredbom stavka 3. istog članka Zakona propisano je da su informacije o raspolaganju javnim sredstvima koje se odnose na osobno ime ili naziv, iznos i namjenu sredstava dostupne javnosti i bez provođenja postupka iz stavka 1. ovog članka, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.

Iz zakonske definicije testa razmjernosti i javnog interesa proizlazi kako se navedenim testom procjenjuje odnos između dvaju zaštićenih interesa i to interesa zaštite određene informacije i interesa pružanja informacije. Važno je naglasiti da su oba interesa legitimna i predstavljaju javni interes samim time što su uređeni zakonom i priznati kao legitimni. Stoga je svrha testa razmjernosti i javnog interesa ocijeniti je li javni interes da se omogući pristup informaciji veći od potencijalne i vjerojatne štete koja bi nastala objavom informacije. Sadržaj testa razmjernosti i javnog interesa je usporediti odnosno odvagnuti ta dva interesa u njihovom međusobnom odnosu u svakom konkretnom slučaju.

Ocjenjujući pravilnost testa razmjernosti i javnog interesa provedenog od strane prvostupanjskog tijela, sukladno odredbi članka 25. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, utvrđeno je da isti nije proveden sukladno citiranim zakonskim odredbama. Naime, iz navoda u aktu o provedenom testu razmjernosti i javnog interesa od 19. kolovoza 2024. godine, proizlazi da prvostupanjsko tijelo nije provelo navedeni test na način da stavi u razmjer zaštitu određenog interesa i javnog interesa da se omogući pristup zatraženoj informaciji te nije utvrdilo koja bi šteta mogla nastati po zaštićene interese, već je samo utvrdilo da se u odnosu na zatraženu informaciju može primijeniti ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, a posljedično tome nije utvrdilo niti u kojoj mjeri šteta po zaštićeni interes preteže nad javnim interesom. Odnosno, prvostupanjsko tijelo u postupku po zahtjevu tek nagađa oko nastanaka moguće štete prilikom davanja informacije te nije jasno i nedvosmisleno identificiralo razloge zbog kojih bi davanje određenih podataka dovelo do štetnih posljedica za gospodarske interese subjekta odnosno njegovu poziciju na tržištu.

S obzirom na osnovu donošenja pobijanog rješenja, u žalbenom je postupku valjalo razmotriti uređenje instituta poslovne tajne, pa je uzeto u obzir da je odredbom članka 19. (Glava 8.) Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96.), a koja je ostala na snazi nakon stupanja na snagu Zakona o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07. i 86/12.), propisano da poslovnu tajnu predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge prave osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.

Nadalje, člankom 3. stavkom 1. točkom 5. Zakona o zaštiti neobjavljenih informacija s tržišnom vrijednosti („Narodne novine“, broj 30/18.) propisano je da su „poslovna tajna“ informacije koje ispunjavaju sve sljedeće zahtjeve: a) tajne su jer nisu, u svojoj ukupnosti ili u točnoj strukturi i sklopu svojih sastavnih dijelova, općenito poznate ili lako dostupne osobama iz krugova koji se obično bave predmetnom vrstom informacija, b) imaju tržišnu (komercijalnu) vrijednost zbog toga što su tajne, c) u odnosu na njih osoba koja te informacije zakonito kontrolira poduzela je u tim okolnostima razumne korake kako bi sačuvala njihovu tajnost.

S obzirom da prvostupanjsko tijelo navodi da je tražena dokumentacija poslovna tajna sukladno Pravilniku o poslovnoj tajni koji je na snazi od 6. veljače 2023. godine, uzeto je u obzir da je u njegovom članku 3. stavku 1. propisano da su poslovna tajna podaci koji su određeni kao Poslovna tajna sa zaštićenim pristupom i podaci koji su određeni kao Poslovna tajna s ograničenim pristupom.

Člankom 2. stavkom 1. citiranog Pravilnika o poslovnoj tajni propisano da je Poslovna tajna sa zaštićenim pristupom svaki podatak kojeg je prvostupanjsko tijelo utvrdilo tajnim i takvim ga sukladno ovom pravilniku označilo, a člankom 5. propisano je da će se poslovnom tajnom sa zaštićenim pristupom odrediti oni podaci čiji sadržaj je od osobitog značaja za interese i strateški položaj prvostupanjskog tijela, sposobnost tržišnog natjecanja, ključne imovinske interese te podaci čijim otkrivanjem bi mogla biti nanesena nepopravljiva šteta vitalnim interesima, a koji stoga opravdano trebaju biti dostupni samo ograničenom broju korisnika, primjerice: prodajna politika, ugovori, dokumenti i komunikacija u projektima spajanja i akvizicija, ugovori, dokumenti i komunikacija u projektima raspolaganja i upravljanja ključnom imovinom i sl.

Nadalje, u članku 2. stavku 1. citiranog Pravilnika o poslovnoj tajni propisano je da „Poslovna tajna s ograničenim pristupom“ podrazumijeva onaj podatak koji nije označen, ali koji se zbog svojeg sadržaja i drugih svojstava smatra poslovnom tajnom u skladu s odredbama Glave IV. ovog Pravilnika, neovisno o tome što nije kao takav izričito označen sukladno ovom Pravilniku, a člankom 13. stavkom 1. propisano je da podaci koji se smatraju Poslovnom tajnom s ograničenim pristupom su oni podaci koji su tajni jer nisu, u svojoj ukupnosti ili u točnoj strukturi i sklopu svojih sastavnih dijelova, općenito poznati ili lako dostupni osobama iz krugova koji se obično bave takvom vrstom informacija, imaju komercijalnu vrijednost zbog toga što su tajni i u odnosu na njih je prvostupanjsko tijelo poduzelo razumne korake kako bi sačuvalo njihovu tajnost. U stavku drugom navedenog članka taksativno su nabrojani podaci koji predstavljaju Poslovnu tajnu s ograničenim pristupom.

U ovom predmetu treba uzeti u obzir da je prvostupanjsko tijelo dioničko društvo čiji je jedini osnivač Republika Hrvatska, koja je ujedno i jedini vlasnik njezinih dionica, pa stoga predstavlja državnu imovinu sukladno odredbama Zakona o upravljanju državnom imovinom („Narodne novine“, broj 52/18. i 155/23.) te je sukladno Odluci Vlade Republike Hrvatske o pravnim osobama od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku („Narodne novine“, broj 147/21. i 78/23.) ujedno i pravna osoba od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku.

U žalbenom postupku je, temeljem ovlaštenja iz članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09. i 110/21.), razmotreno može li se u konkretnom slučaju omogućiti pristup zatraženoj informaciji ili se u konkretnom slučaju pristup informacijama može ograničiti radi zaštite zaštićenog interesa iz članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama ili nekog drugog zaštićenog interesa propisanog citiranim člankom.

Prije svega, uzeto je u obzir da je prvostupanjsko tijelo člankom 67. Zakona o poštanskim uslugama („Narodne novine“, broj: 144/12., 153/13., 78/15. i 110/19.) određeno kao davatelj univerzalne usluge i na temelju ovoga Zakona ima pravo i obvezu obavljati tu uslugu. Pri tome se univerzalna usluga definira kao skup poštanskih usluga određene kakvoće, koje su dostupne po pristupačnoj cijeni svim korisnicima poštanskih usluga na cijelom području Republike Hrvatske, neovisno o njihovoj zemljopisnoj lokaciji (članak 2. stavak 1. točka 32. citiranog Zakona), a davatelj univerzalne usluge kao davatelj poštanskih usluga koji obavlja univerzalnu uslugu prema odredbama ovoga Zakona u Republici Hrvatskoj, dok se računi za komunalne i druge usluge, kao i drugi računi, financijska i druga izvješća ne smatraju izravnom poštom (članak 2. stavak 1. točka 6. citiranog Zakona).

Člankom 3. Zakona o poštanskim uslugama propisano je da je univerzalna usluga od interesa za Republiku Hrvatsku i da se korisnicima na cijelom području Republike Hrvatske mora osigurati univerzalna usluga pod jednakim uvjetima, a davatelj univerzalne usluge može prekinuti obavljanje tih usluga samo u slučaju više sile.

Nadalje, univerzalna usluga definirana je u članku 15. stavku 1. Zakona o poštanskim uslugama kao skup poštanskih usluga koje su dostupne svim korisnicima poštanskih usluga na cijelom području Republike Hrvatske po pristupačnoj cijeni, kod koje davatelj univerzalne usluge mora osigurati kakvoću obavljanja univerzalne usluge propisanu člankom 40. ovoga zakona putem poštanske mreže davatelja univerzalne usluge, a u stavku 2. taksativno su navedene poštanske usluge u unutarnjem i međunarodnom prometu koje se smatraju univerzalnim uslugama.

Također, u konkretnom slučaju valja uzeti u obzir odredbe članka 40. i 41. Zakona o poštanskim uslugama i odredbe članka 31., 32. i 33. Pravilnika o obavljanju univerzalne usluge („Narodne novine“, broj 41/13., 103/21. i 94/24.) kojima se uređuje obveza mjerenja kakvoće obavljanja univerzalne usluge.

Odredbom članka 41. Zakona o poštanskim uslugama propisana je obveza davatelja univerzalne da jednom godišnje, u skladu s hrvatskim normama, obavi mjerenje kakvoće univerzalne usluge te je obvezan svake godine, putem neovisnog tijela, obaviti mjerenje kakvoće prijenosa poštanskih pošiljaka radi utvrđivanja postotka uručenih pošiljaka. Nadalje, propisana je obveza davatelja univerzalne usluge da izvješće o kakvoći obavljanja univerzalne usluge dostavi na znanje Hrvatskoj regulatornog agenciji za mrežne djelatnosti najkasnije do 1. travnja za prethodnu kalendarsku godinu, kao i da isto objavi na svojim internetskim stranicama najkasnije do 1. lipnja.

Vezano uz navedenu obvezu javne objave, u drugostupanjskom postupku je uvidom u internetsku stranicu prvostupanjskog tijela utvrđeno da na poveznici https://hrvatska.posta.hr/hr/o-nama/investitori/standardi-kvalitete prvostupanjsko tijelo ne objavljuje cjelovita izvješća o kakvoći obavljanja univerzalne usluge, već njegove sažetke.

Uvidom u informaciju koja je predmet postupka, odnosno Izvještaj za 2023. godinu o rezultatima mjerenja kakvoće prijenosa pismovnih pošiljaka i prioritetnih pismovnih pošiljaka u unutarnjem prometu, utvrđeno je da je isti izradio Fakultet prometnih znanosti Sveučilišta u Zagrebu (koje je također tijelo javne vlasti sukladno odredbi članka 5. stavka 1. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama) sukladno Ugovoru#2 broj HP-12/3-026187/22 od 27. prosinca 2022. godine o nabavi usluge mjerenja kakvoće prijenosa pismovnih pošiljaka i prioritetnih pismovnih pošiljaka u unutarnjem prometu, koji je sklopljen temeljem Okvirnog sporazuma broj HP-12/1-026825/21 o nabavi usluge mjerenja kakvoće prijenosa pismovnih pošiljaka i prioritetnih pismovnih pošiljaka u unutarnjem prometu koji je sklopljen nakon provedenog otvorenog postupka javne nabave sukladno odredbama članka 357. stavka 1. i članka 362. Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, broj 120/16.).

Nadalje, uvidom u predmetni Izvještaj utvrđeno je da je mjerenje kakvoće prijenosa obavljeno sukladno normama iz članka 31. stavka 1. točke 1. i 2. Pravilnika o obavljanju univerzalne usluge, odnosno sukladno normi HRN EN 13850 – Mjerenje vremena prijenosa pojedinačne prioritetne pošiljke od prijma do uručenja, za prioritetne pismovne pošiljke i normi HRN EN 145087 – Mjerenje vremena prijenosa pojedinačne neprioritetne pošiljke od prijama do uručenje, za pismovne pošiljke, a iz sadržaja predmetnog Izvještaja proizlazi da je navedenim normama propisan način izračuna kakvoće prijenosa.

Prema ustaljenoj praksi Povjerenika za informiranje, pretpostavlja se da za informaciju postoji javni interes ako bi objava tražene informacije doprinijela javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnim načelima funkcioniranja tijela javne vlasti, kao što su dobro upravljanje, zakonitost, odgovornost i integritet.

Stoga je, uzimajući u obzir sadržaj informacije koja je predmet postupka, kao i sve naprijed navedeno, u žalbenom postupku utvrđeno da u konkretnom slučaju preteže javni interes u odnosu na potrebu zaštite poslovne tajne, odnosno nije utvrđeno da bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji nastala šteta za prvostupanjsko tijelo otkrivanjem poslovne tajne, osobito uzimajući u obzir da je ovdje riječ o trgovačkom društvu u vlasništvu Republike Hrvatske, koje je ujedno pravna osoba od posebnog interesa za Republiku Hrvatsku i koje temeljem zakonske odredbe na njenom području obavlja univerzalnu uslugu. Osim toga, u ovom slučaju riječ je o informaciji, odnosno izvješću koje je prvostupanjsko tijelo dužno izraditi sukladno odredbama Zakona o poštanskim uslugama i Pravilnika o pružanju univerzalne usluge te objaviti na internetskim stranicama, a način mjerenja kakvoće obavlja se u skladu s važećim hrvatskim normama.

Sukladno svemu navedenome, u žalbenom postupku je utvrđeno da je u konkretnom slučaju riječ o informaciji koja treba biti dostupna javnosti jer bi se njezinim otkrivanjem povećala razina transparentnosti rada prvostupanjskog tijela.

Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.

Slijedom navedenog, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku u vezi s člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama, riješiti kao u izreci ovog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

                                               POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

                                                           Anita Markić, dipl.iur.