KLASA: UP/II-008-07/25-01/997
URBROJ: 401-01/06-25-5
Zagreb, 28. studenoga 2025.
Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13., 85/15. i 69/22.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Ljekarne Splitsko-dalmatinske županije Klasa: 2181-183-1075/25 od 25. rujna 2025. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
2. Predmet se vraća Ljekarni Splitsko-dalmatinske županije na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem Ljekarne Splitsko-dalmatinske županije (dalje u tekstu: prvostupanjsko tijelo) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žaliteljica) od 20. travnja 2025. godine, kojim su zatraženi ugovori o radu, podaci o isplaćenim bruto primicima i preslika natječajne dokumentacije ........., pozivom na odredbu članka 23. stavka 6. točke 2. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, radi zaštite poslovne tajne i osobnih podatka, te jer se istim zahtjevom u dijelu nisu tražile informacije u smislu navedenog Zakona.
Protiv osporenog rješenja žaliteljica je pravovremeno izjavila žalbu u kojoj u bitnom navodi da je ono u cijelosti nepravilno i nezakonito, odnosno da joj je prvostupanjsko tijelo trebalo omogućiti pristup u zahtjevu zatraženim informacijama. Pojašnjava da je prvostupanjsko tijelo, tijelo javne vlasti, a da se zatražene informacije odnose na isprave temeljem kojih je ravnatelj toga tijela obavljao, odnosno temeljem kojih obavlja, svoju dužnost, pa u tom dijelu ne postoje nikakvi pravno relevantni razlozi za uskratu zatraženih informacija, već je riječ o podacima koji beziznimno trebaju biti javno dostupni. Žaliteljica ističe da se isto odnosi i na sve isprave koje je ravnatelj prvostupanjskog tijela predao u svrhu zasnivanja svog radnog i/ili statusnog odnosa kod istoga tijela. Vezano za isplaćene bruto primitke ravnatelju prvostupanjskog tijela, ističe kako je riječ o raspolaganju javnim sredstvima te da su sve osobe koje obavljaju javnu funkciju svjesne da njihovi osobni podaci (ime i prezime, iznos isplaćenog primitka i svrha isplate) predstavljaju podatke o raspolaganju javnim sredstvima koji time trebaju biti javno dostupni i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa. Slijedom iznesenog predlaže drugostupanjskom tijelu da poništi osporeno rješenje i omogući joj pristup informacijama u cijelosti. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljen je spis po žalbi žalitelja na nadležno postupanje.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žaliteljica dana 20. travnja 2025. godine putem elektroničke pošte podnijela zahtjev za pristup informacijama kojim je zatražila sljedeće: 1. preslik svih ugovora temeljem kojih ......... obavlja ili je obavljao dužnost ravnatelja, 2. podatak o svim isplaćenim bruto primicima ........., uključujući naknade za prijevoz i bilo koje druge primitke, na način da bude prikazan pojedinačno svaki primitak za svako obračunsko razdoblje (npr. naknada za prijevoz za 3/2024, bruto plaća za 3/2024), 3. preslik sve dokumentacije koju je ......... kao kandidat za ravnatelja predao prvostupanjskom tijelu u svrhu sklapanja ugovora temeljem kojih obavlja ili je obavljao dužnost ravnatelja (npr. preslik diplome, preslik plana rada, preslik svih isprava kao dokaza o ispunjavanju uvjeta za obavljanje dužnosti ravnatelja, preslik testa inteligencije i dr.).
Također je utvrđeno kako je prvostupanjsko tijelo o predmetnom zahtjevu u postupku ponovljenom nakon primitka rješenja Povjerenika za informiranje KLASA: UP/II-008-07/25-01/602, URBROJ: 401-01/11-25-3 od 18. kolovoza 2025. godine, nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesa (o čemu postoji bilješka u spisu predmeta) donijelo osporeno rješenje u ovom predmetu, kojim je odbilo zahtjev žalitelja, temeljem odredbe članka 23. stavka 6. točke članka 23. stavka 6. točke 2. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama.
U obrazloženju navedenog rješenja je naveden sadržaj zahtjeva te da je isti bio prethodno odbijen rješenjem Klasa: 2181-183-543/25 od 19. svibnja 2025. godine sukladno članku 23. stavku 6. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, protiv kojeg je bila izjavljena žalba i koje je Povjerenik za informiranje poništio rješenjem KLASA: UP/II-008-07/25-01/602; URBROJ: 401-01/11-25-3 od 18. kolovoza 2025. godine te predmet vratio na ponovni postupak. Nadalje je navedeno da je slijedom toga sukladno uputi iz citiranog rješenja u ponovnom postupku, ukoliko za zatražene informacije postoje ograničenja pristupa informacijama, proveden test razmjernosti i javnog interesa nakon čega je predmetni zahtjev odbijen. U nastavku je navedeno da je testom razmjernosti i javnog interesa utvrđeno da predmetni zahtjev podliježe ograničenjima propisanim Zakonom o pravu na pristup informacijama. Nadalje, napominje se da prvostupanjsko tijelo nije korisnik proračunskih ni izvanproračunskih sredstava, već svoje prihode ostvaruje isključivo na tržištu u ljekarničkoj djelatnosti te se traženim informacijama stavlja u neravnopravan položaj u odnosu na druge pravne osobe koje se bave istom zdravstvenom djelatnošću, a koje nisu obveznici Zakona o pravu na pristup informacijama. S obzirom na navedeno prvostupanjsko tijelo ističe da nisu ispravno utvrđeni navodi ranije citiranog drugostupanjskog rješenja u kojima se govori o „raspolaganju javnim sredstvima“, a radi čega ni u istom rješenju citirane presude nije moguće primijeniti na prvostupanjsko tijelo jer se te presude odnose na pravne subjekte koji ostvaruju sredstva iz državnog proračuna ili proračuna jedinice lokalne samouprave. Također je navedeno da je stoga u postupku prvenstveno utvrđen oblik poslovanja i način financiranja prvostupanjskog tijela te se utvrdila potreba za ograničenjem informacije. Nadalje, navedeno je da podaci koji se traže zahtjevom obuhvaćaju duže vremensko razdoblje, s obzirom da je ......... ravnatelj od 2014. godine, odnosno podaci i preslike dokumentacije u vremenskom periodu od jedanaest godina. Istaknuto je da je čelnik prvostupanjskog tijela izabran i imenovan na temelju javnih natječaja koji su javno objavljeni u „Narodnim novinama“, da Upravno vijeće imenuje ravnatelja prvostupanjskog tijela na temelju javno objavljenog natječaja i uvjeta za isti, pa je informacija i potrebna dokumentacija za natječaj javno objavljena. Nadalje je istaknuto da je ravnatelj prvostupanjskog tijela sukladno obveznik podnošenja imovinske kartice, pa su stoga podaci o bruto primanjima, odnosno bruto plaći iskazani u navedenoj imovinskoj kartici i javno objavljeni. U nastavku je navedeno da predmetni zahtjev sadrži različite upite i kojima se traže podaci dužeg vremenskog razdoblja, kao i dostavljanje odgovarajućih preslika dokumentacije, te isti zahtijevaju pregled cjelokupne arhive prvostupanjskog tijela, pretraživanje svih dokumenata, račune, putne naloge i sl. Također je navedeno da se istim zahtjevom osim preslika ugovora traži i podatak o isplaćenim bruto primicima i to posebno prikazan pojedinačno svaki primitak za svako obračunsko razdoblje, a da je to sadržajno ukupno više stotina podatka i to posebno prikazano za svako obračunsko razdoblje. Istaknuto je da se podaci traže za vremenski period od jedanaest godina pritom postavljajući neodređena i neodrediva traženja, kao što su „bilo koje druge podatke“, „preslik sve dokumentacije“ i dr.“, „svi ugovori“; „svim isplaćenim bruto primicima“, a u kojem dijelu podnositelj opterećuje rad i redovito funkcioniranje prvostupanjskog tijela, i čime se ostvaruju elementi neodređenosti i neselektivnosti zahtjeva kako je propisano smjernicama Povjerenika za informiranje od 30. prosinca 2024. godine. Nadalje se napominje kako se zahtjevom potražuje i stvaranje nove informacije i to „na način da bude prikazan pojedinačno svaki primitak za svako obračunsko razdoblje (npr. naknada za prijevoz za 3/2024, bruto plaća za 3/2024)“, a što je suprotnosti sa odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama te se sukladno članku 18. stavku 5. istog Zakona ne smatra zahtjevom za pristup informacijama. Također je istaknuto da pojedini upiti iz predmetnog zahtjeva, pored činjenice da prvostupanjsko tijelo svoje prihode ostvaruje isključivo na tržištu, predstavljaju poslovnu tajnu odnosno spadaju u područje zaštite osobnih podataka i osobnih podataka trećih osoba te slijedom toga podliježu ograničenjima prava na pristup informacijama. Osim toga, navedeno je da je prvostupanjsko tijelo 7. travnja 2025. godine donijelo rješenje Klasa: 2181-183-395/25, a koji predmet po žalbi još nije riješen. S time u vezi je istaknuto da je citirano prvostupanjsko rješenje doneseno, između ostalog, i o upitu koji je sadržajno identičan zahtjevu u konkretnom slučaju, pa obzirom da je riječ o sadržajno identičnim zahtjevima, da je odluku u ovom predmetu trebalo razmatrati kao prethodno pitanje, sukladno odredbama Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09. i 110/21.). Također je istaknuto da bi, s obzirom na identičan zahtjev u predmetu koji se vodi protiv rješenja Klasa: 2181-183-395/25 davanje informacije na zahtjev podnositeljice onemogućilo učinkovito, neovisno i nepristrano vođenje upravnog postupka KLASA: UPII-008-07/25-01/492, sukladno članku 15. stavku 3. točki 1. Zakona o pravu na pristup informacijama. Osim toga je istaknuto da iz Odluke Ustavnog suda Republike, U-I-763/2009 i dr. od 30. ožujka 2011. godine („Narodne novine“, broj 39/11.) proizlazi da je „javni interes“ usmjeren na zaštitu pojedinih zajedničkih vrijednosti koje izviru iz života u organiziranoj društvenoj zajednici, slijedom čega se taj javni interes u konkretnom slučaju očituje u zaštiti funkcioniranja prvostupanjskog tijela, koje nije proračunski ni izvanproračunski korisnik, a koje se bavi zdravstvenom djelatnošću, na koji način se posredno štite i prava trećih osoba koje dolaze u određene poslovne i zdravstvene odnose s njom. Zaključno je navedeno da je slijedom svega navedenog odlučeno kao u izreci rješenja.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine”, broj 56/90., 135/97., 08/98. - pročišćeni tekst, 113/00., 124/00. - pročišćeni tekst, 28/01., 41/01. - pročišćeni tekst, 55/01. – pročišćeni tekst, 76/10., 85/10. - pročišćeni tekst, 05/14. - odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Sukladno članku 6. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.
U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.
U postupku prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Prema ocjeni žalbenog tijela u ovom slučaju činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisu ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima, a radi čega je Povjerenik za informiranje nakon što je razmotrio navode žalbe i dokumentaciju u spisu predmeta utvrdio da osporeno rješenje treba poništiti.
Prije svega se ističe kako se prvostupanjsko tijelo u osporenom rješenju pozvalo na više zakonski propisanih ograničenja, no pri navedenom pozivanju nije točno naznačilo u pogledu kojih informacija je primjenjivo pojedino od tih ograničenja. Tu se posebno ističe i da samo prvostupanjsko tijelo u obrazloženju rješenja navodi kako su pojedini podaci vezani za izričaj predmetnog zahtjeva javno objavljeni podaci, pa je nejasno zbog čega bi onda istovrsni podaci o bruto isplatama prvostupanjskog tijela na koje se zahtjev odnosi podlijegali zakonskim ograničenjima. Nadalje, u pogledu isticanja prvostupanjskog tijela da su javno objavljeni natječaji temeljem kojih je zaposlen njegov ravnatelj, napominje se kako iz predmetnog zahtjeva ne proizlazi da su se njime tražile te informacije. Kod isticanja prvostupanjskog tijela da se tražene informacije odnose na dulje vremensko razdoblje, ističe se da je samo u osporenom rješenju navelo kako je riječ o tri mandatna razdoblja, pa je stoga riječ o tri natječajna postupka za izbor ravnatelja odnosno da se može pretpostaviti da je riječ o tri sklopljena ugovora o radu. Osim navedenog, u odnosu na način traženja podataka o bruto primitcima ravnatelja prvostupanjskog tijela, ističe se kako bi po logici stvari prvostupanjsko tijelo iz svojih računovodstvenih programa moglo doći do traženih podataka bez velikog opterećenja svog rada. U odnosu na isticanje činjenice da je predmetni zahtjev identičan dijelu zahtjeva o kojem je prvostupanjsko tijelo donijelo rješenje protiv kojeg je podnositelj tog zahtjeva izjavio žalbu, pa bi se ovaj postupak trebao smatrati prethodnim ispitnim postupkom, ističe se kako je sadržajno identično traženje u tom drugom postupku samo dio puno opsežnijeg zahtjeva, a koja činjenica je već uzeta u obzir priliko donošenja rješenja Povjerenika za informiranje KLASA: UP/II-008-07/25-01/602; URBROJ: 401-01/11-25-3 od 18. kolovoza 2025. godine, kojim je poništeno prvostupanjsko rješenje o konkretnom zahtjevu i predmet vraćen na ponovno postupanje.
Također, s obzirom da prvostupanjsko tijelo sa spisom predmeta nije dostavilo informacije koje su predmet ovog postupka, aktom drugostupanjskog tijela KLASA: UP/II-008-07/25-01/997, URBROJ: 401-01/06-25-4 od 19. studenoga 2025. godine je u tom dijelu zatražena nadopuna spisa predmeta, odnosno da prvostupanjsko tijelo dostavi žalbenom tijelu informacije koje se odnose na predmetni zahtjev žalitelja, a što prvostupanjsko tijelo nije učinilo do trenutka izrade ovog rješenja.
S obzirom da prvostupanjsko tijelo nije drugostupanjskom tijelu u postupku po žalbi dostavilo informacije koja su predmet postupka, a što je bila dužna učiniti sukladno odredbi članka 113. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09. i 110/21,) i članka 25. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, u konkretnom slučaju nakon provedenog žalbenog postupka nije bilo moguće u smislu članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku točno utvrditi činjenice te u zakonski propisanom roku riješiti ovu upravnu stvar.
Člankom 117. stavkom 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09. i 110/21.) propisano je kad je za donošenje novoga rješenja, s obzirom na prirodu upravne stvari, nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, a drugostupanjsko tijelo utvrdi da rješenje treba poništiti, dostavit će predmet na ponovno rješavanje prvostupanjskom tijelu.
Člankom 5. stavkom 1. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je informacija svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.
Člankom 23. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je u kojim slučajevima tijelo javne vlasti ne donosi rješenje o zahtjevu, odnosno u kojim slučajevima rješenjem odbija zahtjev, te kada ga odbacuje.
Pri rješavanju predmetnog zahtjeva u ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo prije svega mora utvrditi koje informacije koje se odnose na predmetno traženje ima u svom posjedu i nakon toga u ponovljenom postupku odlučiti o njihovoj dostupnosti/nedostupnosti sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama. Ukoliko tijelo javne vlasti utvrdi da u odnosu na traženu informaciju postoje ograničenja pristupa informacijama iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama za koje je potrebno provesti test razmjernosti i javnog interesa, potrebno je postupiti sukladno članku 16. Zakona o pravu na pristup informacijama. Test razmjernosti i javnog interesa podrazumijeva da tijelo javne vlasti, kada rješava konkretni zahtjev koje su iz kategorije izuzetaka iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, procijeni hoće li omogućavanje tih informacija biti u interesu javnosti i hoće li od njihovog omogućavanja biti više koristi nego štete po zaštićene interese iz navedenog članka Zakona.
U presudama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Poslovni broj: UsII-167/19 od 16. svibnja 2019. godine, Poslovni broj: UsII-170/19 od 20. ožujka 2019. godine, Poslovni broj: UsII-191/19 od 12. rujna 2019. godine te Poslovni broj: UsII-298/20 od 23. rujna 2020. godine, zauzeto je stajalište da se u slučaju informacija o raspolaganju javnim sredstvima iz članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama ne može razmatrati pitanje zloupotrebe prava na pristup informacijama.
Sve navedene presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske javno su dostupne na internetskim stranicama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske na poveznici https://sudovi.hr/hr/vusrh/sudska-praksa/sudska-praksa.
Napominje se kako tijela javne vlasti kod traženja veće količine informacija imaju pravo postupiti i u smislu članka 19. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno imaju pravo tražiti od korisnika naknadu stvaranih materijalnih troškova koji nastanu pružanjem informacije, sukladno članku 17. ovog Zakona, kao i naknadu troškova dostave tražene informacije.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar, uzimajući u obzir primjedbe iz ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
Anita Markić, dipl.iur.