KLASA: UP/II-008-07/24-01/257

URBROJ: 401-01/04-24-2

Zagreb, 1. srpnja 2024.

Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15 i 69/22) povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Državnog inspektorata KLASA: UP/I-008-02/24-01/2, URBROJ: 443-02-05-10-24-1 od 24. siječnja 2024. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Državnog inspektorata KLASA: UP/I-008-02/24-01/2, URBROJ: 443-02-05-10-24-1 od 24. siječnja 2024. godine.

2. Djelomično se odobrava ......... pravo na pristup preslici rješenja Državnog inspektorata KLASA: UP/I-362-02/23-02/541, URBROJ: 443-02-03-12-02-23-07 od 9. lipnja 2023. godine, na način da se na istoj prekrije adresa i OIB investitora, kao i OIB odvjetnika investitora, te se u tom dijelu zahtjev odbija.

3. Predmet se u dijelu koji se odnosi na dostavu kopije optužnice Općinskog državnog odvjetništva u Splitu dostavlja Državnom inspektoratu kao prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem Državnog inspektorata (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko tijelo) KLASA: UP/I-008-02/24-01/2, URBROJ: 443-02-05-10-24-1 od 24. siječnja 2024. godine, odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 12. prosinca 2023. godine, temeljem članka 23. stavka 6. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, u vezi sa člankom 15. stavkom 2. točkom 7. i člankom 15. stavkom 3. istoga Zakona jer bi došlo do povrede obaveze čuvanja inspekcijske tajne te jer postoje osnove sumnje bi omogućavanje traženih informacija onemogućilo učinkovito, neovisno i nepristrano vođenje sudskog postupka.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravodobno uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi kako je prvostupanjsko tijelo odbilo njegov zahtjev pod obrazloženjem da privatni interes prevladava ispred javnog interesa, a što je netočno jer je mjesecima u medijima bila prisutna afera nezakonite gradnje izvan građevinskog pojasa te da je iz medija znano da je doneseno rješenje o uklanjanju kao i da je Općinsko državno odvjetništvo u Splitu podignulo kaznenu prijavu temeljem članka 212. Kaznenog zakona protiv bivšeg predsjednika uprave HEP-a gospodina Frane Barbarića. Predlaže da se žalba uvaži i da mu se omogući pristup traženim informacijama.

Žalba je djelomično osnovana.

U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljen je spis predmeta na odlučivanje po žalbi žalitelja zajedno s rješenjem prvostupanjskog tijela KLASA: UP/I-362-02/23-02/541, URBROJ: 443-02-03-12-02-23-07 od 9. lipnja 2023. godine, te kaznenom prijavom prvostupanjskog tijela KLASA: UP/I-362-01/23-02/541, URBROJ: 443-02-03-12-02-23-24 od 4. rujna 2023. godine.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 12. prosinca 2023. godine zatražio od prvostupanjskog tijela da mu se dostavi kopija anonimiziranog rješenja o uklanjanju nezakonite gradnje ........., otok Hvar, kao i kopija optužnice Općinskog državnog odvjetništva u Splitu temeljem članka 212. Kaznenog zakona glede te iste nezakonite gradnje na pomorskom dobru prema informacijama iz medija.

Nadalje, utvrđeno je da je prvostupanjsko tijelo nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesa donijelo rješenje KLASA: UP/I-362-02/23-02/541, URBROJ: 443-02-03-12-02-23-07 od 9. lipnja 2023. godine, kojim je odbilo zahtjev žalitelja temeljem članka 23. stavka 6. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama u vezi sa člankom 15. stavkom 2. točkom 7. i člankom 15. stavkom 3. istoga Zakona jer bi došlo do povrede obaveze čuvanja inspekcijske tajne te jer postoje osnove sumnje bi omogućavanje traženih informacija onemogućilo učinkovito, neovisno i nepristrano vođenje sudskog postupka.

U obrazloženju pobijanog rješenja navodi se kako je člankom 57. stavkom 6. Zakona o Državnom inspektoratu („Narodne novine“, broj 115/18, 117/21 i 67/23) propisano da je prvostupanjsko tijelo dužno kao inspekcijsku tajnu čuvati svu dokumentaciju (zabilješku, zapisnik, nacrt rješenja, rješenje, zaključak, prekršajni akt, kaznenu prijavu, uputu za rad, izjavu stranke, predstavku, pritužbu) te sve druge podatke i dokaze utvrđene odnosno nastale u vezi s inspekcijskim postupkom, dok je stavkom 7. toga članka propisano da prvostupanjsko tijelo navedene akte, prikupljene ili utvrđene u inspekcijskom nadzoru, te identitet podnositelja predstavke u skladu sa stavkom 2. toga članka, može dati samo sudovima, tijelima državne uprave i drugim državnim tijelima, na njihov obrazloženi pisani zahtjev u postupcima iz njihove nadležnosti.

Nadalje se navodi, kako je člankom 58. stavkom 1. Zakona o Državnom inspektoratu propisano da inspektor provodi inspekcijski nadzor i pokreće postupak po službenoj dužnosti, a iznimno na zahtjev stranke, kada je to propisano posebnim zakonom, dok je stavkom 2. toga članka propisano da se zaprimljene predstavke u kojima su navedeni podaci o prijavitelju (ime i prezime te adresa stanovanja), a kojima se ukazuje na postupanja protivna propisima, mogu koristiti kao povod za obavljanje inspekcijskog nadzora.

Također se navodi, kako je u skladu s odredbom članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama prije donošenja rješenja proveden test razmjernosti i javnog interesa kojim je utvrđeno da bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji odnosno kopiji rješenja i kaznene prijave naprijed navedeni zaštićeni interes (inspekcijska tajna) mogao bi biti povrijeđen iz razloga što postoji nesporna mogućnost da se pristup istoj informaciji omogući ne samo podnositelju zahtjeva, već i široj javnosti. Ujedno se ističe, kako je utvrđeno da je protiv traženog rješenja višeg građevinskog inspektora Državnog inspektorata, Područnog ureda Split, KLASA: UP/I-362-02/23-02/541, URBROJ: 443-02-03-12-02-23-07, od 9. lipnja 2023. godine, pokrenut upravni spor podnošenjem tužbe Upravnom sudu u Splitu, Poslovni broj: 19 Usl-1842/2023-3, koji je u tijeku, a iz odredbe članka 15. stavka 3. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama proizlazi da je za ograničavanje pristupa traženoj informaciji dovoljno postojanje „osnove sumnje“ da bi u određenom slučaju objavljivanje tražene informacije onemogućilo učinkovito, neovisno i nepristrano vođenje sudskog, upravnog ili drugog pravno uređenog postupka, izvršenje sudske odluke ili kazne.

Nadalje, vezano za kaznenu prijavu koju je viši građevinski inspektor Državnog inspektorata, Područnog ureda Split, podnio Općinskom državnom odvjetništvu u Splitu protiv investitora Frane Barbarića, zbog kaznenog djela iz članka 212. Kaznenog zakona, KLASA: UP/I-362-01/23-02/541, URBROJ: 443-02-03-12-02-23-24, od 4. rujna 2023. godine, navodi se kako je utvrđeno da na temelju podnesene kaznene prijave od 4. rujna 2023. prvostupanjsko tijelo nije do dana odlučivanja o zahtjevu žalitelja zaprimilo obavijest nadležnog državnog odvjetništva o podnesenoj kaznenoj prijavi, pa je slijedom toga u pogledu navedene kaznene prijave također moguće primijeniti odredbu članka 15. stavka 3. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama. Zaključno se navodi kako s obzirom da se tražene informacije odnose na točno određenu osobu iste nije moguće anonimizirati.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 i 5/14) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima toga Zakona.

Prema članku 9. Zakona o pravu na pristup informacijama korisnik koji raspolaže informacijom sukladno tom Zakonu, ima pravo tu informaciju javno iznositi.

Odredbom članka 15. stavka 2. točke 7. istog Zakona propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji u ostalim slučajevima utvrđenim zakonom.

Nadalje, odredbom članka 15. stavka 3. točke 1. istog Zakona propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako postoje osnove sumnje da bi njezino objavljivanje onemogućilo učinkovito, neovisno i nepristrano vođenje sudskog, upravnog ili drugog pravno uređenog postupka, izvršenje sudske odluke ili kazne;

Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. toga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. tog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, tijelo javne vlasti je dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima podupire postojanje izuzetka od pristupa propisanog člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od zakonskog cilja prava na pristup informacijama.

U žalbenom postupku, a vezano za zatraženo rješenje o uklanjanju bespravno izgrađene građevine, utvrđeno je da je inspekcijski postupak proveden i da je doneseno rješenje kojim je naređena inspekcijska mjera. Ispitujući pravilnost provedenog testa razmjernost i javnog interesa prvostupanjskog tijela utvrđeno je da je prvostupanjsko tijelo uzelo u obzir samo razloge PROTIV omogućavanja pristupa traženom rješenju o uklanjanju bespravno izgrađene građevine te je pritom u biti samo citiralo odredbe koje se odnose na ograničenje iz 15. stavka 2. točke 7. i članka 15. stavka 3. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama. Stoga je u žalbenom postupku razmotreno koji bi osim razloga PROTIV bili razlozi ZA omogućavanje pristupa traženoj informaciji. Tako je utvrđeno da bi razlozi ZA omogućavanje bili činjenica da se predmetna građevina nalazi na području od posebnog interesa za državu. Naime, radi se izvangrađevinskom području unutar zone ograničenja od 1000 m od morske obale, a koje je sukladno odredbi članka 45. Zakona o prostornom uređenju područje od posebnog interesa za državu.

Nadalje, kao razlog ZA je činjenica da je investitor osoba koja je obavljala javnu dužnost i da je žalitelj upravo za postupanje prvostupanjskog tijela i navedeno rješenje prvostupanjskog tijela doznao iz medija. Tako su primjerice na sljedećim linkovima, dostupni natpisi iz medija vezano za predmetnu građevinu:

- https://n1info.hr/vijesti/.........

- https://www.jutarnji.hr/vijesti/hrvatska/.........

- https://www.vecernji.hr/vijesti/.........

- https://vijesti.hrt.hr/hrvatska/.........

- https://www.novilist.hr/novosti/hrvatska/.........

- https://www.nacional.hr/..........

Uvidom u sadržaj napisa u medijima razvidno je kako se u istima navodi što je prvostupanjsko tijelo zaključilo odnosno kakvu je odluku donijelo vezano za predmetnu građevinu. Također je razvidno da je Upravni sud u Splitu dana 1. prosinca 2023. godine održao ročište za objavu presude kojom se odbija kao neosnovan tužbeni zahtjev tužitelja (investitor .........) za oglašivanje ništavim te za poništenjem rješenja tuženika (prvostupanjsko tijelo) od 9. lipnja 2023. godine.

Slijedom navedenog, ne može se zanemariti činjenica da se u konkretnom slučaju radi o rješenju koje je izradilo tijelo javne vlasti, a koje se odnosi na građevinu izgrađenu na području od posebnog interesa za državu čiji je investitor osoba koja je obavljala javnu dužnost i za koju postoji očiti interes javnosti izražen kroz višemjesečne objave u medijima. Nadalje, iako prvostupanjsko tijelo u obrazloženju osporenog rješenja navodi da je pokrenut upravni spor podnošenjem tužbe Upravnom sudu u Splitu, Poslovni broj: 19 UsI-1842/2023-3 i da je postupak u tijeku, iz objava u medijima proizlazi da je dana 1. prosinca 2023. godine održano ročište na kojem je donesena presuda i na koju dalje tužitelj ima pravo podnošenja pravnog lijeka Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske.

U žalbenom postupku razmotrena je dokumentacija spisa predmeta, uzeti su u obzir žalbeni navodi žalitelja, sadržaj tražene informacije, sadržaja objava u medijima vezanih za predmetnu građevinu, razlozi ZA i PROTIV omogućavanja pristupa traženoj informaciji te je utvrđeno da u konkretnom slučaju javni interes prevladava nad interesom koji se štiti.

Prema dosadašnjoj praksi Povjerenika za informiranje zapisnici i rješenja iz postupaka inspekcijskog nadzora, nakon što su isti u potpunosti dovršeni, informacije su od javnog značaja te je stav Povjerenika za informiranje da iste treba omogućiti tražiteljima takvih informacija ili djelomično vodeći računa o zaštiti osobnih podataka ili u cijelosti, a primjer takve odluke objavljen je na poveznici http://tom.pristupinfo.hr/pregledfilter1.php?izb=679.

U članku 15. stavku 2. točki 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

Sukladno članku 99. Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. godine o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka), ista je u cijelosti obvezujuća i izravno se primjenjuje u državama članicama od 25. svibnja 2018. godine.

Člankom 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da su osobni podaci svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik“): pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.

U odnosu na osobne podatke za koje je u točki 2. izreke ovog rješenja odlučeno da se trebaju prekriti, u žalbenom je postupku zaključeno da ne prevladava javni interes već prevladava potreba zaštite prava na ograničenje pristupa informacijama. S obzirom da svaka fizička osoba ima pravo na zaštitu osobnih podataka, a njih ne čini samo ime, prezime, adresa i slično, već i određeni čimbenici svojstveni za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet te osobe, u žalbenom postupku je utvrđeno da bi omogućavanje pristupa osobnim podacima koji se sukladno izreci ovog rješenja imaju prekriti (adresa i OIB) predstavljalo nepotrebno zadiranje u tuđi privatni život, osobito imajući u vidu i da sukladno članku 9. Zakona o pravu na pristup informacijama, korisnik koji raspolaže informacijom sukladno ovom Zakonu, ima pravo tu informaciju javno iznositi.

Osim toga, iz spisa predmeta ne proizlazi da su se vodile bilo kakve javne rasprave vezano za te podatke (adresu i OIB), niti da se oni odnose na pitanje javnog zdravlja, javne sigurnosti ili zaštite okoliša ili na pitanje raspolaganja javnim sredstvima, a niti je vjerojatno da bi njihova dostupnost temeljem Zakona o pravu na pristup informacijama doprinijela javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnih načela funkcioniranja tijela javne vlasti kao što su dobro upravljanje, zakonitost, odgovornost, integritet i slično. Također, činjenica je da žalitelj te podatke nije niti tražio.

Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.

Slijedom navedenog, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku, u vezi s člankom 15. stavkom 5. i člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješiti kao u točkama 1. i 2. izreke ovog rješenja.

Posebno se skreće pozornost da je člankom 25.a Zakona o pravu na pristup informacijama propisana obveznost izvršenja pravomoćnih rješenja Povjerenika za informiranje kojima se omogućava pristup informacijama i mogućnost njegova prisilnog izvršenja izricanjem novčane kazne čelniku tijela. Sukladno Zakonu o općem upravnom postupku, u slučaju nepostupanja tijela javne vlasti, postupak izvršenja po ovom rješenju Povjerenik za informiranje provodi na prijedlog stranke.

Vezano za traženje žalitelja da mu se dostavi kopija optužnice Općinskog državnog odvjetništva u Splitu temeljem članka 212. Kaznenog zakona, u žalbenom postupku je utvrđeno da je prvostupanjsko tijelo odlučivalo o informaciji koja nije predmet postupka. Naime, iz dokumentacije spisa predmeta nije razvidno da je žalitelj od prvostupanjskog tijela tražio kaznenu prijavu prvostupanjskog tijela upućenu Općinskom državnom odvjetništvu u Splitu već kopiju optužnice Općinskog državnog odvjetništva u Splitu.

U postupku prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak.

Prema ocjeni Povjerenika za informiranje vezano za traženje žalitelja da mu se dostavi kopija optužnice Općinskog državnog odvjetništva u Splitu prvostupanjsko tijelo nije utvrdilo pravo stanje stvari i odlučilo o informaciji koja je predmet postupka.

Člankom 117. stavkom 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.) propisano je kad je za donošenje novoga rješenja, s obzirom na prirodu upravne stvari, nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, a drugostupanjsko tijelo utvrdi da rješenje treba poništiti, dostavit će predmet na ponovno rješavanje prvostupanjskom tijelu.

Slijedom navedenog, valjalo je temeljem članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku poništiti prvostupanjsko rješenje te predmet zbog prirode upravne stvari dostaviti prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak, stoga je odlučeno kao u točki 3. izreke ovog rješenja.

Pri rješavanju zahtjeva za pristup informacijama prvostupanjsko tijelo prije svega mora utvrditi da li posjeduje informaciju na koju se odnosi zahtjev žalitelja tj. optužnicu Općinskog državnog odvjetništva u Splitu. Ako prvostupanjsko tijelo utvrdi da ne posjeduje traženu informaciju, a ima saznanja o tijelu javne vlasti koje posjeduje traženu informaciju u obvezi je postupiti po članku 21. Zakona o pravu na pristup informacijama odnosno ustupiti zahtjev tom tijelu i o tome obavijestiti podnositelja zahtjeva. Ukoliko prvostupanjsko tijelo utvrdi da posjeduje traženu informaciju i da u odnosu na istu postoje ograničenja pristupa informacijama iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama za koje je potrebno provesti test razmjernosti i javnog interesa, tada je potrebno postupiti sukladno članku 16. Zakona o pravu na pristup informacijama. Kada se nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdi da preteže zaštita nekog od interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, tijelo javne vlasti je u obvezi donijeti obrazloženo rješenje o odbijanju zahtjeva, na koje bi korisnik imao pravo žalbe. Obveza donošenja rješenja postoji i u slučaju kada se korisniku omogućava djelomičan pristup informacijama (omogućavanje pristupa uz zaštitu određenih dijelova). Napominje se da tijelo javne vlasti kod rješavanja zahtjeva za pristup informacijama treba razmotriti da li je moguće korisniku omogućiti djelomičan pristup traženoj informaciji. Naime, u članku 15. stavku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisana je obveza tijelu javne vlasti da u slučaju kada tražena informacija sadrži podatak koji podliježe ograničenju preostale dijelove informacije treba učiniti dostupnima. Također se napominje da ukoliko tijelo javne vlasti utvrdi da su ispunjeni uvjeti za primjenu članka 15. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama tada donosi rješenje o odbijanju zahtjeva, ali ne provodi test razmjernosti i javnog interesa jer se radi o apsolutnom zakonskom ograničenju.

U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

                                               POVJERENICA ZA INFORMIRANJE

                                                     Anita Markić, dipl.iur.