KLASA: UP/II-008-07/23-01/671
URBROJ: 401-01/05-23-2
Zagreb, 4. listopada 2023. godine
Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15, 69/22), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva LNG HRVATSKA d.o.o. Ur.broj: 13-021-IP/049-2023 od 11. kolovoza 2023. godine u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje trgovačkog društva LNG HRVATSKA d.o.o. Ur.broj: 13-021-IP/049-2023 od 11. kolovoza 2023. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem trgovačkog društva LNG HRVATSKA d.o.o. (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko tijelo) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (dalje u tekstu: žalitelj) od 17. srpnja 2023. godine kojim je zatražio informaciju o sjednicama nadzornog odbora prvostupanjskog tijela za 2022. godinu i za razdoblje od 1. siječnja do 30. lipnja 2023. godine, jer prvostupanjsko tijelo smatra da se radi o zlouporabi prava na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravodobno uložio žalbu zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, pogrešne primjene zakona te bitne povrede odredaba upravnog postupka. Žalitelj u žalbi navodi da su ovlasti nadzornog odbora propisane odredbom članka 263. trenutno važećeg Zakona o trgovačkim društvima, kao što su, da nadzorni odbor nadzire vođenje poslova društva, nadalje da pregledava i ispituje poslovne knjige i dokumentaciju društva, blagajnu, vrijednosne papire i druge stvari, da podnosi glavnoj skupštini pisano izvješće o obavljenom nadzoru vođenja poslova društva, te da se odlukom nadzornog odbora može odrediti da se određene vrste poslova mogu obavljati samo uz prethodnu suglasnost tog odbora. Nadalje žalitelj navodi da je način rada Nadzornog odbora određen člankom 264. Zakona o trgovačkim društvima i nadalje da njegov zahtjev ne sadrži zlonamjernu intonaciju prema tijelu javne vlasti. Isto tako navodi da su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa pa takvo što ne može dovesti do opterećenja rada tijela javne vlasti. Predlaže da se žalba prihvati.
Žalba je osnovana.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Odredbom članka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Aktom Ureda povjerenika, KLASA: 008-04/23-01/552, URBROJ: 401-01/05-23-2 od 22. kolovoza 2023. godine od prvostupanjskog tijela zatražena je dostava spisa predmeta na nadležno postupanje u smislu članka 113. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21), dostava zahtjeva žalitelja te upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanja prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija.
Tijelo javne vlasti je dostavilo Povjereniku za informiranje aktom Ur.broj:13-001-IP/054-2023 od 29. kolovoza 2023. godine žalbu žalitelja sa spisom predmeta na nadležno postupanje. U aktu se navodi da se dostavljaju svi zahtjevi žalitelja koji su zaprimljeni u 2020., 2021. 2022. i 2023. godini, kao i preslika Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za navedene godine te se u aktu napominje da upisnik tijelo javne vlasti vodi od 2021. godine kada je zaprimilo presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske iz koje proizlazi da je LNG HRVTASKA d.o.o. tijelo javne vlasti u smislu odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 17. srpnja 2023. godine zatražio prvostupanjsko tijelo na temelju Zakona o pravu na pristup informacijama, ako tijelo javne vlasti ima nadzorni odbor, informaciju kada su održavane sjednice nadzornog odbora, zapisnike sa sjednice nadzornog odbora i odluke koje je donosio nadzorni odbor izvan održavanja sjednica za 2022. godinu i razdoblje od 1. siječnja do 30. lipnja 2023. godine.
Nadalje je uvidom u spis predmeta utvrđeno da je prvostupanjsko tijelo donijelo osporeno rješenje Ur.broj: 13-021-IP/049-2023 od 11. kolovoza 2023. godine kojim je odbijen predmetni zahtjev žalitelja radi toga što prvostupanjsko tijelo smatra da se u konkretnom slučaju radi o zlouporabi prava na pristup informacijama.
U obrazloženju osporenog rješenja prvostupanjsko tijelo u bitnom citira odredbu članka 23. stavka 6. točku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama te navodi da prvostupanjsko tijelo ima zaposleno ukupno 33 radnika od kojih jedan radnik pored redovnih poslova koje obavlja u Službi za komercijalna i regulatorne poslove, obavlja i poslove službenika za informiranje. Nadalje se u obrazloženju navodi da je u razdoblju od 1. siječnja 2020. godine do dana donošenja osporenog rješenja, prvostupanjsko tijelo zaprimilo ukupno 19 zahtjeva za pristup informacijama od čega je žalitelj uputio 15 zahtjeva te da bi postupanje po predmetnom zahtjevu predstavljalo veliko opterećenje za rad tijela javne vlasti jer je potrebno obraditi zapisnike s ukupno 12 sjednica nadzornog odbora. U osporenom rješenju se nadalje navodi da žalitelj de facto obavlja „pecanje“ na način da traži velik broj dokumenata s ciljem kako bi potencijalno pronašao bilo kakve nepravilnosti u radu tijela javne vlasti, što nije sukladno javnom interesu kojeg štiti Zakon o pravu na pristup informacijama te da je jedan od objektivnih kriterija zlouporabe prava upravo opsežnost zahtjeva, što je ovdje slučaj. Isto tako prvostupanjsko tijelo u osporenom rješenju navodi da žalitelj neselektivno i uopćeno jednim zahtjevom traži veći neodređeni broj informacija koje su sadržane u velikom broju dokumenata kroz duži vremenski period od 36 mjeseci te bi obrada predmetnog zahtjeva dovela do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
U žalbenom postupku je izvršen uvid u dokumentaciju u spisu predmeta, upisnike o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trgovačkog društva LNG HRVATSKA d.o.o. za 2021. i 2022. godinu i zahtjeve žalitelja za 2023. godinu te je utvrđeno da tijelo javne vlasti nije točno utvrdilo činjenično stanje u prvostupanjskom postupku i pravilno primijenilo odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama, kada je odlučivalo o zahtjevu žalitelja za pristup informacijama te ga ocijenilo kao zahtjev kojim se očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Člankom 23. stavkom 6. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
U žalbenom postupku izvršen je uvid u Upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trgovačkog društva LNG HRVATSKA d.o.o. za 2021. godinu te je utvrđeno da su u navedeni Upisnik unesena četiri zahtjeva žalitelja za pristup informacijama sa datumom iz 2020. godine te jedan zahtjev sa datumom iz 2021. godine, koje zahtjeve je tijelo javne vlasti riješilo u 2021. godini na način da su žalitelju dostavljene tražene informacije. Nadalje je uvidom u Upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trgovačkog društva LNG HRVATSKA d.o.o. za 2022. godinu utvrđeno da je žalitelj u 2022. godini podnio tri zahtjeva za pristup informacijama, a uvidom u dostavljene zahtjeve žalitelja za 2023. godinu vidljivo je da je žalitelj u 2023. godini podnio četiri zahtjeva za pristup informacijama.
Uvid u dostavljene upisnike o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu predstavlja već standardizirani postupak žalbenog tijela kod utvrđivanja eventualnog postojanja zlouporabe prava od pojedinih korisnika, a također i utvrđivanje relevantnih činjenica u pogledu brojnosti zahtjeva, njihova sadržaja, učestalosti podnošenja te mogućeg opterećenja tijela javne vlasti koje se u prvostupanjskoj odluci poziva na odredbu koja propisuje mogućnost odbijanja zahtjeva korisnika zbog tzv. zlouporabe prava na pristup informacijama. Pri tome se posebno naglašava da se radi o utvrđivanju objektivnih razloga zbog kojih bi se prvostupanjska tijela mogla pozvati na razlog odbijanja zahtjeva zbog zlouporabe prava na pristup informacijama, ne ulazeći pri tome u narav informacija koje se traže, s obzirom da je notorna činjenica da se svako pravo može zloupotrijebiti, bez obzira na to što se zahtjevom mogu tražiti primjerice i informacije koje potpadaju u krug onih koje bi trebale biti javno dostupne sukladno odredbi članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama odnosno informacija o raspolaganju javnim sredstvima. Primjerice, od nekog tijela javne vlasti moglo bi se samo jednim zahtjevom za pristup informacijama zatražiti svi ugovori koje je ono sklopilo od svog osnivanja do trenutka podnošenja zahtjeva, svi računi koje to tijelo ikada izdalo, ili se sa više povezanih učestalih zahtjeva može konstantno tražiti istu, ili istovrsnu informaciju, a što u konačnici rezultira opterećenjem za tijelo javne vlasti, a institut prava na pristup informacijama gubi svoju svrhu.
Povjerenik za informiranje ne prihvaća navode tijela javne vlasti iz osporenog rješenja koji se odnose na očitu zlouporabe prava na pristup informacijama, navedenu u osporenom rješenju kao razlog odbijanja zahtjeva žalitelja. Valja istaknuti da je zlouporaba prava sukob prava korisnika prava na pristup informacijama i same svrhe Zakona, do kojeg dolazi u određenom trenutku kada korištenje tim pravom, koje je do nekog trenutka procesno i materijalno opravdano, primjerice zbog toga što se pravo ostvaruje na način na koji to određuju procesne odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno podnošenjem zahtjeva za pristup informacijama, dolazi u sukob sa svrhom i ciljem zakonskog uređenja prava na način da se postupanje korisnika pri raspolaganju navedenim pravom negativno odražava na prava i dužnosti trećih osoba. Dakle, zlouporabu prava na pristup informacijama može se identificirati u situacijama kada pojedini korisnik prava na pristup informacijama, pod određenim okolnostima, ugrožava, ometa ili onemogućava korištenje prava drugih, čineći to osobno ili putem drugih korisnika koji od istog tijela javne vlasti učestalim zahtjevima traže informacije.
Naime, iako Zakon o pravu na pristup informacijama ne određuje koliko zahtjeva može podnijeti pojedini korisnik, objektivni kriterij zlouporabe prava obuhvaća broj i opsežnost zahtjeva tj. voluminoznost zahtjeva, neodređenost zahtjeva, istovrsne i ponavljajuće zahtjeve, kao i neozbiljne zahtjeve. Prilikom rješavanja velikog broja zahtjeva za pristup informacijama kojim se traže informacije obuhvaćene u razdoblju nekoliko godina, postoji mogućnost da prava stranaka u drugim postupcima kod tijela javne vlasti ne budu adekvatno zaštićena, te može doći i do zastoja u radu tijela javne vlasti i na taj način ograničavanja drugih korisnika zbog neobavljanja redovnog posla. To predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela, ne samo u području pristupa informacijama, već u svim svojim područjima rada, dok je svrha Zakona o pravu na pristup informacijama putem ostvarivanja prava na pristup javnim informacijama upravo promicanje učinkovitosti u radu i racionalno funkcioniranje.
Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti slučaja kako bi se utemeljila odluka o postojanju ili nepostojanju zlouporabe prava, pri čemu je posebno potrebno uzeti u obzir i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama koje određuje da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe.
Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavlja opterećenje za tijelo javne vlasti), iz kojih proizlazi da je u pojedinačnim slučajevima potrebno je ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes, iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, te uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženje informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest tih zahtjeva.
Ističe se nadalje da je u ovom žalbenom postupku pored utvrđivanja činjenice da se u konkretnom slučaju ne radi o zlouporabi prava na pristup informacijama, razmatrala i dostupnost same informacije u posjedu tijela javne vlasti.
U drugostupanjskom postupku uvidom u spis predmeta utvrđeno je da bi prvostupanjsko tijelo trebalo raspolagati zatraženim informacijama kada su održavane sjednice nadzornog odbora, zapisnike sa sjednice nadzornog odbora i odluke koje je donosio nadzorni odbor izvan održavanja sjednica za 2022. godinu i za razdoblje od 1. siječnja do 30. lipnja 2023. godine, posebno što prvostupanjsko tijelo u osporenom rješenju navodi da posjeduje zapisnike s ukupno 12 sjednica nadzornog odbora.
Člankom 264. stavkom 2. Zakona o trgovačkim društvima propisano je da se o sjednici nadzornog odbora vodi zapisnik kojeg potpisuje predsjednik, odnosno potpredsjednik koji je vodio sjednicu. U zapisniku se moraju navesti mjesto i vrijeme održavanja sjednice, dnevni red, bitan sadržaj vođene rasprave i donesene odluke.
Povjerenik za informiranje ističe da je odredbom članka 12. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano da su tijela javne vlasti obvezna javnost informirati o dnevnom redu zasjedanja ili sjednica službenih tijela i vremenu njihova održavanja, načinu rada i mogućnostima neposrednog uvida u njihov rad.
Prema upravnosudskoj praksi (presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni brojevi UsII-286/17 i UsII-287/17) odredba članka 12. Zakona o pravu na pristup informacijama predstavlja kogentnu zakonsku odredbu, pa Povjerenik za informiranje ističe da se u tom slučaju ne može razmatrati postojanje zakonskog ograničenja poslovne tajne, već se radi o informacijama koje moraju dostupne javnosti.
Naime, odredba članka 12. samo u drugom stavku radi iznimku u slučaju traženja uvida u neposredni rad tijela javne vlasti, u kojem slučaju se tijela javne vlasti mogu pozivati na zakonska ograničenja, što nije slučaju kod traženja podatka o dnevnom redu i datumu zasjedanja.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21) poništeno prvostupanjsko rješenje, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku tijelo javne vlasti treba riješiti predmetni zahtjev žalitelja sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama. Pri tome je tijelo javne vlasti dužno utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonite i pravilne odluke o zahtjevu žalitelja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar, posebno uzimajući u obzir primjedbe drugostupanjskog tijela iz ovog rješenja.
Napominje se kako tijela javne vlasti imaju pravo, sukladno odredbi članka 19. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, tražiti od korisnika naknadu stvarnih i materijalnih troškova koji nastanu pružanjem informacije, a na izračun navedene naknade primjenjuju se Kriteriji za određivanje visine stvarnih i materijalnih troškova i troškova dostave informacije („Narodne novine“, broj 12/14 i 15/14). Uputa o primjeni navedenih Kriterija nalazi se na internet stranici Povjerenika za informiranje, na poveznici https://pristupinfo.hr/pravni-okvir/upute-smjernice-obrasci/.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan