KLASA: UP/II-008-07/23-01/580

URBROJ: 401-01/10-23-3

Zagreb, 21. rujna 2023. godine

Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15, 69/22), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o., broj AZM/HŠ 282/2023 od 20. srpnja 2023. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje trgovačkog društva Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o., broj AZM/HŠ 282/2023 od 20. srpnja 2023. godine u dijelu u kojem je odbijen zahtjev žalitelja koji se odnosi na uvodni dio zapisnika sa sjednica nadzornog odbora, datum održavanja sjednice, imena i prezimena osoba koje prisustvuju sjednici, dnevne redove sjednica, te odluke koje je nadzorni odbor donosio izvan sjednica.

2. Odobrava se ......... pravo na pristup preslikama zapisnika sa sjednica Nadzornog odbora (poslovni brojevi OU-436/22, OU-176/22, OU-266/22, OU-371/22 i OU-59/23) na način da se žalitelju dostavi uvodni dio zapisnika, datum održavanja sjednice, imena i prezimena osoba koje prisustvuju sjednici, te dnevni redovi sjednica.

3. Odbacuje se zahtjev žalitelja u dijelu u kojem traži odluke koje je nadzorni odbor donosio izvan sjednica.

4. Odbija se žalba ......... u preostalom dijelu kao neosnovana.

5. Nalaže se trgovačkom društvu Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o. da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana pravomoćnosti ovog rješenja.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenje trgovačkog društva Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o. odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (dalje u tekstu: žalitelj) od 17. srpnja 2023. godine kojim je tražio podatke o tome kad su održane sjednice nadzornog odbora prvostupanjskog tijela, zapisnike sa sjednica nadzornog odbora, te odluke koje je donio nadzorni odbor izvan održavanja sjednica, temeljem članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer prvostupanjsko tijelo smatra da zatražene informacije predstavljaju poslovnu tajnu.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravodobno uložio žalbu i to zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja, pogrešne primjene zakona te bitne povrede odredaba upravnog postupka. Citira odredbe članka 263. i 264. Zakona o trgovačkim društvima („Narodne novine“, broj: 113/93, 3499, 121/99, 52/00, 118/03, 107/07, 146/08, 137/09, 125/11, 112/12, 68/13, 110/15, 40/19, 34/22) koje se odnose na rad nadzornog odbora. Ističe da se u obrazloženju rješenja ne navodi koje su ovlasti sukladno članku 441. Zakona o trgovačkim društvima prenesene na nadzorni odbor, a koje ima skupština društva, pa smatra da je počinjena bitna povreda odredbe članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku. Dalje navodi da se prvostupanjsko tijelo pogrešno poziva na poslovnu tajnu, odnosno da nije razmotreno primjenjuje li se u konkretnom slučaju odredba članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama. Zaključno smatra da su povrijeđene odredbe članka 30., 51. i 52. Zakona o općem upravnom postupku. Predlaže da se žalba prihvati.

Žalba je djelomično osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 17. srpnja 2023. godine od prvostupanjskog tijela tražio doslovno sljedeće:

„Na temelju Zakona o pravu na pristup informacijama molim dostaviti sljedeću informaciju za 2022. godinu i razdoblje od 1. siječnja do 30. lipnja 2023. godine ako tijelo javne vlasti Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o. ima nadzorni odbor 1) kada su održavane sjednice nadzornog odbora, 2) zapisnike sa sjednice nadzornog odbora i 3) odluke koje je donosio nadzorni odbor izvan održavanja sjednica.

Postupajući po navedenom zahtjevu, prvostupanjsko tijelo je obavijestilo žalitelja da su svi zakonom propisani podaci o AZM-u kao trgovačkom društvu javno dostupni u sudskom registru (točka 1. akta broj AZM/HŠ 282/2023 od 20. srpnja 2023. godine, dok je o preostalom dijelu zahtjeva doneseno rješenje koje je predmet postupka.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Odredbom članka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.

Prema članku 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.

Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno je prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Sukladno članku 34. Zakona o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07) propisano je da stupanjem na snagu navedenog Zakona prestaju važiti odredbe Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96), osim odredbi navedenih u glavi 8. i 9. istog zakona.

Odredbom članka 19. stavka 1. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96.) propisano je da poslovnu tajnu predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da se općim aktom ne može odrediti da se svi podaci koji se odnose na poslovanje pravne osobe smatraju poslovnom tajnom niti se poslovnom tajnom mogu odrediti podaci čije priopćavanje nije razložno protivno interesima te pravne osobe.

Prema članku 26. navedenog Zakona, općim aktom pravne osobe pobliže se određuju način uporabe i čuvanja podataka koji se smatraju poslovnom tajnom, te mjere, postupci i druge okolnosti od interesa za čuvanje poslovne tajne.

Iz obrazloženja osporenog rješenja u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da zatraženi podaci predstavljaju poslovnu tajnu.

Povjerenik za informiranje ne prihvaća u cijelosti navode prvostupanjskog tijela, a iz sljedećih razloga.

U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje po žalbi žalitelja, a dana 5. rujna 2023. godine službenici Ureda povjerenika za informiranje izvršili su uvid u informacije koje su predmet postupka u prostorijama prvostupanjskog tijela (5 zapisnika sa sjednica nadzornog odbora koje su sačinjene u obliku solemnizirane javnobilježničke isprave). Osim toga, sukladno navodima predstavnika prvostupanjskog tijela u navedenom razdoblju nisu postojale odluke koje bi nadzorni odbor donosio izvan sjednica.

Uvidom u pojedine zapisnike utvrđeno je da se sastoje od uvodnog djela, popisa osoba koje su nazočne na sjednice (ime i prezime, OIB i adresa), dnevnog reda sjednice, te rasprave o pojedinim točkama dnevnog reda.

U odnosu na imena i prezimena osoba koje nazoče sjednici, Povjerenik za informiranje ističe da navedeni podaci po logici stvari ne mogu predstavljati poslovnu tajnu, a niti predstavljaju podatke u odnosu na koje bi prevladavala potreba zaštite prava na ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama (osobni podaci).

S druge strane, u odnosu na podatke o osobnim identifikacijskim brojevima i adresama osoba koje nazoče sjednici, Povjerenik za informiranje smatra da prevladava potreba zaštite prava na ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer bi omogućavanje pristupa navedenim podacima predstavljalo nepotrebno zadiranje u privatni život navedenih osoba, pa je navedene podatke potrebno prekriti u smislu članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Što se tiče dnevnih redova sjednice nadzornog odbora, Povjerenik za informiranje ističe da je odredom članka 12. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano da su tijela javne vlasti obvezna javnost informirati o dnevnom redu zasjedanja ili sjednica službenih tijela i vremenu njihova održavanja, načinu rada i mogućnostima neposrednog uvida u njihov rad.

Prema ustaljenoj upravnosudskoj praksi (presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni brojevi UsII-286/17 i UsII-287/17) odredba članka 12. Zakona o pravu na pristup informacijama predstavlja kogentnu zakonsku odredbu, pa Povjerenik za informiranje ističe da se u tom slučaju ne može razmatrati postojanje zakonskog ograničenja poslovne tajne, već se radi o informacijama koje moraju dostupne javnosti.

Naime, odredba članka 12. samo u drugom stavku pravi iznimku u slučaju traženja uvida u neposredni rad tijela javne vlasti, u kojem slučaju se tijela javne vlasti mogu pozivati na zakonska ograničenja, što nije slučaju kod traženja podatka o dnevnom redu i datumu zasjedanja.

Upravo zbog navedenog, Povjerenik za informiranje ne prihvaća stav prvostupanjskog tijela da traženi zapisnici u cijelosti predstavljaju poslovnu tajnu prvostupanjskog tijela, iz čega se može zaključiti da prvostupanjsko tijelo nije niti razmatralo sastavne dijelove zapisnika, odnosno može li se žalitelju djelomično omogućiti pristup traženim informacijama u smislu odredbe članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Slijedom navedenog, temeljem članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku u vezi s člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama trebalo je poništiti prvostupanjsko rješenje u dijelu u kojem je odbijen zahtjev žalitelja koji se odnosi na uvodni dio zapisnika, datum održavanja sjednice, imena i prezimena osoba koje prisustvuju sjednici, te dnevnim redovima sjednica, pa je odlučeno kao pod točkom 1., 2. i 4. izreke ovog rješenja.

Posebno se skreće pozornost da je člankom 25. a Zakona o pravu na pristup informacijama propisana obveznost izvršenja pravomoćnih rješenja Povjerenika za informiranje kojima se tijelu javne vlasti nalaže rješavanje zahtjeva za pristup informacijama i mogućnost njegova prisilnog izvršenja izricanjem novčane kazne čelniku tijela. Sukladno Zakonu o općem upravnom postupku, u slučaju nepostupanja tijela javne vlasti, postupak izvršenja po ovom rješenju Povjerenik za informiranje provodi na prijedlog stranke.

U odnosu na dio zahtjeva kojim žalitelj traži podatak o odlukama koje je nadzorni odbor donosio izvan sjednice, iz spisa predmeta, kao i usmenog očitovanja predstavnika prvostupanjskog tijela sa sastanka od 5. rujna 2023. godine proizlazi da prvostupanjsko tijelo u traženom razdoblju nije donosilo odluke izvan sjednice.

Člankom 23. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbaciti zahtjev ako ne posjeduje informaciju te nema saznanja gdje se informacija nalazi.

Slijedom navedenog, temeljem članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku u vezi s člankom 23. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama trebalo je poništiti prvostupanjsko rješenje te odbaciti zahtjev u dijelu u kojem traži odluke izvan sjednica nadzornog odbora, pa je trebalo odlučiti kao pod točkom 1. i 3. izreke ovog rješenja.

U odnosu na preostale dijelove zapisnika, Povjerenik za informiranje ističe kako slijedi.

Kako je to već ranije istaknuto, interes javnosti je zadovoljen dostavom podatka o datumu održavanja sjednice nadzornog odbora i dnevnom redu.

Povjerenik za informiranje ističe da se zapisnici sastoje od dnevnih redova, a nakon svake pojedine točke iznosi se kraća rasprava o pojedinoj točki dnevnog reda, koja se sastoji od iznošenja stavova nazočnih osoba po pojedinim pitanjima.

Pri tome se ističe da su predmet dnevnog reda pitanja brojna pitanja koja se odnose na funkcioniranje prvostupanjskog tijela, od pitanja aktualnih projekata te njihova statusa, raznih dozvola, pitanja financiranja, te rješavanja pojedinih pravnih slučajeva, do iznošenja financijskih pokazatelja društva, realizacije pojedinih planova, te poreznih pitanja.

Razmatrajući sadržaj rasprave pojedinih točaka dnevnog reda, Povjerenik za informiranje ističe da i pojedine točke dnevnog reda (npr. ako se radi o usvajanju zapisnika) sadrže i neke druge podatke koji nisu vezani uz tu točku dnevnog reda, a s obzirom da su zapisnici sačinjeni u formi dijaloga između nazočnih osoba, uz iznošenje mišljenja po pojedinoj temi.

Suprotno stavu žalitelja, u konkretnom slučaju ne dolazi do primjene odredba članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama prema kojoj su informacije o raspolaganju javnim sredstvima, koje se odnose na osobno ime ili naziv, iznos i namjenu sredstava, dostupne javnosti bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, jer rasprava između osoba nazočnih na sjednici nadzornog odbora ne ulazi u doseg navedene odredbe.

S tim u vezi, u konkretnom slučaju ne mogu se primijeniti niti utvrđenja iz presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj UsII-50/19 od 19. ožujka 2019. godine prema kojoj u slučaju traženja informacije o trošenju sredstava trgovačkog društva Autocesta Zagreb-Macelj d.o.o. dolazi do primjene odredba članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Dakle, u nastavku rješenja potrebno je ispitati može li se na tražene informacije primijeniti institut poslovne tajne.

Uvidom u internetsku stranicu prvostupanjskog tijela, poveznica https://www.azm.hr/o-nama utvrđeno je da je Odlukom Vlade Republike Hrvatske od 27. ožujka 2003. godine osnovano je društvo „Autocesta Zagreb – Macelj“ d.o.o. za financiranje, građenje, upravljanje i održavanje autoceste Zagreb – Macelj

Dalje se navodi da je Ugovorom o koncesiji od 11. srpnja 2003. godine navedeno društvo steklo ekskluzivno pravo nad razvojem, projektiranjem, financiranjem, građenjem, upravljanjem i održavanjem autoceste i svih pratećih objekata, postojeće autoceste i postojećih pratećih objekata u trajanju od 28 godina, tj. do 2032. godine.

Zaključno se navodi da je navedeno trgovačko društvo djelomično privatizirano po modelu javno - privatnog partnerstva u kojem Republika Hrvatska ima 49% udjela, Pyhrn Concession Holding GmbH ima 51% udjela.

Uvidom u članak 5. Pravilnika o poslovnoj tajni prvostupanjskog tijela od 8. siječnja 2018. godine, a koji je dostavljen Povjereniku za informiranje za potrebe žalbenog postupka, propisano je da se poslovnom tajnom smatraju sljedeći podaci: a) podaci koje uprava društva proglasi poslovnom tajnom, u skladu s kriterijima za utvrđivanje razine povjerljivosti podataka, b) podaci koji su na temelju Ugovora o koncesiji od 11. srpnja 2003. godine s izmjenama i dopunama od 27. studenog 2013. godine, 20. lipnja 2004. godine, 30. lipnja 2008. godine i 23. svibnja 2011. godine (te svim njegovim eventualnim izmjenama i dopunama) utvrđeni povjerljivima, osim onih podataka koji prema posebnim propisima podliježu javnoj objavi, d) podaci koji proizlaze iz ugovora sklopljenih s trećim osobama, a za koje je ugovorena obveza Društva čuvati povjerljivost navedenih podataka. e) podaci o tražbinama i financijskim obvezama Društva, osim podataka koji se objavljuju u godišnjem financijskom izvješću Društva, te podaci o tražbinama i financijskim obvezama društva.

Vraćajući se na definiciju poslovne tajne iz članka 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka, Povjerenik za informiranje posebno ukazuje na dio definicije u kojem se navodi da poslovnu tajnu čine i drugi podaci zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.

Po mišljenju Povjerenika za informiranje, informacije koje su predmet postupka mogu imati utjecaja na gospodarske interese prvostupanjskog tijela, posebno imajući na umu činjenicu da su predmet rasprave brojna pitanja koja utječu na obavljanje poslova prvostupanjskog tijela.

Osim toga, navedene informacije nisu općenito poznate, niti su lako dostupne osobama drugim osobama, a i prvostupanjsko tijelo je donošenjem Pravilnika o poslovnoj tajni poduzelo razumne mjere da se sačuva njihova tajnost.

Uzimajući u obzir sve navedeno, Povjerenik za informiranje smatra da tražene informacije predstavljaju takvu vrstu informacija čije bi neovlašteno otkrivanje moglo ugroziti gospodarske interese prvostupanjskog tijela, posebno imajući u vidu da se iznose komentari vezano za tekuće poslovanje prvostupanjskog tijela, a ne radi se o pitanjima od šireg interesa za javnost.

Razmatrajući navedenu definiciju jasno je da je naglasak na riječi „moglo“, što znači da je dovoljno učiniti vjerojatnim mogućnost nastanka štete, te istu nije potrebno dokazivati.

Naime, gore citirane odredbe Pravilnika o poslovnoj tajni mogu se primijeniti na informacije koje su sadržane u zapisnicima sa sjednica nadzornog odbora, pa je u tom dijelu ispunjen i formalni element poslovne tajne, jer postoji opći akt prvostupanjskog tijela u smislu članka 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka.

Osim toga, također se ističe da iz spisa predmeta ne proizlazi da su se vodile bilo kakve javne rasprave vezano za informacije koje su predmet postupka, predmetne informacije ne odnose se na pitanja javnog zdravlja, javne sigurnosti ili zaštite okoliša, niti na pitanje raspolaganje javnim sredstvima, niti je vjerojatno da bi objava traženih informacija doprinijela javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnim načelima funkcioniranja tijela javne vlasti (kao što su dobro upravljanje, zakonitost, odgovornost, integritet).

Zaključno se ističe da je stav Povjerenika za informiranje o tome da prvostupanjsko tijelo, koje nije u većinskom vlasništvu Republike Hrvatske, ima širu mogućnost pozivanja na poslovnu tajnu potvrđen od Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (presuda poslovni broj: UsII-441/20 od 10. ožujka 2021. godine).

U odnosu na navode žalitelja da su povrijeđene odredbe članka 30. i 52. Zakona o općem upravnom postupku, Povjerenik za informiranje ističe da je postupak ostvarivanja prava na pristup informacijama jednostranački postupak, koji omogućava rješavanje upravne stvari bez saslušanja stranke, odnosno bez zakazivanja usmene rasprave i provođenja dokaza posebnim dokaznim sredstvima.

Navedeni stav Povjerenika za informiranje prihvaćen je od strane Visokog upravnog suda Republike Hrvatske te se radi o ustaljenoj praksi (npr. presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: UsII-254/18 od 16. kolovoza 2018. godine te poslovni broj: UsII-322/18 od 13. rujna 2018. godine).

Slijedom navedenog, temeljem članka 116. stavka 1. točke 1. Zakona o općem upravnom postupku riješeno je kao pod točkom 4. izreke ovog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan