KLASA: UP/II-008-07/14-01/56
URBROJ: 401-01/05-14-06
Zagreb, 19. rujna 2014.
Povjerenica za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13.), povodom Društva prijatelja dubrovačke starine, Dubrovnik, ………, izjavljene protiv rješenja Ministarstva pravosuđa Republike Hrvatske, KLASA: UP/I-008-02/14-01/1, URBROJ: 514-01-14-01 od 10. siječnja 2014. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva pravosuđa RH, KLASA: UP/I-008-02/14-01/1, URBROJ: 514-01-14-01 od 10. siječnja 2014. godine.
2. Odobrava se Društvu prijatelja dubrovačke starine pristup mišljenju Ministarstva pravosuđa Republike Hrvatske o nacrtu konačnog prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika, KLASA: 011-02/13-01/443, URBROJ: 514-02-01-01-02-13-04.
3. Nalaže se Ministarstvu pravosuđa Republike Hrvatske da u roku od 8 dana od dana primitka ovog rješenja postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev Društva prijatelja dubrovačke starine (u daljnjem tekstu: žalitelj) za ostvarivanjem prava na pristup informacijama, temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 5., člankom 15. stavkom 3. točkom 1. i člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama (u daljnjem tekstu: ZPPI), zbog toga što bi se dostavom zatražene informacije mogao ozbiljno narušiti proces donošenja odluka Vlade RH, odnosno time bi se moglo ugroziti neovisno i nepristrano očitovanje nadležnih tijela državne uprave na prijedloge akata, a time i sam interni proces uređen Poslovnikom Vlade RH koji prethodi donošenju odluka Vlade.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi kako izjavljuje žalbu protiv osporenog rješenja Ministarstva pravosuđa zbog nepravilno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. U odnosu na ograničavajući pravni osnov iz članka 15. stavka 2. točke 5. ZPPI-ja žalitelj smatra kako informacija nije u postupku izrade, budući da je Nacrt konačnog prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika raspravljen i usvojen na sjednici Vlade održanoj 12. prosinca 2013. godine, te je potom i upućen Saboru na daljnju proceduru; dakle, interni proces donošenja odluka Vlade na koji se prvostupanjsko tijelo u pobijanom rješenju poziva, u trenutku podnošenja zahtjeva već je bio okončan. Čak i da tome nije tako, žalitelj smatra da iz obrazloženja nije razvidno na koji način bi uvid javnosti u stručna mišljenja radnih tijela Vlade u postupku donošenja konkretnog Nacrta utjecao da se ista neovisno, nepristrano i kritički o njemu očituju.
Žalitelj ujedno smatra da prvostupanjsko tijelo pogrešno tumači članak 15. stavak 3. točku 1. ZPPI-ja, jer je iz sadržaja i konstrukcije samog članka razvidno kako se isti odnosi isključivo na postupke u kojima se odlučuje o pojedinačnim pravima i obvezama stranaka (pa se tako primjerice navode sudski i upravni postupak te izvršenje sudske odluke i kazne). Žalitelj navodi kako je postupak donošenja zakona reguliran posebnim propisima, poput Zakona o procjeni učinaka propisa, Uredbe o provedbi postupka procjene učinaka propisa te Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata, a čiji je zajednički cilj i svrha jačanje transparentnosti, otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. Tumačenje i obrazloženje prvostupanjskog tijela da se stručna mišljenja Vladinih tijela općenito ne smiju učniti dostupnim javnosti, čak ni kada je postupak pred Vladom okončan, znači negaciju odredbi ZPPI-ja, kao i naprijed navedenih propisa kojima je reguliran postupak donošenja zakona, jer se na taj način faktički onemogućuje transparentnost i sudjelovanje zainteresirane javnosti u postupku njihova donošenja. Iako žalitelj smatra da odredba članka 15. stavka 3. točke 1. ZPPI-ja nije primjenjiva na ovaj slučaj, navodi kako prvostupanjsko tijelo nije konkretno obrazložilo zbog čega bi objava zatražene informacije onemogućila učinkovitost, neovisnost i nepristranost odlučivanja nadležnih tijela državne uprave.
Sukladno svemu navedenom, žalitelj zaključuje kako u prvostupanjskom postupku nisu bili ispunjeni uvjeti za provedbu testa razmjernosti i javnog interesa. Unatoč tome test je proveden, a žalitelj smatra da su prilikom njegove provedbe prekršene odredbe članka 16. stavka 2. ZPPI-ja, budući da prvostupanjsko tijelo nije utvrdilo da li bi omogućavanje pristupa zatraženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju neki od zaštićenih interesa bio ozbiljno povrijeđen. Žalitelj navodi kako je obrazloženje prvostupanjskog tijela toliko apstraktno i paušalno da bi se, neizmjenjeno, moglo preslikati na bilo koji drugi zahtjev bilo kojeg drugog podnositelja ako bi se on odnosio na stručno mišljenje nekog od središnjih tijela državne uprave ili Vladinih radnih tijela. Žalitelj stoga smatra kako je u ovom slučaju riječ o općenitom stavu prvostupanjskog tijela, a ne o odlučivanju u konkretnom predmetu uz uvažavanje svih relevantnih okolnosti upravo tog predmeta.
Žalitelj predlaže drugostupanjskom tijelu da uvaži žalbu i donese rješenje kojim će se žalitelju omogućiti pristup traženoj informaciji.
Žalba je osnovana.
Člankom 6. ZPPI-ja propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Uvidom u spise predmeta razvidno je da žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 12. prosinca 2013. godine zatražio od Ministarstva pravosuđa RH da mu dostavi preslik mišljenja navedenog Ministarstva o konačnom prijedlogu zakona o izmjenama Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika.
Ministarstvo pravosuđa RH je prije donošenja pobijanog rješenja provelo test razmjernosti i javnog interesa, KLASA: 008-02/13-01/98, URBROJ. 514-01-14-04 od 8. siječnja 2014., u kojem se u bitnom navodi kako je davanje mišljenja dio internog procesa koji prethodi donošenju odluka na sjednicama Vlade RH, a ista se daju s ciljem kritičkog očitovanja u okviru propisane nadležnosti središnjih tijela državne uprave na prijedloge akata drugih tijela. S obzirom na navedeno, zaključeno je kako bi se dostavom zatražene informacije mogao ozbiljno narušiti proces donošenja odluka Vlade RH, odnosno time bi se moglo ugroziti neovisno i nepristrano očitovanje nadležnih tijela državne uprave na prijedloge akata, a time i sam interni proces uređen Poslovnikom Vlade RH koji prethodi donošenju odluka Vlade. Slijedom navedenog, prvostupanjsko tijelo zaključuje da u konkretnom slučaju prevladava potreba zaštite prava na ograničenje pristupa informaciji u odnosu na pojedinačni zahtjev podnositelja za pristupom informacijama.
U obrazloženju pobijanog rješenja su ponovljeni navodi iz bilješke o provedenom testu razmjernosti i javnog interesa.
Obrazloženje osporenog prvostupanjskog rješenja je protivno samom cilju ZPPI-ja, a to je omogućavanje i osiguravanje ostvarivanja Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti, u što zasigurno ne spada ograničavanje uvida u interne procese donošenja odluka tijela javne vlasti. Osim toga, takozvani interni proces je završio usvajanjem nacrta konačnog zakonskog prijedloga, što čini predmetno mišljenje Ministarstva pravosuđa dokumentom koji bi trebao biti javno dostupan.
Nadalje, ne samo da je ograničenje pristupa vezano za konkretno dostavljeno mišljenje, nego iz pobijanog rješenja proizlazi da je pristup ograničen općenito i unaprijed za sva stručna mišljenja ministarstava kao središnjih tijela državne uprave, a što je protivno odredbi članka 15. stavka 6. kojom je propisano da su informacije dostupne javnosti nakon što prestanu razlozi na temelju kojih je tijelo javne vlasti ograničilo pravo na pristup informacijama. Naime, prema stajalištu Ministarstva pravosuđa RH, informacija koja je uskraćena žalitelju zapravo nikada ne bi ni bila dostupna javnosti, budući da se u obrazloženju pobijanog rješenja u pluralu navodi kako bi se „davanjem navedenih stručnih mišljenja javnosti mogao ozbiljno narušiti proces donošenja odluka Vlade...“, čime su a priori već odbijeni svi potencijalni zahtjevi za davanjem sličnih mišljenja tijela javne vlasti.
Zauzeto stajalište Ministarstva pravosuđa RH također je protivno i odredbi članka 15. stavka 5. ZPPI-ja, kojom je propisano da ako tražena informacija sadrži i podatak koji podliježe ograničenju iz stavka 2. i 3. ovog članka, preostali dijelovi informacije učinit će se dostupnim, budući da Ministarstvo pravosuđa RH uopće nije razmotrilo sadržaj konkretnog mišljenja. Iako se u obrazloženju pobijanog rješenja upotrebljava izraz „u konkretnom slučaju“, razvidno je kako su samo prepisane ograničavajuće odredbe iz članka 15. stavka 2. točke 5. i 15. stavka 3. točke 1. ZPPI-ja, te da navedene odredbe nisu primijenjene i objašnjene u odnosu na sadržaj traženog mišljenja.
Kao što je žalitelj već ispravno ustvrdio, interni proces donošenja odluka Vlade, na koji se Ministarstvo pravosuđa RH u pobijanom rješenu poziva, u trenutku podnošenja zahtjeva već je bio okončan usvajanjem Nacrta konačnog prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o obnovi ugrožene spomeničke cjeline Dubrovnika, na sjednici Vlade od 12. prosinca 2013. godine.
Osim toga, ostalo je nejasno i neobrazloženo na koji način bi omogućavanje javnosti da ostvaruje uvid u stručna mišljenja moglo utjecati na nadležna središnja tijela državne uprave da neovisno i nepristrano izrađuju navedena mišljenja.
Stajalište žalbenog tijela je upravo suprotno, budući da Povjerenica za informiranje smatra kako bi omogućavanje uvida u stručna mišljenja unaprijedilo savjesnost, ispravnost postupanja i odgovornost svih uključenih u izradi predmetnih mišljenja.
Ispitujući pravilnu provedbu testa razmjernosti i javnog interesa, razmatrani su argumenti koje je navelo Ministarstvo pravosuđa RH, te je utvrđeno da u konkretnom slučaju prevladava interes javnosti. Ministarstvo pravosuđa RH prilikom provedbe predmetnog testa nije s obzirom na sadržaj konkretnog mišljenja razmotrilo da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinačnom slučaju interes zbog kojega bi trebalo uskratiti informaciju bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes.
Izrada stručnih mišljenja jedan je od elemenata u zakonodavnom procesu. Budući da je sve veća tendencija povećanja transparentnosti i demokratizacija spomenutog procesa, stručna mišljenja tijela javnih vlasti bi trebala biti javno dostupna kako bi se unaprijedila javna rasprava o nacrtima propisa te kako bi javnost kritički razmotrila predmetna mišljenja koja tijela javne vlasti izrađuju u sklopu svoje službene dužnosti.
Uvidom u dostavljeno mišljenje, Povjerenica za informiranje ne nalazi razloge za ograničenje iz članka 15. ZPPI-ja.
Člankom 25. stavkom 7. ZPPI-ja propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. točke 1. i 4. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. ZPPI-ja riješeno kao izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENICA ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Anamarija Musa, dipl. iur.