KLASA: UP/II-008-07/23-01/235
URBROJ: 401-01/10-23-6
Zagreb, 15. lipnja 2023. godine
Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15, 69/22) povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Grada Osijeka, KLASA: 008-01/23-01/4, URBROJ: 2158-1-03-01/03-23-10 od 8. ožujka 2023. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Grada Osijeka, KLASA: 008-01/23-01/4, URBROJ: 2158-1-03-01/03-23-10 od 8. ožujka 2023. godine.
2. Odobrava se ......... pravo na pristup preslici dokumenta pod nazivom „Mutual Non-Disclosure Agreement“.
3. Nalaže se Gradu Osijeku da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana pravomoćnosti ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem Grada Osijeka (u daljnjem tekstu: prvostupanjsko tijelo) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj), kojim je tražio presliku ugovora između prvostupanjskog tijela i „velikog industrijskog proizvođača“, sa uobičajenom klauzulom tajnosti, temeljem članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom na to da prvostupanjsko tijelo smatra da zatražena informacija predstavlja poslovnu tajnu.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravodobno uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da osporeno rješenje nije zasnovano na Zakonu o pravu na pristup informacijama, Zakonu o zaštiti tajnosti podataka, te odredbi članka 103. Statuta Grada Osijeka. Ističe da je zaštita potencijalnog investitora promašena, s obzirom na to da je informacija već javno objavljena (Log Expert Five sa sjedištem u Zagrebu). Smatra da je nebitno na koji se način očitovao Ured gradonačelnika, odnosno da Ured gradonačelnika nije naveo kad je Gradsko vijeća Grada Osijeka temeljem članka 103. Statuta Grada Osijeka kao općeg akt propisalo da je konkretni ugovor ili slični ugovori kojima se raspolaže javnim sredstvima neka vrsta tajne i koje. Navodi da nijedno materijalno pravo ne propisuje ugovor o povjerljivosti kao klasificirani. Dalje ističe da prvostupanjsko tijelo nije obrazložilo zašto se u konkretnom slučaju ne bi radilo o vrlo širokom pojmu raspolaganja javnim sredstvima, odnosno da raspolaganje javnim sredstvima nije samo plaćanje i primanje novca, nego i svaka odluka kojom se mijenja dosadašnji status nekretnine na kojoj se planira građenje. Smatra nepotrebnim mistificiranje navedenog ugovora, te ukazuje na odredbu članka 48. Zakona o lokalnoj i područnoj samoupravi prema kojoj gradonačelnik nije smio niti potpisati ugovor bez odluke predstavničkog tijela, ako vrijednost ugovora prelazi 0,5% prethodnog proračuna ili 1.000.000,00 kn. Predlaže da se žalba prihvati.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je je žalitelj u zahtjevu za pristup informacijama od 4. veljače 2023. godine naveo sljedeće:
„Na temelju Zakona o pravu na pristup informacijama (NN 25/13, 85/15 i 69/22); dalje: ZPPI i Zakona o tajnosti podataka (NN 79/07 i 86/12) molim da mi se na ovaj e-mail dostave sljedeće informacije koje ovo tijelo javne vlasti posjeduje a odnose se na raspolaganje javnim sredstvima pa službenik za informiranje ne smije provoditi test razmjernosti:
* Presliku ugovora između Grada Osijeka i "velikog industrijskog proizvođača" sa uobičajenom "klauzulom tajnosti" spomenut u Glasu Slavonije kao rezultat - iznimnog zalaganja gradonačelnika!?
Ako se radi o nekom stupnju klasifikacije ugovora molim da mi se u rješenju obrazloži tko i kada kojim stupnjem tajnosti je klasificirao ovaj podatak kako se ugovor ne bi nepotrebno mistificirao sa svrhom podizanja zasluga jedne osobe u sasvim uobičajenom dvostrano obvezujućem pravnom poslu od kojih je jedna strana Grad Osijek kao tijelo javne vlasti (a ne tijelo tajne vlasti!?)“
Postupajući po navedenom zahtjevu, prvostupanjsko tijelo donijelo je osporeno rješenje.
U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljen je spis predmeta na nadležno odlučivanje.
Sukladno članku 6. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.
Prema članku 15. stavku 2. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.
Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Iz osporenog rješenja, odnosno provedenog testa razmjernosti i javnog interesa, u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da zatražena informacija predstavlja poslovnu tajnu, da se ne radi o raspolaganju javnim sredstvima, već o ugovoru o povjerljivosti kojim se štiti naziv pravne osobe, imajući u vidu potencijalne mogućnosti ulaganja na području Grada Osijeka, iz kojeg razloga je potrebno štititi tajnost pravne osobe koja se na obavljenom sastanku informirala o mogućnostima poslovanja na području Grada Osijeka
Navedeni zaključak prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.
Sukladno članku 34. Zakona o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07) propisano je da stupanjem na snagu navedenog Zakona prestaju važiti odredbe Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96), osim odredbi navedenih u glavi 8. i 9. istog zakona.
Odredbom članka 19. stavka 1. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96.) propisano je da poslovnu tajnu predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge pravne osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da se općim aktom ne može odrediti da se svi podaci koji se odnose na poslovanje pravne osobe smatraju poslovnom tajnom niti se poslovnom tajnom mogu odrediti podaci čije priopćavanje nije razložno protivno interesima te pravne osobe.
Prema članku 26. navedenog Zakona, općim aktom pravne osobe pobliže se određuju način uporabe i čuvanja podataka koji se smatraju poslovnom tajnom, te mjere, postupci i druge okolnosti od interesa za čuvanje poslovne tajne.
Sukladno članku 1. točki 5. Zakona o zaštiti neobjavljenih informacija s tržišnom vrijednosti („Narodne novine“, broj 30/18) propisano je da su poslovna tajna informacije koje ispunjavaju sve sljedeće zahtjeve: a) tajne su jer nisu, u svojoj ukupnosti ili u točnoj strukturi i sklopu svojih sastavnih dijelova, općenito poznate ili lako dostupne osobama iz krugova koji se obično bave predmetnom vrstom informacija, b) imaju tržišnu (komercijalnu) vrijednost zbog toga što su tajne c) u odnosu na njih osoba koja te informacije zakonito kontrolira poduzela je u tim okolnostima razumne korake kako bi sačuvala njihovu tajnost.
Razmatrajući zakonske odredbe, Povjerenik za informiranje smatra da ugovor koji je predmet postupka ne predstavlja poslovnu tajnu, a iz sljedećih razloga.
Naime, poslovna tajna može biti određena samo zakonom ili općim aktom donesenim na temelju zakona, a ne na temelju pravnog posla, a što je potvrđeno i u presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: UsII-14/15 od 22. svibnja 2015. godine.
Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj UsII-232/20 od 17. rujna 2020. godine odbijen tužbeni zahtjev radi poništenja rješenja Povjerenika za informiranje, a koji predmet se ticao ugovora koji je sadržavao klauzulu povjerljivosti, a koje shvaćanje treba smisleno primijeniti i u ovom predmetu.
Zaključno, presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: UsII-440/20 od 30. travnja 2021. godinu kojoj je prihvaćen stav Povjerenika za informiranje da standardne ugovorne klauzule ne mogu predstavljati poslovnu tajnu.
Posebno se ističe da je informacija koja je predmet postupka dostavljena Povjereniku za informiranje dostavljena na engleskom jeziku pod nazivom „Mutual Non-Disclosure Agreement“.
Elektroničkom porukom od 28. ožujka 2023. godine Ured povjerenika za informiranje je od prvostupanjskog tijela zatražio da dostavi primjerak sporazuma na hrvatskom jeziku, te dokaz da je predmetni sporazum potpisan od strane druge ugovorne strane, odnosno da je na drugi način prihvaćen od druge ugovorne strane, imajući u vidu da je na dostavljenom primjerku samo potpis predstavnika prvostupanjskog tijela.
Elektroničkom porukom od 30. ožujka 2023. godine prvostupanjsko tijelo je izvijestilo Ured povjerenika za informiranje da nema primjerak sporazuma koji je potpisan od strane druge ugovorne strane, jer se upravo ta tvrtka zaštićuje, odnosno da ne posjeduje predmetni sporazum na hrvatskom jeziku.
Slijedom svega navedenog, Povjerenik za informiranje će u žalbenom postupku odlučiti o ugovoru na engleskom jeziku, bez upuštanja u ocjenu o valjanosti sporazuma koji nije potpisan od strane druge ugovorne strane, jer za navedeno Povjerenik za informiranje nije nadležan u smislu odredbe članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Razmatrajući navode prvostupanjskog rješenja, te provedenog testa razmjernosti i javnog interesa, jasno je da prvostupanjsko tijelo poslovnom tajnom štiti sam naziv pravne osobe, odnosno prvostupanjsko tijelo ne štiti same ugovorne klauzule u navedenom ugovoru, koje sukladno ranije citiranoj presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: UsII-440/20 od 30. travnja 2021. godine ne mogu niti predstavljati poslovnu tajnu.
Ustaljena je upravnosudska praksa i praksa Povjerenika za informiranje da podatak o imenu, odnosno nazivu osobe koja sklapa određeni pravni posao s tijelom javne vlasti predstavlja informaciju od javnog značaja, bez obzira hoće li na temelju takvog sporazuma doći do raspolaganja javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Pravilno prvostupanjsko tijelo navodi se u konkretnom slučaju ne radi o javnom natječaju za osnivanje prava građenja u Industrijskoj zoni Nemetin (tvrtka Log Expert Five d.o.o.), što je utvrđeno uvidom u spis predmeta.
Osim toga, razmatrajući sadržaj informacije koja je predmet postupka, Povjerenik za informiranje ističe da je točan navod prvostupanjskog tijela da se predmetna informacija ne odnosi na raspolaganje javnim sredstvima, pa čak niti posredno kako to žalitelj navodi u svojoj žalbi.
Naime, sporazum o povjerljivosti sadrži uobičajene ugovorne klauzule, odnosno sadrži uvodne odredbe u kojem se navodi značenje pojedinih pojmova, odredbe o obvezama stranaka, trajanju i prestanku ugovora, na koje ugovorne odredbe nije moguće primijeniti niti jedno od zakonskih ograničenja iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, pa tako niti članak 15. stavak 2. točka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Osim toga, sporazum o povjerljivosti ne sadrži odredbu kojom bi se takav sporazum smatrao poslovnom tajnom, a kad bi i sadržao navedenu klauzulu, navedeno ne bi bilo od utjecaja, posebno imajući u vidu ranije citirana utvrđenja iz presude Visokog upravnog suda Republike poslovni broj UsII-232/20 od 17. rujna 2020. godine.
Kad se razmotri definicija poslovne tajne, te dovede u vezu s odredbama ugovora o povjerljivosti koji je predmet postupka (Mutual Non-Disclosure Agreement), jasno je da ugovor o povjerljivosti (koji sadrži i podatak o drugoj ugovornoj strani kao potencijalnom investitoru) ne predstavljaju proizvodnu tajnu, niti rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada u smislu članka 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka.
Po mišljenju Povjerenika za informiranje, nije jasno u čemu bi se sastojala šteta i za čije gospodarske interese, ako bi se učinio dostupnim ugovor o povjerljivosti, odnosno Povjerenik za informiranje ne nalazi postojanje uzročno posljedične veze između čuvanja podatka o potencijalnom investitoru i samog ulaganja navedenog investitora na području prvostupanjskog tijela.
Ako bi navedeni projekt, po tvrdnjama prvostupanjskog tijela, mogao dovesti do iznimnih benefita za širu zajednicu, tada je navedeno argument koji govori u prilog omogućavanja pristupa navedenoj informaciji, jer je benefit zajednice javni interes.
Elektroničkom porukom od 4. travnja 2023. godine od prvostupanjskog tijela zatraženo je da se očituje je li Gradsko vijeće prvostupanjskog tijela donijelo akt iz članka 103. Statuta o tome koji se podaci iz rada i nadležnosti Grada Osijeka smatraju poslovnom tajnom.
Iz elektroničke poruke od 6. travnja 2023. godine prvostupanjsko tijelo je izvijestilo Povjerenika za informiranje da Gradsko vijeće Grada Osijeka nije donijelo akt iz članka 103. Statuta Grada Osijeka, odnosno da je sporazum interna dokumentacija prvostupanjskog tijela s potencijalnim investitorom, kojim se navedeni investitor zaštićuje, a prvostupanjsko tijelo se obvezuje da o sadržaju razgovora neće obavještavati javnost. Dalje se navodi da ne postoji drugi dokument između Grada Osijeka i prvostupanjskog tijela. Također se ističe da se Grad Osijek u konkretnom slučaju poziva i na odredbe članka 15. stavka 4. točke 1. u vezi s člankom 15. stavka 8. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno da bi objavljivanje sporazuma koji predstavlja internu dokumentaciju izgledno ugrozilo javni interes u pogledu realizacije projekta s velikim gospodarskim i razvojnim potencijalom. Zaključno se ističe da je navedenu činjenicu potvrdio i test razmjernosti i javnog interesa, jer postoji prevladavajući javni interes za realizaciju projekta, a ne za objavu informacije koja će onemogućiti najveće ulaganje u Republici Hrvatskoj i otvaranje više od 1500 radnih mjesta.
U odnosu na pozivanje prvostupanjskog tijela na odredbu članka 15. stavka 4. točke 1. u vezi sa stavkom 8. navedenog članka, ističe se kako slijedi.
Sukladno članku 15. stavku 4. točki 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija u postupku izrade unutar jednog ili među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno ugroziti proces njezine izrade.
Prema stavku 8. navedenog članka, pristup informaciji iz stavka 4. točke 1. navedenog stavka može se ograničiti i nakon što je informacija dovršena, osobito ako bi ta objava ozbiljno narušila proces odlučivanja i izražavanja mišljenja ili dovela do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, osim ako postoji prevladavajući javni interes za objavu informacije.
Povjerenik za informiranje posebno ističe da se radi o novom razlogu za ograničenje prava na pristup informacijama koji nije bio sadržan u prvostupanjskom rješenju, međutim smatra da se prvostupanjsko tijelo pogrešno poziva i na navedeno zakonsko ograničenje.
Naime, nije jasno kakav bi se proces odlučivanja, odnosno izražavanja mišljenja mogao ugroziti ako bi se žalitelju omogućio pristup sporazumu o povjerljivosti koji je predmet postupka, odnosno u čemu bi se sastojalo pogrešno tumačenje sadržaja navedenog sporazuma.
Po mišljenju Povjerenika, potrebno je napraviti jasnu distinkciju između sporazuma o povjerljivosti, te usmenih dogovora s potencijalnim investitorom.
Naime, sporazum o povjerljivosti ne sadrži nikakve podatke o eventualnom projektu, odnosno ulaganju, pa je logično da omogućavanje pristupa sporazumu o povjerljivosti nema takav značaj koji mu pripisuje prvostupanjsko tijelo, odnosno da će doći do potencijalnog gubitka oko 1500 radnih mjesta.
Dakle, sporazum o povjerljivosti samo sadrži podatke o tome što se smatra povjerljivom informacijom.
Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje ne prihvaća stav prvostupanjskog tijela da je u trenutku podnošenja zahtjeva žalitelja bilo potrebno štititi podatak o podatak o potencijalnom investitoru.
Zaključno, ističe se sljedeće.
Kao prvo, podatak o investitoru s kojim je sklopljen ugovor o povjerljivosti ne može predstavljati poslovnu tajnu, jer bi navedeno bilo protivno načelu transparentnosti koje podrazumijeva da građani imaju pravo znati podatke o osobama koji ulaze u pravne odnose s tijelima javne vlasti.
Kao drugo, na ugovorne klauzule nije moguće primijeniti institut poslovne tajne, odnosno poslovna tajna ne može biti određena ugovorom, već samo zakonom ili općim aktom na temelju zakona, a u konkretnom slučaju nije donesen akt iz članka 103. Statuta Grada Osijeka.
Kao treće, informacija koja je predmet postupka (ugovor o povjerljivosti) ne može se smatrati informacijom koja bi mogla utjecati na gospodarske interese kako prvostupanjskog tijela, tako i potencijalnog interesa, jer se samo radi o dokumentu koji propisuje što se smatra povjerljivom informacijom
Kao četvrto, moguće koristi za javnu zajednicu koje navodi prvostupanjsko tijelo upravo su pokazatelj izraženog javnog interesa za traženu informaciju.
Ovim rješenjem se ni na koji način ne utječe na usmene pregovore sa potencijalnim investitorom, jer navedeno nije predmet zahtjeva žalitelja, niti se usmeni pregovori smatraju informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, pri čemu Povjerenik za informiranje ukazuje da je sporazum o povjerljivosti jedini akt koji je potpisan s potencijalnim investitorom, što jasno proizlazi iz ranije citiranog očitovanja prvostupanjskog tijela od 6. travnja 2023. godine.
Slijedom navedenog, temeljem članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku u vezi s člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama trebalo je odlučiti kao u izreci ovog rješenja.
Posebno se skreće pozornost da je člankom 25. a Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15 i 69/22) propisana obveznost izvršenja pravomoćnih rješenja Povjerenika za informiranje kojima se omogućava pristup informacijama i mogućnost njegova prisilnog izvršenja izricanjem novčane kazne čelniku tijela. Sukladno Zakonu o općem upravnom postupku, u slučaju nepostupanja tijela javne vlasti, postupak izvršenja po ovom rješenju Povjerenik za informiranje provodi na prijedlog stranke.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan