KLASA: UP/II-008-07/22-01/1193

URBROJ: 401-01/03-23-4

Zagreb, 17. travnja 2023.

Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15 i 69/22) povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Primorsko-goranske županije KLASA: UP/I-008-01/22-01/9, URBROJ: 2170-03-08/5-22-4 od 27. rujna 2022. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

Odbija se žalba ......... protiv rješenja Primorsko-goranske županije KLASA: UP/I-008-01/22-01/9, URBROJ: 2170-03-08/5-22-4 od 27. rujna 2022. godine, kao neosnovana.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je tražio preslike građevinskih dozvola za građenje gospodarskih objekata na k.č. 9242, 8900/3, 7533, 1289/182, 1289/183 i 1289/194, sve u k.o. Cernik-Čavle, temeljem članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama u vezi sa člankom 15. stavkom 2. točkom 4. istog Zakona, jer je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka investitora i projektanata.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravodobno uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi kako osporava rješenje u cijelosti zbog pogrešne primjene Zakona o pravu na pristup informacijama i zbog pogrešnog utvrđenog činjeničnog stanja. Navodi da se u osporenom rješenju spominje članak 15. stavak 2. točka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama kao razlog odbijanja zahtjeva, međutim da se nigdje u obrazloženju osporenog rješenja ne daje obrazloženje zašto se u tom slučaju odbijanja primjenjuje i točka 5. Napominje da je zatražena informacija građevinska dozvola, javni akt tijela javne vlasti, i da nema govora o primjeni točke 5 jer se ne radi o nikakvom intelektualnom vlasništvu, već da se radi o javnom aktu-rješenju kojim se dozvoljava građenje nekog objekta. Napominje kako je to rješenje izdano na temelju projektne dokumentacije, a koja može imati elemente koji spadaju pod temu intelektualnog vlasništva, primjerice vanjski dizajn građevine, ali tu projektnu dokumentaciju ne traži, niti traži uvid u cijeli spis. Ističe kako traži samo građevinsku dozvolu, pisani akt koji ne sadrži nikakve slike niti nacrte objekta. Nadalje, navodi kako je moguće da osobni podaci investitora i projektanta postoje na traženim dokumentima, ali da to nije razlog da mu se odbije dostava cijele informacije, već da je to onda razlog da mu se ograniči pristup informaciji kako je to propisano u odredbi članka 15. stavak 5. Zakona o pravu na pristup informaciji. Nadalje, navodi da se u svih šest slučajeva radi o gospodarskim objektima, te pretpostavlja da je investitor pravna osoba čiji se podaci ne smatraju osobnim podacima u smislu GDPR-a. Nadalje, navodi razloge zašto smatra da je dostava traženih informacija u interesu javnosti. Naime, tijelo javne vlasti javno objavljuje građevinske dozvole na elektronskoj oglasnoj ploči na poveznici https://graditeljstvo.pgz.hr/OglasnaPloca/OglasRijeka.aspx. Vezano uz pozivanje tijela javne vlasti u osporenom rješenju na Zakon o gradnji, Zakon o upravnom postupku te Zakon o postupanju sa nezakonito sagrađenim zgradama, napominje da se njegov predmet vodi po Zakonu o pravu na pristup informacijama. Napominje da osobno nije bio niti će ikada biti zainteresirana stranka u postupku izdavanja građevinske dozvole za navedene čestice. Ističe kako svi upravni postupci izdavanja građevinske dozvole su završeni, građevinske dozvole/rješenja o izvedenom stanju postoje te nema nikakvog pravnog osnova da žalitelj na bilo kakav način zadire u stečena prava vlasnika tih objekata. Ističe kako ne traži uvid u cjelokupnu dokumentaciju, da ne traži da ga se evidentira kao zainteresiranu stranku prema Zakonu o gradnji i Zakonu o općem upravnom postupku, jer su svi ti postupci završeni, a rezultat toga je tražena informacija građevinske dozvole. Vezano za navode iz osporenog rješenja da se za traženu informaciju prema Zakonu o gradnji treba dokazivati svojstvo stranke da bi se omogućio uvid u istu, smatra da su isti netočni niti u teoriji jer stranke u postupku imaju pravo sudjelovati dok izdano rješenje ne postane pravomoćno niti u praksi jer su traženi dokumenti novijeg datuma svima dostupni na internetu bez obzira na brigu o osobnim podacima projektanata. Zaključuje da je predmetni zahtjev za pristup informacijama, uz isključenje osobnih informacija, potpuno u skladu sa Zakonom o pravu na pristup informacijama te da ne postoje nikakvi razlozi odbijanja, a pogotovo ne oni koji su navedeni u obrazloženju osporenog rješenja. Napominje da je doneseno rješenje nezakonito jer je tijelo javne vlasti trebalo eventualne osobne podatke na traženim informacijama prekriti, a preostale informacije učiniti dostupnim sukladno članku 15. stavku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Predlaže da se žalba usvoji i omogući mu se pristup traženim informacijama.

Žalba je neosnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 7. rujna 2022. godine od Općine Čavle, kao tijela javne vlasti, koja je dana 15. rujna 2022. godine isti ustupila Primorsko-goranskoj županiji, kao tijelu javne vlasti, zatražio presliku građevinskih dozvola te posebnih prometnih uvjeta za objekte: gospodarski objekt na kč. 9242 k.o. Cernik Čavle (Solar shop, Hvaljen budi d.o.o., Zagreb, OIB 81742701785), gospodarski objekt na kč. 8900/3 k.o. Cernik Čavle (WT Grupa, Mavrinici 71, OIB: 41048136332), gospodarski objekt na kč. 7533/1 k.o. Cernik Čavle (Maja Papirus d.o.o., Put Škrilan 2, OIB: 68174742882) i gospodarski objekt (3 kom) sagrađeni na kč. 1289/182, 1289/185 i 1289/194, sve u k.o. Cernik-Čavle, Ulica Put Škrilan Mavrinci.

Iz obrazloženja osporenog rješenja proizlazi da je Općina Čavle ustupila Primorsko-goranskoj županiji dana 15. rujna 2022. godine zahtjev za pristup informacijama žalitelja te da je tijelo javne vlasti osporenim rješenjem odlučilo o dijelu zahtjeva za pristup informacijama kojim je žalitelj tražio građevinske dozvole i da je odbilo zahtjev u tom dijelu temeljem odredbe članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama. U obrazloženju osporenog rješenja citirana je odredba članka 115. Zakona o gradnji („Narodne novine“, broj 153/13, 20/17, 39/19 i 125/19) o strankama u postupku izdavanja građevinske dozvole te odredba članka 84. Zakona o općem upravnom postupku o obavješćivanju o tijeku postupka i razgledavanju spisa. Nadalje, navodi se da žalitelj nije naznačio da bi ostvarivao pravo stranke u predmetnim postupcima, te da je prvostupanjsko tijelo razmotrilo da li se može omogućiti uvid u tražene dokumente primjenom Zakona o pravu na pristup informacijama. Ističe se da je akt za građenje informacija koja je nastala u radu tijela javne vlasti u smislu članka 5. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, međutim da se radi o informaciji za koju je sukladno odredbama posebnog propisa (Zakona o gradnji, Zakona o postupanju s nezakonito izgrađenim zgradama) potrebno dokazivati svojstvo stranke ili pravni interes da bi se omogućio uvid u iste te ukoliko bi se omogućilo da akti iz spisa predmeta izdavanja akata za građenje budu dostupni javnosti, da bi se tada izgubio smisao uvida u spis predmeta jer bi primjenom odredaba Zakona o pravu na pristup informacijama izbjegavalo dokazivanje svojstva stranke ili pravnog interesa za uvid u spis, odnosno građevinsku dozvolu koja je sastavni dio spisa predmeta. Navedeno bi značilo kršenje načela jednakosti iz članka 8. Zakona o pravu na pristup informacijama. Napominje se kako tražena dokumentacija sadrži osobne podatke koji sadrže ime, adresu i osobne identifikacijske brojeve stranaka u izdavanja građevinske dozvole, a da Zakonom o gradnji nije propisano da se osobni podaci smiju prikupljati i dalje obrađivati. Napominje se kako je tijelo javne vlasti provođenjem testa razmjernosti i javnog interesa utvrdilo kako ne prevladava javni interes za odobravanjem pristupa traženim informacijama za izdavanje građevinskih dozvola, a osobito imajući u vidu da je građanima u slučaju sumnje u nepravilnosti pri izdavanju građevinskih dozvola na raspolaganju stoje nadležne inspekcijske službe. Nadalje, utvrđeno je da tražene informacije sadrže osobne podatke projektanata i investitora te da osobni podatak nije samo ime i prezime osobe, nego i sva obilježja specifična za njezin fizički, psihološki, mentalni, gospodarski, kulturni ili socijalni identitet. Ističe se kako se radi o izgradnji građevina koje nemaju obilježja javnog dobra, ne utječu na druge nekretnine koje su javno dobro i ne ugrožavaju javnost, a da se za izgradnju predmetnih građevina nisu trošila javna sredstva, nego sredstva fizičkih odnosno pravnih osoba privatnih investitora. Nadalje, navodi se da se informacije u aktima građenja ne odnose na pitanja javnog zdravlja, javne sigurnosti, zaštite okoliša ili raspolaganja javnim sredstvima. Zaključno tijelo javne vlasti navodi da u konkretnom slučaju prevladava zaštita osobnih podataka investitora i projektanata te da tražene informacije podliježu ograničenju iz članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama zbog čega se odbija predmetni zahtjev žalitelja.

Iz spisa predmeta proizlazi da je tijelo javne vlasti aktom KLASA: UP/I-008-01/22-01/9, URBROJ: 2170-03-08/5-22-3 od 27. rujna 2022. godine žaliteljev zahtjev za pristup informacijama u dijelu koji se odnosi na posebne prometne uvjete ustupilo Općini Čavle i Županijskoj upravi za ceste sukladno odredbi članka 21. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama.

U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljen je spis predmeta na odlučivanje po žalbi žalitelja s traženim informacijama.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 i 5/14 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima toga Zakona.

Prema članku 15. stavku 2. točki 4. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena propisima kojima se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. tog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Iz pobijanog rješenja, kao i provedenog testa razmjernosti i javnog interesa, u bitnom proizlazi da u pogledu traženih informacija prevladava potreba zaštite osobnih podataka investitora i projektanata u postupku izdavanja akata za građenje te da se radi o izgradnji građevina koje nemaju obilježja javnog dobra, ne utječu na druge nekretnine koja su javno dobro i ne ugrožavaju javnost, te da se traže informacije iz postupaka u kojima se izdaju akti za građenje zgrada koje se ne grade javnim sredstvima nego sredstvima fizičkih odnosno pravnih osoba privatnih investitora te da ne prevladava javni interes za omogućavanjem pristupa traženim informacijama za akte građenja na naznačenim katastarskim česticama.

Napominje se da je uvidom u osporeno rješenje utvrđeno da se u uvodu rješenja ispravno navodi Zakon o pravu na pristup informacijama sa zadnjom novelom objavljenom u Narodnim novinama broj 69/22, međutim u obrazloženju osporenog rješenja tijelo javne vlasti se prilikom odbijanja predmetnog zahtjeva poziva na članak 23. stavak 5. točku 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, koji se odnosi na odbijanje zahtjeva ako su ispunjeni uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4. toga Zakona, iako je broj navedenog članka promijenjen s ranije spomenutom novelom te se tijelo javne vlasti trebalo pozvati na članak 26. stavak 5. točku 2. istog Zakona.

Sukladno članku 9. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da korisnik koji raspolaže informacijom sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, ima pravo tu informaciju javno iznositi.

Dakle, svrha Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti korisnicima pristup informacijama od javnog značaja, dakle informacijama za koje prevladava javni interes da se učine dostupnim ne samo žalitelju, već i bilo kojoj trećoj osobi koja bi istu informaciju tražila.

Naime, prilikom primjene Zakona o pravu na pristup informacijama polazi se od načela jednakosti propisanog člankom 8. navedenog Zakona, što znači da bi svakom korisniku pod jednakim uvjetima morala biti dostupna informacija, odnosno da bi isti bili ravnopravni u ostvarivanju navedenog prava.

Dakle, ukoliko bi se zatražene informacije omogućile žalitelju, te iste informacije bi se onda trebale, sukladno načelu jednakosti iz članka 8. Zakona o pravu na pristup informacijama, omogućiti bilo kojoj drugoj osobi koja bi ih zatražila, pri čemu treba imati na umu da sukladno gore citiranom članku 9. Zakona o pravu na pristup informacijama, korisnik koji raspolaže informacijom sukladno ovom Zakonu, ima pravo tu informaciju javno iznositi.

U pogledu traženih informacija koje su predmet ovog postupka, akti za građenje gospodarskih objekata na ranije navedenim katastarskim česticama, u drugostupanjskom je postupku uvidom u iste utvrđeno da iste sadrže osobne podatke investitora, ime, prezime i adresu, kao i ime i prezime projektanata te drugih fizičkih osoba koje su sudjelovale u tim upravnim postupcima.

Stoga, u žalbenom je postupku zaključeno da se prvostupanjsko tijelo u osporenom rješenju osnovano pozvalo na ograničenje pristupa informacijama propisano člankom 15. stavkom 2. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama. Prema mišljenju Povjerenika za informiranje omogućavanjem pristupa traženim informacijama u konkretnom slučaju dovelo bi do povrede osobnih podataka i moguće zlouporabe tih podataka, odnosno da u konkretnom slučaju prevladava potreba zaštite osobnih podataka u odnosu na javni interes. Naime, omogućavanjem pristupa traženim informacijama došlo bi do nepotrebnog zadiranja u privatni život fizičkih osoba. Svaka fizička osoba ima pravo na zaštitu osobnih podataka, a omogućavanjem pristupa osobnim podacima predstavljalo bi nepotrebno zadiranje u tuđi privatni život, osobito imajući u vidu da sukladno ranije citiranom članku 9. Zakona o pravu na pristup informacijama, korisnik koji raspolaže informacijom sukladno tom Zakonu, ima pravo tu informaciju javno iznositi.

U drugostupanjskom postupku, Povjerenik za informiranje ispitujući pravilnost provedenog testa razmjernosti i javnog interesa u žalbenom postupku, a sukladno ovlaštenju iz članka 25. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, prihvaća navode prvostupanjskog tijela iz osporenog rješenja da se u konkretnom slučaju radi o aktima za građenje građevina koje nemaju obilježja javnog dobra, niti utječu na druge nekretnine koje su javno dobro, odnosno da u konkretnom slučaju ne prevladava javni interes za omogućavanjem pristupa traženim informacijama.

Osim toga, iz spisa predmeta ne proizlazi da su se vodile bilo kakve javne rasprave vezano zatraženu informaciju, niti da se ista odnosi na pitanje javnog zdravlja, javne sigurnosti ili zaštite okoliša ili na pitanje raspolaganja javnim sredstvima, a niti je vjerojatno da bi objava tražene informacije doprinijela javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnih načela funkcioniranja tijela javne vlasti kao što su dobro upravljanje, zakonitost, odgovornost, integritet i slično.

U žalbenom postupku razmotreno je može li se u konkretnom slučaju primijeniti odredba članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama o djelomičnom omogućavanju pristupa informacijama (a koju prvostupanjsko tijelo nije uzelo u obzir, što nije utjecalo na pravilnost prvostupanjske odluke), te je utvrđeno da bi se omogućavanjem pristupa traženim informacijama, na kojima bi se prekrila imena i prezimena, adrese fizičkih osoba investitora, te imena i prezimena projektanata i drugih osoba koje su sudjelovala u postupcima izdavanja akata građenja, izgubio smisao omogućavanja pristupa tim informacijama.

Povjerenik za informiranje ukazuje na praksu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, konkretno presudu, Poslovni broj: UsII-98/22-6 od 19. srpnja 2022. godine https://sudovi.hr/sites/default/files/dokumenti/2022-08/UsII-98-2022-O.A..pdf kojom je potvrđeno rješenje Povjerenika za informiranje i kojom je zauzeto stajalište da ukoliko bi se omogućio pristup određenim dozvolama na zahtjev fizičkih osoba, investitora, za izgradnju nekretnine koja nema obilježja javnog dobra i koja nije izgrađena javnim sredstvima nego sredstvima fizičkih osoba, onda bi se pristup informacijama za koje nije utvrđeno postojanje javnog interesa, zbog načela jednakosti, trebao omogućiti bilo kojoj osobi koja tu informaciju zatraži.

U pogledu navoda žalitelja da se u osporenom rješenju spominje kao razlog odbijanja točka 5. iz članka 15. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama iako se ista nigdje ne obrazlaže, u drugostupanjskom je postupku utvrđeno da je osporenim rješenjem tijelo javne vlasti odbilo zahtjev žalitelja pozivanjem na odredbu članka 15. stavka 2. točku 4. Zakona o pravu na pristup informacijama i da je isto detaljno obrazložilo, a da se u pogledu točke 5. radi o očito pogrešci u pisanju rješenja jer iz osporenog rješenja ne proizlazi da se tijelo javne vlasti na istu pozvalo prilikom odbijanja zahtjeva.

Neosnovan je navod žalitelja da tijelo javne vlasti s jedne strane javno objavljuje građevinske dozvole na poveznici https://graditeljstvo.pgz.hr/OglasnaPloca/OglasRijeka.aspx bez zaštite osobnih podataka investitora i projektanata, dok s druge strane odbija njegov zahtjev za pristup informacijama građevinskim dozvolama pozivanjem na zaštitu osobnih podataka istih.

Naime, u konkretnom slučaju postupajući po predmetnom zahtjevu za pristup informacijama primjenjuje se Zakon o pravu na pristup informacijama kojim su, između ostaloga, u članku 15. propisani razlozi za ograničenje pristupa informacijama, pa tako jer je informacija zaštićena propisima kojima se uređuje područje zaštite osobnih podataka, dok se kod javne objave građevinskih dozvola na mrežnoj stranici tijela javne vlasti radi o načinu dostave putem elektroničke oglasne ploče propisane Zakonom o gradnji. Naime, u članku 120. stavku 1. Zakona o gradnji propisano je da se građevinska dozvola, odnosno rješenje o odbijanju zahtjeva za izdavanje građevinske dozvole dostavlja: 1. investitoru s glavnim projektom, 2. strankama koje su izvršile uvid u spis predmeta ili su se javile tijelu graditeljstva i 3. strankama koje nisu izvršile uvid u spis predmeta i nisu se javile tijelu graditeljstva izlaganjem na oglasnoj ploči tijela graditeljstva i na elektroničkoj oglasnoj ploči u trajanju od osam dana. Prema stavku 2. istoga članka u slučaju dostave iz stavka 1. podstavka 3. toga članka građevinska dozvola, odnosno rješenje smatra se dostavljeno istekom osmoga dana od dana objave na oglasnoj ploči.

Člankom 116. stavkom 1. točkom 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21) propisano je da će drugostupanjsko tijelo odbiti žalbu ako utvrdi da je u prvostupanjskom postupku bilo nedostataka, ali da su oni takvi da nisu mogli utjecati na rješavanje stvari.

Stoga je na temelju članka 116. stavka 1. točke 2. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao izreci ovog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan