KLASA: UP/II-008-07/23-01/736
URBROJ: 401-01/11-23-5
Zagreb, 13. travnja 2023.
Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Hrvatskog zavoda za zapošljavanje KLASA: UP/l-032-03/22-01/08, URBROJ: 344-61/1-22-02 od 24. ožujka 2022. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Oglašava se ništavim rješenje KLASA: UP/l-032-03/22-01/08, URBROJ: 344-61/1 - 22-4 od 17. svibnja 2022. godine.
2. Poništava se rješenje KLASA: UP/l-032-03/22-01/08, URBROJ: 344-61/1-22-02 od 24. ožujka 2022. godine.
3. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Rješenjem KLASA: UP/l-032-03/22-01/08, URBROJ: 344-61/1-22-4 od 17. svibnja 2022. godine Hrvatski zavod za zapošljavanje utvrdio je, u točki 1. izreke, da je žalba ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 29. travnja 2022. godine dopuštena, pravodobna i izjavljena od ovlaštene osobe, a u točki 2. izreke da je pri razmatranju žalbe na rješenje KLASA: UP/l-032- 03/22-01/08, URBROJ: 344-61/1-22-02 od 24. ožujka 2022. godine prvostupanjsko tijelo utvrdilo daje pobijano rješenje zakonito i svrhovito, sukladno članku 113. stavku 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09. i 110/21.).
Člankom 113. stavkom 1. Zakona o općem upravnom postupku propisano je da će prvostupanjsko tijelo ispitat je li žalba dopuštena, pravodobna i izjavljena od ovlaštene osobe, a ako žalba nije dopuštena ili pravodobna ili izjavljena od ovlaštene osobe, odbacit će je rješenjem. Stavkom 2. citiranog članka Zakona o općem upravnom postupku propisano je da kad prvostupanjsko tijelo utvrdi da je žalba dopuštena, pravodobna i izjavljena od ovlaštene osobe, navodi žalbe razmotrit će se te ispitati zakonitost, odnosno ocijeniti svrhovitost rješenja koje se žalbom osporava, a u stavku 5. propisano je da kad prvostupanjsko tijelo ocijeni da je žalba osnovana u cijelosti ili djelomično, zamijenit će pobijano rješenje novim ako se ne dira u prava trećih osoba.
Iz citiranih odredbi Zakona o općem upravnom postupku proizlazi da je prvostupanjsko tijelo postupajući po žalbi ovlašteno samo u dva slučaja donijeti rješenje: rješenje o odbacivanju kad utvrdi da je žalba nedopuštena, nepravovremena ili izjavljena od neovlaštene osobe te kad ocijeni da je žalba osnovana u cijelosti ili djelomično i pobijano rješenje zamijeni novim.
S obzirom da je Hrvatski zavod za zapošljavanje rješenjem KLASA: UP/l-032-03/22-01/08, URBROJ: 344-61/1-22-4 od 17. svibnja 2022. godine odlučilo o utvrđivanju okolnosti o kojima se rješenje ne donosi, Povjerenik za informiranje je utvrdio da je isto ništavo sukladno članku 128. stavku 1. točki 2. i 3. Zakona o općem upravnom postupku.
Stoga je odlučeno kao u točki 1. izreke rješenja.
Osporenim rješenjem KLASA: UP/l-032-03/22-01/08, URBROJ: 344-61/1-22-02 od 24. ožujka 2022. godine odbijen je zahtjev žalitelj od 28. siječnja 2022. godine u dijelu u kojem je zatražio popis svih zaposlenika u Uredu ravnatelja uz pripadajući opis radnog mjesta u razdoblju od 1. rujna 2019. godine do 1. rujna 2020. godine, temeljem odredbe članka 15. stavka 2. točke 4. citiranog Zakona, odnosno jer tražene informacije predstavljaju zaštićene osobne podatke te temeljem odredbe članka 25. stavka 5. citiranog Zakona, odnosno zbog zlouporabe prava na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da se članak 15. stavak 4. Zakona o pravu na pristup informacijama ne odnosi na njegov zahtjev jer nije zatražio podatke osobne prirode, a ni odredba članka 25. stavka 5. točke 5. citiranog Zakona nije primjenjiva jer je u razdoblju od godinu dana podnio ukupno dva zahtjeva za pristup informacijama koji se tiču ustrojstva Hrvatskog zavoda za zapošljavanje. Nadalje, navodi da je u više navrata telefonski razgovarao s više djelatnika Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, uključujući i osobu iz Ureda ravnatelja, a da nije znao s kime razgovara te da stječe dojam da Hrvatski zavod za zapošljavanje kao tijelo javne vlasti nepotrebno produžuje i komplicira postupke, na što ima pravo, ali takvim postupanjem ne ulijeva povjerenje u institucije i tijela javne vlasti koje bi u svakoj državi trebalo biti od presudne važnosti. Također, navodi da se nema namjeru zloupotrijebiti informacije koje je zatražio te smatra da su iste od javnog interesa. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Ustavom Republike Hrvatske („Narodne novine”, broj 56/90., 135/97., 8/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10.-pročišćeni tekst i 05/14.), u članku 38. stavku 4. jamči se svakome pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Pri tome ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu i propisana zakonom.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da se žalitelj dana 17. ožujka 2022. godine putem elektroničke pošte podnio zahtjev za pristup informacijama kojim je zatražio da mu se dostavi popis osoba koje su radile u ustrojstvenoj jedinici Ured ravnatelja uz pripadajući opis radnog mjesta u razdoblju od 1. rujna 2019. godine do 1. rujna 2020. godine te sve promjene koje su u tom razdoblju nastupile.
Nadalje, uvidom spis predmeta utvrđeno je daje tijelo javne vlasti postupajući po predmetnom donijelo rješenje KLASA: UP/l-032-03/22-01/08, URBROJ: 344-61/1-22-02 od 24. ožujka 2022. godine kojim se zahtjev odbija temeljem odredbe članka 15. stavka 2. točke 4. citiranog Zakona, odnosno jer tražene informacije predstavljaju zaštićene osobne podatke te temeljem odredbe članka 25. stavka 5. citiranog Zakona, odnosno zbog zlouporabe prava na pristup informacijama.
U obrazloženju pobijanog rješenja u bitnome se navodi da temeljem provedenog testa razmjernosti i javnog interesa utvrđeno da žaliteljev zahtjev nije u javnom interesu i da Hrvatski zavod za zapošljavanje ima dužnost štititi zaštićeni interes iz članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama i ograničiti pristup informacijama koje žalitelj zahtjevom traži. Nadalje, navodi se da se žaliteljev zahtjev odbija i temeljem odredbe članka 25. stavka 5. točke 5. citiranog Zakona jer se radi o očitoj zlouporabi prava na pristup informacijama, a osobito zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži veliki broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja proizlazi da je tijelo javne vlasti žaliteljev zahtjev odbilo temeljem dvije zakonske osnove, odnosno zbog zlouporabe prava na pristup informacijama i zbog zaštite osobnih podataka, te je stoga u žalbenom postupku bilo potrebno svaki zasebno razmotriti.
S obzirom na razlog uskrate prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku kao mjerodavno pravo razmatrana odredba članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Kod utvrđivanja zloupotrebe prava na pristup informacijama potrebno je ocijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe.
Kao dio spisa predmeta tijelo javne vlasti dostavilo preslike Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija (dalje u tekstu: Upisnik) za 2021. i 2022. godinu, a uvidom u koje je utvrđeno da je žalitelj u 2021. godini podnio jedan zahtjev, a tijelo javne vlasti zaprimilo ih je ukupno 6, dok je u 2022. godini do 17. ožujka (dana kada je podnesen zahtjev koji je predmet ovog postupka) tijelo javne vlasti zaprimilo 8 zahtjeva, od čega dva žaliteljeva. Sva tri žaliteljeva zahtjeva u promatranom razdoblju tijelo javne vlasti je odbilo.
Prilikom utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama u obzir treba uzeti i sadržaj podnesenih zahtjeva, odnosno treba razmotriti koje su informacije bile predmetom zahtjeva podnesenih od strane žalitelja. Stoga je uvidom u dostavljenu dokumentaciju, u drugostupanjskom postupku utvrđeno da su zahtjevima koje je žalitelj podnosio traženi podati o osobama koje su zaposlene u tijelu javne vlasti.
Razmatranjem dokumentacije u spisu predmeta, procjenom svih činjenica i okolnosti, osobito broja zaprimljenih zahtjeva u 2021. i 2022. godini te prirode informacija koje su se tražile predmetnim zahtjevom, u žalbenom postupku nije utvrđena zloupotreba prava na pristup informacijama u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavku 2., 3. i 4., a u vezi sa člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Odredbom članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijelo javne vlasti može ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.
Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Test razmjernosti i javnog interesa procjena je razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.
Iz zakonske definicije testa razmjernosti i javnog interesa proizlazi kako se navedenim testom procjenjuje odnos između dvaju zaštićenih interesa i to interesa zaštite određene informacije i interesa pružanja informacije. Važno je naglasiti da su oba interesa legitimna i predstavljaju javni interes samim time što su uređeni zakonom i priznati kao legitimni. Tako je u javnom interesu zaštititi vrijednosti i interese koji se štite kao što je u javnom interesu pružiti korisnicima informaciju koja je u posjedu tijela javne vlasti. Stoga je svrha testa razmjernosti i javnog interesa ocijeniti je li javni interes da se omogući pristup informaciji veći od potencijalne i vjerojatne štete koja bi nastala objavom informacije. Sadržaj testa razmjernosti i javnog interesa je usporediti odnosno odvagnuti ta dva interesa u njihovom međusobnom odnosu u svakom konkretnom slučaju.
U obrazloženju pobijanog rješenja navodi se daje Hrvatski zavod za zapošljavanje proveo test razmjernosti i javnog interesa te da isti je sastavni dio rješenja, a kao dio spisa predmeta tijelo javne vlasti dostavilo je akt o provođenju testa razmjernosti i javnog interesa u kojem se navodi da bi objavom traženih informacija bile povrijeđene odredbe Opće uredbe o zaštiti podataka, Zakona o provedbi Opće uredbe o zaštiti podataka, Ustava Republike Hrvatske i članaka 6., 7. i 8. Povelje Europske uredbe o zaštiti podataka te da iz žaliteljevom zahtjeva nije jasna pravna osnova za obradu traženih podataka, a premda je člankom 18. stavkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano da nije potrebno navesti razlog i motiv podnošenja zahtjeva, prema primjenjivim propisima o zaštiti osobnih podataka potrebna je zakonska osnova za obradu osobnih podataka ili legitimni interes koje žalitelj nije naveo, pa se opravdano sumnja u potencijalnu zlouporabu traženih informacija, odnosno da postoji realna opasnost od zlouporabe osobnih podataka djelatnika Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, izvrgavanje ruglu, narušavanje časti i ugleda, a materijalna šteta može biti nanesena obitelji djelatnika te se u konkretnom slučaju radi o osobnim interesu žalitelja, a ne o javnom interesu, a iz provedenog testa razmjernosti da bi interes koji se štiti bio povrijeđen sukladno navedenim primjenjivim propisima. Također, navodi se da se na konkretne djelatnike ne odnosi članak 10. stavak 1. točka 11. Zakona o pravu na pristup informacijama, da se u konkretnom slučaju radi o privatnom interesu žalitelja i da objavljivanje imena i prezimena djelatnika Hrvatskog zavoda za zapošljavanje nije od javnog interesa. Tijelo javne vlasti u aktu o provedbi testa razmjernosti i javnog interesa navodi da se tražena informacija ne odnosi na: pitanje jednakosti građana pred zakonom i u postupcima koje tijela provode kad odlučuju o njihovim pravima i interesima, pitanje javnog zdravlja, javne sigurnosti ili zaštite okoliša, na način raspolaganja javnim sredstvima, na nezakonit ili nepravilan rad institucija, na mogući sukob interesa, na korupciju, zloupotrebu ovlasti ili drugo kazneno djelo, na postojanje razloga za pobijanje sudske odluke i na omogućavanje javnosti da sudjeluje u javnoj raspravi, utječe na kreiranje javnih politika i donošenje odluka.
Razmatrajući navedeno, u žalbenom postupku utvrđeno da tijelo javne vlasti nije provelo test razmjernosti i javnog interesa u skladu s odredbama članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno da uopće nije uzelo u obzir razloge za omogućavanje pristupa informacijama te je zanemarilo činjenicu da su osobe zaposlene u Hrvatskom zavodu za zapošljavanje plaćene iz javnih sredstava, a da članak 16. stavak 3. citiranog Zakona propisuje da su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja postupka testa razmjernosti i javnog interesa.
Valja istaknuti i da iz samog akta o provedbi testa razmjernosti i javnog interesa proizlazi da je isti sastavljen na obrascu koji je sastavljen na tako da tijelu javne vlasti sugerira odbijanje zahtjeva.
Nadalje, uvidom u spis predmeta utvrđeno je da tijelo javne vlasti nije, sukladno obvezi iz članka 25. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, Povjereniku za informiranje dostavilo informacije koje su predmet žaliteljevog zahtjeva od 17. ožujka 2022. godine.
Naime, dostavljajući spis predmeta, tijelo javne vlasti u popratnom dopisu navelo je određena imena i prezimena fizičkih osoba za koje navodi da su zaposlenici Hrvatskog zavoda za zapošljavanje, Ureda ravnatelja, međutim navedeno se ne može smatrati informacijom u smislu odredbe članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama koja bi bila predmetom ovog postupka.
Budući da Hrvatski zavod za zapošljavanje nije sukladno svojim zakonskim obvezama Povjereniku za informiranje dostavilo informacije koje su predmet postupka, a koje su nužne u drugostupanjskom postupku po žalbi protiv rješenja prvostupanjskog tijela te nije pružio nikakve dokaze koji potkrepljuju navode iz osporenog rješenja, a imajući u vidu da se žaliteljevo traženje odnosi na informacije koje se tiču zaposlenih u tijelu javne vlasti, nužno je poništiti osporeno rješenje te vratiti predmet na prvostupanjski postupak.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u točki 2. i 3. izreke rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
Nadalje, prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih
odgovarajućim dokazima, te utvrditi mogu li se preslike zatraženih informacija ili određenih dijelova zatraženih informacija temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama dostaviti žalite Iju i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.
Prilikom rješavanja zahtjeva u ponovnom postupku tijelo javne vlasti mora uzeti u obzir da omogućavanje pristupa informacijama prema Zakonu o pravu na pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj, u trenutku zaprimanja zahtjeva postojećoj informaciji, te da nije dužno po traženju korisnika izrađivati novu informaciju, u smislu novih popisa, tablica i slično, već omogućiti pristup onoj informaciji koja kao izrađena postoji u trenutku podnošenja zahtjeva, a sadrži podatke koji su zatraženi zahtjevom.
Nadalje, u ponovljenom postupku tijelo javne vlasti dužno je uzeti u obzir da određeni podaci o zaposlenima u tijelima javne vlasti poput imena i prezimena, stručne kvalifikacije, njihovog radnog mjesta i opis poslova te podaci o bruto plaćama, stimulacijama, dodacima i drugim isplatama, iako predstavljaju osobne podatke, ne mogu se smatrati zaštićenima temeljem Opće uredbe o zaštiti podataka, već mogu predstavljati podatke u odnosu na koje preteže javni interes. Navedeno proizlazi iz činjenice da zaposleni u tijelima javne vlasti primaju plaće i druge isplate iz javnih sredstava, pa je logično da postoji i interes javnosti da se zna na koje osobe se troše javna sredstva.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan