KLASA: UP/II-008-07/23-01/14
URBROJ: 401-01/03-23-6
Zagreb, 26. travnja 2023.
Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15 i 69/22), povodom žalbi ......... izjavljenih protiv rješenja trgovačkog društva Hrvatske autoceste d.o.o. KLASA: 930-01/22-01/147, UR.BROJ: 4211-100-22-23 od 11. listopada 2022. godine i rješenja KLASA: 930-01/22-01/147, UR.BROJ: 4211-100-22-31 od 30. prosinca 2022. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje trgovačkog društva Hrvatske autoceste d.o.o. KLASA: 930-01/22-01/147, UR.BROJ: 4211-100-22-31 od 30. prosinca 2022. godine.
2. Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja trgovačkog društva Hrvatske autoceste d.o.o. KLASA: 930-01/22-01/147, UR.BROJ: 4211-100-22-23 od 11. listopada 2022. godine, kao neosnovana.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim je rješenjem trgovačkog društva Hrvatske autoceste d.o.o. KLASA: 930-01/22-01/147, UR.BROJ: 4211-100-22-31 od 30. prosinca 2022. godine odbačena kao nepravodobna žalba ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) izjavljena protiv rješenja trgovačkog društva Hrvatske autoceste d.o.o. KLASA: 930-01/22-01/147, UR.BROJ: 4211-100-22-23 od 11. listopada 2022. godine. Iz obrazloženja navedenog rješenja proizlazi da je žalitelj zaprimio rješenje 14. listopada 2022. godine, a da je žalbu podnio Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske dana 14. prosinca 2022. godine, te primjenom odredbe članka 113. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku, odlučeno da je ista nepravodobna.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravodobno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da je izjavio žalbu elektroničkom poštom dana 16. listopada, samo dva dana nakon što je primio rješenje i da je ta elektronička pošta bila žalba u kojoj je naveo razloge zašto smatra da mu se treba dostaviti tražene dokumente.
Žalba je osnovana.
U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljen je spis predmeta na odlučivanje po žalbama žalitelja.
U drugostupanjskom je postupku utvrđeno da je rješenjem trgovačkog društva Hrvatske autoceste d.o.o. KLASA: 930-01/22-01/147, UR.BROJ: 4211-100-22-31 od 30. prosinca 2022. godine odbačena kao nepravodobna žalba žalitelja izjavljena protiv rješenja trgovačkog društva Hrvatske autoceste d.o.o. KLASA: 930-01/22-01/147, UR.BROJ: 4211-100-22-23 od 11. listopada 2022. godine.
Prema članku 25. stavku 1. Zakona o pravu na pristup informacijama protiv rješenja tijela javne vlasti može se izjaviti žalba Povjereniku u roku od 15 dana od dana dostave rješenja.
Prema odredbi članka 113. stavka 1. istoga Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21) prvostupanjsko tijelo ispitat će je li žalba dopuštena, pravodobna i izjavljena od ovlaštene osobe te ako žalba nije dopuštena ili pravodobna ili izjavljena od ovlaštene osobe, odbacit će je rješenjem.
U drugostupanjskom postupku uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zaprimio rješenje tijela javne vlasti KLASA: 930-01/22-01/147, UR.BROJ: 4211-100-22-23 od 11. listopada 2022. godine preporučenom pošiljkom dana 14. listopada 2022. godine te da je dana 16. listopada 2022. godine izjavio žalbu elektroničkom poštom tijelu javne vlasti. Spisu prileži i žaliteljeva žalba naslovljena kao zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta koju je žalitelj podnio Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske dana 14. prosinca 2022. godine i na koju se poziva tijelo javne vlasti u osporenom rješenju KLASA: 930-01/22-01/147, UR.BROJ: 4211-100-22-31 od 30. prosinca 2022. godine.
U provedenom postupku je utvrđeno da je prvostupanjsko tijelo pogrešno primijenilo pravni propis kada je odbacilo predmetnu žalbu kao nepravodobnu s obzirom na to da je žalitelj osporeno rješenje zaprimio dana 14. listopada 2022. godine te da je izjavio žalbu tijelu javne vlasti dana 16. listopada 2022. godine elektroničkom poštom, odnosno unutar zakonom propisanog roka za izjavljivanje žalbe.
U članku 114. stavku 2. Zakona o općem upravnom postupku propisano je da kad drugostupanjsko tijelo postupajući u povodu žalbe protiv rješenja prvostupanjskog tijela o odbacivanju žalbe utvrdi da ne postoje razlozi za odbacivanje žalbe, poništit će rješenje o odbacivanju žalbe i riješiti odbačenu žalbu.
Stoga, temeljem odredbe članka 114. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno je kao u točki 1. izreke rješenja.
S obzirom da je poništeno rješenje o odbacivanju žalbe, potrebno je riješiti žalbu žalitelja izjavljenu protiv rješenja trgovačkog društva Hrvatske autoceste d.o.o. KLASA: 930-01/22-01/147, UR.BROJ: 4211-100-22-23 od 11. listopada 2022. godine.
Osporenim rješenjem trgovačkog društva Hrvatske autoceste d.o.o. KLASA: 930-01/22-01/147, UR.BROJ: 4211-100-22-23 od 11. listopada 2022. godine odbijen je zahtjev za pristup žalitelja od 7. listopada 2022. godine kojim je tražio dostavu zahtjeva/odluke temeljem koje su na dionicama autocesta, kojim upravljaju Hrvatske autoceste d.o.o. postavljene privremene regulacije prometa kojima je brzina kretanja ograničena na 100 km/h i na 80 km/h zbog oštećene zaštitne odbojne ograde, temeljem odredbe članka 23. stavka 6. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama jer se traži informacija koja se ne smatra informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. istog Zakona.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravodobno uložio žalbu u kojoj navodi da Ustav Republike Hrvatske određuje da svako ograničavanje prava ili sloboda mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju. Navodi da Zakon o sigurnosti prometa na cestama određuje da je ograničenje brzine na autocestama 130 km/h i da je to naše pravo, a da svako ograničavanje tog prava mora biti razmjerno naravi potrebe, a potreba za ograničavanjem nema u slučajevima kada je ograda oštećena. Ističe kako ograničenja brzine ne postoje na svim mjestima gdje ograde nema te postavlja pitanje tko onda u HAC-u uzima sebi za pravo da proizvoljno određuje mjesta na kojima treba ograničiti brzinu. Nadalje, navodi da tijelo javne vlasti proizvoljno tumači odredbe Zakona o sigurnosti prometa na cestama s obzirom da članak 12. stavak 1. tog Zakona određuje postavljanje znakova zbog uvjete koji postoje stalno, a ne zbog sudara ili posljedica sudara, dok stavak 2. istoga članka određuje postavljanje ograničenja za opasnosti privremenog karaktera zbog iznenadnog oštećenja ili onesposobljavanja ceste, ali da cesta nije oštećena. Navodi da savinuta ograda ima privremeni karakter, ali da ona, opet, ničim ne ometa odvijanje prometa niti ugrožava sigurnost vozača jer da ugrožava sigurnost onda bi sva mjesta na kojima nema ograde, morala biti označena znakovima ograničenja brzine. Nadalje, napominje da Pravilnik o privremenoj regulaciji prometa niti u jednom svom dijelu ne daje ovlasti tijelu javne vlasti da ograniči brzinu na dijelu autoceste na kojoj je ograda oštećena. Napominje da traži dokument kojim se dozvoljava postavljanje ograničenja brzine na takvim mjestima jer on mora postojati te da ne može biti da ophodari postavljaju znakove kako se njima prohtije, na mjestima po njihovoj volji te da mora postojati rješenje, mišljenje, odluka, nalog, odnosno neki dokument kojim se nalaže postavljanje tih ograničenja. Predlaže da se žalba uvaži i da mu se omogući pristup traženoj informaciji.
Žalba je neosnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 7. listopada 2022. godine od trgovačkog društva Hrvatske autoceste d.o.o., kao tijela javne vlasti, zatražio da mu se dostavi zahtjev po kojemu je tražena regulacija prometa na mjestima oštećenja na autocesti.
Iz spisa predmeta proizlazi da je žalitelj, prije podnošenja predmetnog zahtjeva za pristup informacijama, postavio upite tijelu javne vlasti dana 17. rujna 2022. godine o ograničenju brzine na autocestama prvo na 100 km/h pa na 80 km/h na dijelovima gdje je ograda oštećena, dana 21. rujna 2022. godine zatražio je jedan zahtjev za privremenu regulaciju prometa i suglasnost za istu, te dana 1. i 6. listopada 2022. godine tražio ime osobe koja je napisala i provela odluke o postavljanju ograničenja brzine kod oštećenih ograda.
U obrazloženju osporenog rješenja tijela javne vlasti KLASA: 930-01/22-01/147, UR.BROJ: 4211-100-22-23 od 11. listopada 2022. godine navodi se da je Zakonom o sigurnosti prometa na cestama propisana dužnost obilježavanja cesta propisanim prometnim znakovima u svrhu upozoravanja sudionika u prometu na opasnost koja im prijeti na određenoj cesti ili dijelu ceste kao i opasnosti privremenog karaktera te da se ti znakovi moraju ukloniti čim prestanu razlozi zbog koji su postavljani. Nadalje, navodi se da se Pravilnikom o privremenoj regulaciji prometa i označavanja te osiguranja radova na cestama propisuju uvjeti, postupci i način uspostave privremene regulacije cestovnog prometa te označavanje i osiguranje mjesta na kojima se izvode radovi ili na kojima je nastao izvanredni događaj ili bilo koji drugi događaj koji ugrožava sigurnost odvijanja prometa. S time u vezi, u obrazloženju rješenja se navodi da ophodarska služba tijela javne vlasti, po utvrđenom oštećenju zaštitne odbojne ograde, postavlja privremene regulacije prometa. Nadalje, citira se odredba članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, kao i odredba članka 18. stavka 5. istog Zakona. Zaključuje se kako pristup informacijama u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama ne uključuje obvezu tijela javne vlasti da izrađuje tumačenja, analize, izvješća i sastavlja odgovore na pitanja odnosno da izrađuje novu informaciju ili mišljenje te da žalitelj u svom zahtjevu traži zahtjev/odluku temeljem koje su na dionicama autocesta kojim upravlja tijelo javne vlasti postavljene privremene regulacije prometa kojima je brzina kretanja ograničena na 100 km/h i na 80 km/h zbog oštećene zaštitne odbojne ograde, te da korisnik ne traži određenu informaciju, kakvu ima u vidu odredba članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, već od tijela javne vlasti koje upravlja mrežom od 1115,5 km autocesta traži da analizira dokumentaciju ophodarske službe (ophodarske dnevnike) za dionice autocesta kojima upravlja s obzirom da ophodarska služba odluku o postavljanju privremene regulacije prometa, po utvrđenom oštećenju zaštitne odbojne ograde, unosi u ophodarski dnevnik.
U žalbenom postupku potrebno se prvenstveno osvrnuti na sadržaj žaliteljeve žalbe koja je uvredljivog sadržaja i nije sukladna načelu međusobnog poštovanja i suradnje koje je propisano člankom 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama i u kojem se navodi da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 i 5/14 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima toga Zakona.
U drugostupanjskom je postupku aktom Ureda povjerenika za informiranje KLASA: UP7II-008-07/23-01/14, URBROJ: 401-01/03-23-4 od 16. siječnja 2023. godine zatražena nadopuna spisa predmeta na način da se tijelo javne vlasti očituje o broju ophodarskih dnevnika koje tijelo javne vlasti posjeduje za autoceste kojim upravlja te o načinu na koji tijelo javne vlasti vodi ophodarske dnevnike (vremenski period) te od čega se isti sastoje.
Tijelo javne vlasti je aktom KLASA: 930-01/22-01/147, UR.BROJ: 4211-100-23-35 od 27. siječnja 2023. godine obavijestilo da tijelo javne vlasti upravlja autocestama A1 Zagreb-Split-Dubrovnik, A3 Bregana-Zagreb-Lipovac, A4, Goričan-Zagreb, A5 Beli Manastir-Svilaj, A6 Rijeka-Zagreb, A7 Rupa-Rijeka-Križišće, A10 Ploče-Nova Sela i A11 Zagreb-Sisak te da je na naznačenim autocestama ukupno ustrojeno 23 Tehničkih jedinica održavanja i 2 Ispostave. Navodi se da se u svakoj od navedenih Tehničkih jedinica održavanja i Ispostava vodi ophodarski dnevnik, s time da TJO Lučko, TJO Ivanja Reka, TJO Slavonski Brod, TJO Sveti Rok i TJO Zagvozd imaju po dva pravca održavanja pa se za svaki od tih pravaca vodi zaseban ophodarski dnevnik. Nadalje, navodi se da se za autoceste koje su u nadležnosti tijela javne vlasti vodi 30 ophodarskih dnevnika za svaku smjenu te da se održavanje autocesta provodi kroz dvije smjene. Ističe se da se ophodarski dnevnik vodi prema obrascu iz Priloga 3. koji je sastavni dio Pravilnika o ophodnji („Narodne novine“, broj 75/14 i 07/21) te se sastoji od jednog ili više listova, ovisno o radnjama koje je ophodarska služba poduzela u jednoj smjeni.
Prema članku 44. Pravilnika o ophodnji javnih cesta („Narodne novine“, broj 75/14 i 7/21) nakon ophodnje, ophodar mora unijeti u ophodarski dnevnik sve informacije o stanju i prohodnosti javne ceste, kao i sve događaje uočene na ophodarskoj dionici. Za svaku ophodarsku dionicu treba se voditi posebni ophodarski dnevnik, obrazac ophodarskog dnevnika prikazan je u Prilogu 3. koji čini sastavni dio tog Pravilnika. Ophodarski dnevnik sastoji se od korica i niza pojedinačnih, uvezanih i numeriranih listova. Svaki list ophodarskog dnevnika treba sadržavati naziv nadležnog upravitelja ceste, broj ceste, opis ceste, nazive krajnjih točaka ophodarske dionice, ukupnu duljinu ophodarske dionice, ime i prezime ophodara, registarske oznake ophodarskog vozila, datum, sat početka i završetka ophodnje, opis utvrđenog stanja i prohodnosti ophodarske dionice, opis uočenih aktivnosti na ophodarskoj dionici, popis obavljenih radova redovitog održavanja, ime i prezime osobe i sat predaje obavijesti dežurnoj osobi u mjestu stalnog dežurstva te rubriku za upis ostalih zapažanja s prijedlogom mjera. U ophodarski dnevnik, ophodar treba unijeti i osnovne podatke o prometnim nesrećama koji su mu dostupni, a koje su se dogodile u vrijeme ophodnje. Detaljne podatke o svakoj prometnoj nesreći kao što su podaci o svim sudionicima prometne nesreće, vrijeme i eventualni uzrok te posljedice i nastalu štetu na javnoj cesti, ophodar treba unijeti u obrazac zapisnika o prometnoj nesreći prikazan u Prilogu 4. koji čini sastavni dio tog Pravilnika.
Prema članku 5. stavku 1. točki 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je kako je „informacija“ svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazana (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo javne vlasti izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.
Slijedom navedene definicije “informacije”, pristup informaciji u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji, odnosno informaciji koja postoji u materijaliziranom obliku, tijelo javne vlasti je posjeduje ili ne posjeduje, odnosno ima ili nema saznanja o njoj.
Na zakonsku definiciju informacije također se nadovezuje odredba članka 18. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano kako se ne smatra zahtjevom za pristup informacijama traženje uvida u cjelokupni spis predmeta, objašnjenja ili uputa vezanih uz ostvarivanje nekog prava ili izvršavanje obveze, izrade analize ili tumačenja nekog propisa, kao ni stvaranje nove informacije.
U žalbenom je postupku utvrđeno kako je tijelo javne vlasti ispravno postupilo kada je odbilo predmetni zahtjev žalitelja, budući da je člankom 23. stavkom 6. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano kako će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se traži informacija koja se ne smatra informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. tog Zakona.
S obzirom na sam sadržaj predmetnog zahtjeva žalitelja u kojemu se od prvostupanjskog tijela traže odluke temeljem koje su na dionicama autoceste kojim upravlja tijelo javne vlasti postavljene privremene regulacije prometa zbog oštećene zaštitne odbojne ograde, u žalbenom je postupku zaključeno da je prvostupanjsko tijelo pravilno zaključilo da se ne radi o traženju informacije u zakonskom smislu, obzirom da bi najprije trebalo izvršiti analizu ophodarskih dnevnika kako bi se došlo do odluka koje traži žalitelj.
Dakle, utvrđeno je kako prvostupanjsko tijelo posjeduje informacije iz kojih je vidljiva odluka vezano za postavljanje privremene regulacije prometa zbog oštećene zaštitne odbojne ograde, ali da bi došlo do traženih informacija tijelo javne vlasti bi trebalo izvršiti uvid u svaki pojedini ophodarski dnevnik za dionice autoceste kojim upravlja, a upravlja mrežom od 1115,5 km autocesta na kojima je ustrojeno 23 Tehničkih jedinica održavanja i 2 Ispostave, iz čega je vidljivo da bi navedene radnje zahtijevale trud od strane tijela javne vlasti koji nije razmjeran svrsi za koju se traži, odnosno za koji nema osobitog javnog interesa, osim žaliteljevog interesa.
Stoga, u žalbenom je postupku zaključeno da zahtjev žalitelja zapravo predstavlja zahtjev za izradom određene analize ophodarskih dnevnika od strane tijela javne vlasti, a za koju ne postoji obveza izrade na način na koji to žalitelj traži, niti Povjerenik za informiranje ima ovlast nalagati prvostupanjskom tijelu da izrađuje analize za koje ne postoji obveza sukladno važećim propisima. Prihvaćanje stava žalitelja značilo bi da bi svatko od tijela javne vlasti mogao tražiti izradu određene analize, čime bi se dovelo u pitanje redovito funkcioniranje tijela javne vlasti, što svakako nije svrha Zakona o pravu na pristup informacijama.
U presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: UsII-1/16 od 18. travnja 2016. godine zauzet je stav da tijelo javne vlasti nema obvezu grupiranja podataka prema vrsti ili nekom drugom kriteriju, nego je dužno omogućiti pristup već gotovoj, postojećoj i određenoj informaciji. Nadalje, ističe se da je u presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: UsII-141/17 od 06. rujna 2017. godine zauzeto stajalište da tijela javne vlasti nisu dužna u obvezi poduzimati radnje prikupljanja podataka radi formiranja nove informacije koju već ne posjeduju, odnosno da nisu obvezna vršiti uvid u svaki pojedinačni spis predmeta radi udovoljavanja zahtjevu žalitelja.
Na temelju provedenog žalbenog postupka, Povjerenik za informiranje je utvrdio da je prvostupanjski postupak pravilno proveden te da je osporeno rješenje pravilno i na zakonu osnovano.
Prema članku 116. stavku 1. točki 1. Zakona o općem upravnom postupku drugostupanjsko tijelo će odbiti žalbu ako utvrdi da je postupak koji je rješenju prethodio pravilno proveden i da je rješenje pravilno i na zakonu osnovano.
Stoga je na temelju članka 116. stavka 1. točke 1. Zakona o općem upravnom postupku, odlučeno kao u točki 2. izreke rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan