KLASA: UP/II-008-07/23-01/88

URBROJ: 401-01/06-23-2

Zagreb, 31. ožujka 2023. godine

Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13., 85/15. i 69/22.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Grada Zagreba KLASA: 008-02/23-002/3, URBROJ: 251-02-02/13-23-8 od 23. siječnja 2023. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće

RJEŠENJE

Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja Grada Zagreba KLASA: 008-02/23-002/3, URBROJ: 251-02-02/13-23-8 od 23. siječnja 2023. godine, kao neosnovana.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 5. siječnja 2023. godine kojim je zatražena preslika građevinske dozvole Klasa: UP/I-361-03/22-001/344, Urbroj: 251-10-22-1/042-22-7 od 13. rujna 2022. godine, temeljem članka 23. stavka 6. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama u vezi sa člankom 15. stavkom 2. točkom 4. istoga Zakona jer je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravodobno uložio žalbu u kojoj navodi da je istim odbijen njegov zahtjev za pristup informacijama od 5. siječnja 2023. godine kojim je zatražio građevinsku dozvolu za objekt koji se nalazio na jednoj katastarskoj čestici dijelom na površini predviđenoj za gradsku ulicu, a dijelom na „građevinskom dijelu“. Nadalje, navodi kako je tijelo javne vlasti odbilo njegov zbog „manjka javnog interesa“, čime mu je uskraćeno zakonsko ostvarenje prava na pristup informacijama. Ističe da navedeno rješenje osporava u cijelosti, s obzirom da je ranija predmetna nekretnina postojala na jednoj čestici čija je polovica GUP-om predviđena za gradsku ulicu te je Grad Zagreb zahtijevao od privatnog investitora da predmetni dio predviđen GUP-om za gradsku ulicu katastarski odvoji (parcelira) radi javnog interesa tj. predviđene gradske ulice, pri čemu kao izvor podataka za svoju tvrdnju navodi poveznicu na novinarski članak te citira dijelove istog članka. S obzirom na navedeno ističe kako rješenje osporava zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i zbog pogrešne primjene zakona. Pojašnjava da je tijelo javne vlasti nepotpuno utvrdilo činjenično stanje jer tvrdi da se nisu vodile javne rasprave o zatraženoj informaciji, navodeći pri tome poveznicu na novinarski članak, i jer se radi o raspolaganju javnim sredstvima u slučaju kada se kupuje ili rezervira zemljište za gradsku ulicu. Također ističe da tome u prilog ide i činjenica da postoje i drugi privatni investitori kojima se prilikom traženja posebnih uvjeta gradnje nisu dale upute o nužnoj parcelaciji (odvajanju dijela predviđenog za gradsku prometnicu). Zaključno navodi kako je iz svega navedenog vidljivo da ne postoje razlozi za odbijanje njegovog zahtjeva i uskratu pristupa informaciji, pa predlaže Povjereniku za informiranje da poništi osporeno rješenje i omogući mi pristup zatraženoj informaciji. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba nije osnovana.

Grad Zagreb je Povjereniku za informiranje u žalbenom postupku aktom KLASA: 008-02/23-002/3, URBROJ: 251-02-02/013-23-10 od 3. veljače 2023. godine dostavio spis predmeta na nadležno postupanje.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj dana 5. siječnja 2023. godine zahtjevom za pristup informacijama od Grada Zagreba kao tijela javne vlasti zatražio sljedeću informaciju: presliku građevinske dozvole Klasa: UP/I-361-03/22-001/344, Urbroj: 251-10-22-1/042-22-7 od 13. rujna 2022. godine.

Također je utvrđeno da je Grad Zagreb postupajući po navedenom zahtjevu donio osporeno rješenje KLASA: 008-02/23-002/3, URBROJ: 251-02-02/13-23-8 od 23. siječnja 2023. godine, kojim je odbio zahtjev žalitelja, pozivom na ograničenje pristupa informacijama zbog zaštite osobnih podataka. U obrazloženju navedenog rješenja je navedeno kako je u postupku od nadležnog gradskog Ureda pribavljena preslika tražene informacije te je utvrđeno kako je u Klasi: UP/l-361-03/22-001/344, Urbroj: 251-10-22-1/042-22-7 od 13. rujna 2022. godine izdana izmjena i dopuna građevinske dozvole kojom je odobrena izgradnja stambene građevine na k.č. 301/1 k.o. Trešnjevka, na zahtjev privatnog investitora koji je ujedno i vlasnik zemljišta na kojem se dozvoljava gradnja, a što je utvrđeno uvidom u zk. izvadak za predmetnu nekretninu. U nastavku je navedeno kako je uvidom u zatraženu informaciju utvrđeno da građevinska dozvola i glavni projekt sadrže osobne podatke fizičkih osoba, kao i da su tijekom postupka vlasnici nekretnine za koju se izdaje dozvola i nositelji drugih stvarnih prava na toj nekretnini te vlasnici i nositelji drugih stvarnih prava na nekretnini koja neposredno graniči s predmetnom nekretninom, pozvani na uvid u spis predmeta radi izjašnjenja sukladno odredbama Zakona o gradnji („Narodne novine“, broj 153/13., 20/17., 39/19. i 125/19.). Nadalje je navedeno kako je stoga u konkretnom slučaju valjalo razmotriti može li se podnositelju omogućiti uvid u traženu građevinsku dozvolu primjenom odredba Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno sukladno članku 15. stavku 2. točki 4. istog Zakona kojim je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka, kao i da je nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesa utvrđeno da ne prevladava javni interes u pogledu dostupnosti predmetne informacije, građevinske dozvole privatnog investitora, pri čemu su citirane odredbe propisa kojim se uređuje zaštita osobnih podataka. U nastavku je obrazloženo da se u konkretnom slučaju tražila dostava građevinske dozvole za stambeni objekt koji je izrađen sredstvima fizičke osobe, privatnog investitora odnosno građevinska dozvola za objekt koji nije izgrađen javnim sredstvima, da nije vidljivo da su se vodile bilo kakve javne rasprave vezane za navedenu nekretninu, a da je iz uvida u građevinsku dozvolu utvrđeno je da se ista ne odnosi se na pitanja javnog zdravlja, javne sigurnosti li zaštite okoliša niti na pitanje raspolaganja javnim sredstvima te da nije vjerojatno da bi objava tražene informacije doprinijela javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnim načelima funkcioniranja tijela javne vlasti (kao što su dobro upravljanje, zakonitost, odgovornost, integritet). Istaknuto je da je svrha Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti korisnicima pristup informacijama koje su od javnog značaja, a što proizlazi iz članka 9. navedenog Zakona prema kojem se dobivena informacija može javno iznositi. Također je istaknuto da je postupak izdavanja građevinske dozvole upravni postupak, u kojem druge osobe koje nisu stranke u postupku moraju dokazivati svoj pravni interes za uvid u spis odnosno građevinsku dozvolu koja je sastavni dio spisa, odnosno da je građevinska dozvola informacija za koju je sukladno odredbama posebnog propisa potrebno dokazivati svojstvo stranke ili pravni interes da bi se omogućio uvid u istu. S time u vezi je istaknuto da nije svrha Zakona o pravu na pristup informacijama da se osobama kojima u zakonom propisanom postupku nije moguće ostvariti uvid u spis predmeta i presliku dokumentacije, omogućiti uvid u informacije koje su sadržane u spisu tog predmeta, jer bi se, ako bi se smatralo da građevinska dozvola kao javna isprava mora biti dostupna javnosti, izgubio smisao uvida u spis predmeta, obzirom da bi se na taj način izbjegavalo dokazivanje svojstva stranke ili pravnog interesa. Osim toga je istaknuto da, ukoliko bi podnositelj navodio kako mu je tražena informacija potrebna „zbog moguće nepravilnosti u gradnji“, navedena „sumnja“ podnositelja ne opravdava objavu po zakonu zaštićenih podataka već postoje tijela u Republici Hrvatskoj koja su nadležna za postupanje po prijavama u slučaju sumnje u to da je neka građevina izgrađena protivno zakonu. Navedeno je i da svaka fizička osoba ima pravo na zaštitu svojih osobnih podataka, a da pravo na pristup informacijama ne znači zadiranje u tuđe osobne podatke i ugrožavanje tuđe privatnosti, jer osobni podatak nije samo ime i prezime osobe nego i sva obilježja specifična za njezin fizički, psihološki, mentalni, gospodarski, kulturni ili socijalni identitet, kao i da je prilikom provođenja testa razmjernosti i stavljanja u međuodnos prava na zaštitu osobnih podataka fizičkih osoba i prava podnositelja da dođe do tražene informacije, utvrđeno da bi omogućavanje pristupa građevinskoj dozvoli i nacrtu stambenog objekta fizičke osobe, a s obzirom da sadrži zaštićene osobne podatke, u konkretnom slučaju dovelo do povrede osobnih podataka neovlaštenim korištenjem od strane trećih osoba u svrhu koja nije podudarna sa svrhom s kojom je tijelo javne vlasti prikupilo osobne podatke te bi tako došlo do moguće zlouporabe tih podataka, a radi čega u konkretnom slučaju prevladava potreba zaštite osobnih podataka u odnosu na javni interes. Zaključno je navedeno da uzevši u obzir sve prethodno navedeno nije utvrđeno u čemu bi se sastojao javni interes za omogućavanjem uvida u građevinsku dozvolu koja je izdana na zahtjev investitora fizičke osobe za stambeni objekt koji je u isključivom vlasništvu samog investitora, slijedom čega je odlučeno kao u izreci rješenja.

U žalbenom je postupku ispitan test razmjernosti i javnog interesa proveden od strane prvostupanjskog tijela o čemu postoji u spisu predmeta službena bilješka KLASA: 008-02/23-002/3, URBROJ: 251-02-02/13-23-7 od 23. siječnja 2023. godine te je razmotreno može li se žalitelju odobriti pristup traženim informacijama sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Sukladno članku 6. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima tog Zakona.

Prema članku 15. stavku 2. točki 4. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. tog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Sukladno članku 9. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da korisnik koji raspolaže informacijom sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, ima pravo tu informaciju javno iznositi.

Dakle, svrha Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti korisnicima pristup informacijama od javnog značaja, dakle informacijama za koje prevladava javni interes da se učine dostupnim ne samo žalitelju, već i bilo kojoj trećoj osobi koja bi istu informaciju tražila.

Naime, prilikom primjene Zakona o pravu na pristup informacijama polazi se od načela jednakosti propisanog člankom 8. navedenog Zakona, što znači da bi svakom korisniku pod jednakim uvjetima morala biti dostupna informacija, odnosno da bi isti bili ravnopravni u ostvarivanju navedenog prava.

U pogledu tražene informacije koja je predmet ovog postupka, u drugostupanjskom je postupku uvidom u istu utvrđeno da je ista izdana na zahtjev investitora fizičke osobe te da iste sadrži njegove osobne podatke te osobne podatke drugih fizičkih osoba koje su sudjelovale u postupku izdavanja građevinske dozvole. Osim toga, vidljivo je da je investitor i vlasnik nekretnine za koje je dozvola izdana. Stoga je u žalbenom postupku zaključeno da se prvostupanjsko tijelo u osporenom rješenju osnovano pozvalo na ograničenje pristupa informacijama propisano člankom 15. stavkom 2. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama. Naime, u pogledu imena i prezimena, osobnih identifikacijskih brojeva te adresa fizičkih osoba koje su navedene u navedenoj dozvoli, zaključeno je kako bi omogućavanje pristupa istima predstavljalo nepotrebno zadiranje u njihov privatni život.

Pri navedenom se ističe da je u žalbenom postupku zaključeno kako u konkretnom slučaju nije moguće primijeniti niti odredbu članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama o djelomičnom omogućavanju pristupa informaciji, koja u prvostupanjskom postupku nije niti uzimana u obzir, jer bi se omogućavanjem pristupa traženoj dozvoli na kojoj bi se prekrila imena investitora fizičke osobe i drugih osoba koje sudjeluju u postupku, kao i podataka o čestici na koju se dozvola odnosi (a koji također upućuju na određenu fizičku osobu) izgubio smisao davanja informacija. Naime, prema članku 7. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije moraju biti pravodobne, potpune i točne, a građevinska dozvola iz koje nije moguće utvrditi na koju se nekretninu odnosi i na čiji je zahtjev izdana ne predstavlja potpunu i točnu informaciju u smislu navedene odredbe.

Nadalje, u žalbenom je postupku zaključeno kako iz prvostupanjskog spisa predmeta proizlazi da odlučujući o predmetnom zahtjevu Grad Zagreb osim zaštite osobnih podataka nije uzeo u obzir druga moguća ograničenja pristupa informacijama. Međutim, uvidom u predmetnu informaciju utvrđeno je kako je sastavni dio iste i glavni projekt, pa su u žalbenom postupku uzete u obzir i odredbe posebnih propisa koje se odnose na građenje u prostoru te ograničenje pristupa informacijama iz članka 15. stavka 2. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Naime, u članku 15. stavku 2. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena propisima kojima se uređuje pravo intelektualnog vlasništva, osim u slučaju izričitog pisanog pristanka nositelja prava. Prema odredbi stavka 6. istoga članka informacije kojima se ograničava pravo na pristup zbog razloga navedenih u stavku 2. točki 5. toga članka postaju dostupne javnosti kada to odredi onaj kome bi objavljivanjem informacija mogla biti prouzročena šteta, ali najduže u roku od 20 godina od dana kad je informacija nastala, osim ako zakonom ili drugim propisom nije određen duži rok.

Sukladno članku 75. Zakona o gradnji („Narodne novine“, broj 153/13., 20/17., 39/19., i 125/19.) autorska prava na građevini projektiranoj glavnim ili drugim projektom i građenjem u skladu s tim projektom stječu sukladno posebnom zakonu, ako je to ugovoreno ugovorom o izradi projekta.

Člankom 14. stavkom 1. Zakona o autorskom pravu i srodnim pravima („Narodne novine“, broj 111/21.) propisano je da je autorsko djelo originalna intelektualna tvorevina iz književnoga, znanstvenog ili umjetničkog područja koja ima individualni karakter, bez obzira na način i oblik izražavanja, vrstu, vrijednost ili namjenu ako tim Zakonom nije drukčije određeno. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da su autorska djela: jezična djela, kao što su pisana djela, govorna djela te računalni programi, glazbena djela, s riječima ili bez riječi, dramska i dramsko-glazbena djela, koreografska i pantomimska djela, djela vizualnih umjetnosti s područja slikarstva, kiparstva i grafike, bez obzira na materijal od kojega su načinjena, te ostala djela vizualnih umjetnosti, djela arhitekture, kao što su skice, studije, plastični i drugi prikazi, nacrti, idejna rješenja, idejni projekti, glavni projekti, izvedbeni projekti, planovi te izvedene građevine i zahvati u prostoru iz područja arhitekture, urbanizma i krajobrazne arhitekture, djela primijenjenih umjetnosti i industrijskog dizajna, fotografska djela i djela proizvedena postupkom koji je sličan fotografskom, audiovizualna djela, kao što su kinematografski, televizijski, dokumentarni, crtani, reklamni ili drugi filmovi te druga audiovizualna djela izražena slikama, sa zvukom ili bez zvuka, u vremenski organiziranom slijedu promjena, bez obzira na vrstu podloge na koju su fiksirana, novinarska djela, kao što su članci, fotografije i audiovizualni prilozi, videoigre i druga multimedijalna djela, kartografska djela, prikazi znanstvene ili tehničke prirode kao što su crteži, planovi, skice, tablice i druge vrste originalnih intelektualnih tvorevina koje imaju individualni karakter.

U članku 204. stavku 1. navedenog Zakona propisano je da je dopušteno, bez odobrenja nositelja prava i bez plaćanja naknade, umnožavanje, osim u trodimenzionalnom obliku, autorskih djela koja su trajno smještena na ulicama, trgovima, parkovima ili drugim mjestima pristupačnim javnosti te distribuiranje i priopćavanje javnosti takvih umnoženih primjeraka. Stavkom 2. istog članka je propisano da se ograničenje iz stavka 1. ovoga članka primjenjuje samo u pogledu vanjskog izgleda arhitektonskog objekta.

Uzimajući u obzir da iz navedenih odredbi proizlazi da u slučaju projektne dokumentacije iz područja arhitekture glavni projekt zaštićen autorskim pravom, u žalbenom je postupku zaključeno da nema zakonskog uporišta da se navedena informacija učini dostupnom žalitelju. Naime, sukladno navedenim odredbama Zakona o autorskom pravu i srodnim pravima, dopušteno je reproduciranje vanjskog dijela izgrađene zgrade, koja postoji u prostoru, ali ne i u trodimenzionalnom obliku, iz čega proizlazi da nije dopušteno, bez pristanka autora arhitektonski projekt odnosno glavni projekt koji je prilog građevinske dozvole, distribuirati trećim osobama. Pri navedenom se napominje da u spisu predmeta nema pisanog traga o traženju navedenog pristanka, bilo od strane žalitelja bilo od prvostupanjskog tijela, tako da se u spisu predmeta ne nalazi pristanak nositelja prava.

Osim navedenog u žalbenom je postupku prihvaćeno obrazloženje prvostupanjskog tijela vezano za uvid u spis predmeta u kojem je izdana građevinska dozvola privatnom investitoru fizičkoj osobi, jer bi se odobravanjem pristupa takvoj informaciji sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama učinilo bespredmetnim dokazivanje svojstva stranke ili pravnog interesa za uvid u spis predmeta upravnog postupka izdavanja građevinske dozvole. To bi također značilo kršenje gore opisanog načela jednakosti, jer bi primjerice stranke u navedenom postupku morale dokazivati svoje svojstvo (npr. dostavom dokaza da su nositelji stvarnih prava na nekretnini), dok se primjenom Zakona o pravu na pristup informacijama isto ne bi trebalo dokazivati.

S obzirom na sve navedeno nakon provedenog žalbenog postupka utvrđeno je da je u prvostupanjskom postupku bilo određenih nedostataka, u pogledu propuštanja tijela javne vlasti da uzme u obzir moguću primjenu odredbe članka 15. stavka 5., ali i drugih ograničenja pristupa informacijama osim zaštite osobnih podataka, ali da to nije moglo dovesti do drugačijeg rješenja ove upravne stvari. Naime, u postupku je utvrđeno da se radi o nekretnini u vlasništvu fizičke osobe na čiji je zahtjev izdana predmetna dozvola u pogledu koje je utvrđeno da ne prevladava javni interes za odobravanjem pristupa navedenoj informaciji, osobito imajući u vidu i općepoznatu činjenicu da građanima u slučaju sumnje u nepravilnosti pri izdavanju građevinskih dozvola na raspolaganju stoje nadležne inspekcijske službe.

Posebno se napominje da je ovakav stav glede prava na pristup građevinskoj dozvoli koja je izdana privatnom investitoru fizičkoj osobi zauzeo i Visoki upravni sud u presudi Poslovni broj: UsII-98/22-6 od 19. srpnja 2022. godine.

Člankom 116. stavkom 1. točkom 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09. i 110/21.) propisano je da će drugostupanjsko tijelo odbiti žalbu ako utvrdi da je u prvostupanjskom postupku bilo nedostataka, ali da su oni takvi da nisu mogli utjecati na rješenje stvari.

Stoga je na temelju članka 116. stavka 1. točke 2. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u izreci ovog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                            dr. sc. Zoran Pičuljan