KLASA: UP/II-008-07/21-01/673
URBROJ: 401-01/11-21-11
Zagreb, 20. prosinca 2021.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Ministarstva financija, Porezne uprave KLASA: UP/I-032-01/20-01/24, URBROJ: 513-07-21-17-20-9 od 21. srpnja 2021. godine u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće
RJEŠENJE
Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja Ministarstva financija, Porezne uprave KLASA: UP/I-032-01/20-01/24, URBROJ: 513-07-21-17-20-9 od 21. srpnja 2021. godine kao neosnovana.
O b r a z l o ž e n j e
Protiv navedenog rješenja žaliteljica je pravovremeno uložila žalbu u kojoj u bitnome navodi da joj je odbijanjem zahtjeva uskraćeno zakonsko ostvarivanje prava na pristup informacijama te rješenje osporava u cijelosti zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i zbog pogrešne primjene zakona, odnosno materijalnog prava. Nadalje, u bitnome navodi kako smatra da je osim odredbi članka 83., 87. i 88. Zakona o državnim službenicima potrebno pri donošenju odluke uzeti u obzir i druge odredbe navedenog zakona, kao i odredbe drugih zakona i propisa koji se primjenjuju na državne službenika, primjerice odredbe Kolektivnog ugovora za državne službenike i namještenike. Također, navodi da nije stranka u postupku donošenja rješenja i ocjenjivanju službenice ......... i nije ostvarila pravo uvida u spis predmeta temeljem odredbi Zakona o općem upravnom postupku te ne gubi pravo iz odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama. Smatra da pozivanje prvostupanjskog tijela na odredbe Zakona o registru zaposlenih u javnom sektoru kao razlog za odbijanje informacija potpuno promašeno, a posebice u segmentu u kojem je navedeno da imenovana službenica nije dala privolu za obradu svojih podataka, a smatra i da tražena informacija u cilju transparentnosti i otvorenosti postupanja tijela javne vlasti ne bi trebala biti ograničena. Ističe da su činjenice utvrđene provedbom testa razmjernosti i javnog interesa općenite i neargumentirane, kao i da se oko nastanka moguće štete prilikom davanja informacije samo nagađa te nije jasno i nedvosmisleno identificiran razlog zbog kojeg bi davanje traženih podataka dovelo do štetnih posljedica za Ministarstvo financija, Poreznu upravu. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba nije osnovana.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14. - pročišćeni tekst) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Postupajući u ponovljenom postupku tijelo javne vlasti donijelo je rješenje KLASA: UP/I-032-01/20-01/24, URBROJ: 513-07-21-17-20-9 od 21. srpnja 2021. godine kojim se zahtjev žaliteljice odbija temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi članka 15. stavka 2. točke 4. i 7. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što informacija predstavlja zaštićeni osobni podatak te iz razloga što je ograničenje prava na pristup informacijama propisano drugim zakonom.
U obrazloženju pobijanog rješenja u bitnome se navodi da su odredbom članka 84. Zakona o državnim službenicima propisane razine ocjenjivanja i u kojim slučajevima se državni službenik ocjenjuje pojedinom ocjenom, a u samom postupku ocjenjivanja državnog službenika nadređeni državni službenik vodi se isključivo kriterijima navedenima u članku 85. stavku 1. citiranog Zakona zbog čega u konkretnom slučaju nije relevantno da li je Izvješće o ocjeni za učinkovitost rada, poštivanja službene dužnosti i osobnom ponašanju državnog službenika i Rješenje o ocjeni za 2019. godinu bilo osnova za ostvarivanje nekih od posebnih uvjeta iz članka 87. i 88. Zakona o državnim službenicima te da se u konkretnom slučaju traže navedene informacije za službenicu ........., a ne da li je temeljem navedenih informacija državna službenica ostvarila neke od posebnih uvjeta iz članka 87. i 88. Zakona o državnim službenicima. Nadalje, navodi se da je sukladno odredbi članka 4. Uredbe o postupku i kriterijima ocjenjivanja državnih službenika („Narodne novine“, broj 133/11.) neposredno nadređeni državni službenik dužan pratiti rad, poštivanje službene dužnosti i osobno ponašanje državnog službenika tijekom kalendarske godine i predložiti ocjenu državnog službenika na način i u postupku utvrđenim ovom Uredbom te je rješenje o ocjeni dostavljeno službenici ......... budući da je imenovana stranka u postupku, a žaliteljica nije stranka u postupku niti na bilo koji način sudjeluje u predmetnom upravnom postupku. Također, navodi se da sukladno odredbi članka 4. stavka 1. Zakona o registru zaposlenih u javnom sektoru („Narodne novine, broj 34/11.) svako državno tijelo, odnosno javna služba vodi u Registru podatke o službenicima i namještenicima koji su zaposleni u njemu, a odredbom članka 6. stavka 1. citiranog Zakona propisano je da se na prikupljanje i daljnju obradu podataka iz registra primjenjuju propisi kojima se uređuju zaštita osobnih podataka, tajnost podataka i informacijska sigurnost, a stavkom 2. propisano je da službenik, namještenik i dužnosnik ima pravo od službe za vođenje podataka tražiti uvid u podatke koji se na njega odnose. Ističe se da žaliteljica traži informaciju koja je osobni podatak i odnosi se na identificiranu fizičku osobu, odnosno traži informaciju koja nije javnog karaktera niti je imenovana službenica dala privolu za obradu svojih podataka. Ujedno, ističe se da temeljem provedenog testa razmjernosti i javnog interesa u konkretnom slučaju Ministarstvo financija, Porezna uprava zatražena smatra da zatražena informacija nije u javnom interesu, već o isključivo osobnom interesu te da analizom razloga za i protiv objavljivanja tražene informacije nisu utvrđeni relevantni razlozi za objavljivanje tražene informacije.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4. , a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja proizlazi da je tijelo javne vlasti utvrdilo da u konkretnom slučaju pretežu u odnosu na javni interes dva ograničenja propisana člankom 15. stavkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, i to ograničenje iz točke 4. kojom je propisano da tijelo javne vlasti može ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka te ograničenje iz točke 7. prema kojoj tijelo javne vlasti može ograničiti pristup informaciji i u ostalim slučajevima određenima zakonom.
Potonja odredba upućuje da pored ograničenja iz posebnih zakona koja su taksativno navedena u članku 15. stavku 2. točkama 1. do 6. citiranog Zakona, postoje i drugi propisi koji mogu sadržavati zaštićene interese temeljem kojih tijelo javne vlasti može ograničiti pravo na pristup informacijama.
Člankom 21. stavkom 1. Zakona o državnim službenicima je državni službenik je dužan čuvati kao tajnu sve podatke koje je doznao u tijeku postupka o strankama i njihovim pravima, obvezama i pravnim interesima, sukladno zakonu.
Test razmjernosti i javnog interesa procjena je razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.
Iz zakonske definicije testa razmjernosti i javnog interesa proizlazi kako se navedenim testom procjenjuje odnos između dvaju zaštićenih interesa i to interesa zaštite određene informacije i interesa pružanja informacije. Važno je naglasiti da su oba interesa legitimna i predstavljaju javni interes samim time što su uređeni zakonom i priznati kao legitimni. Tako je u javnom interesu zaštititi vrijednosti i interese koji se štite kao što je u javnom interesu pružiti korisnicima informaciju koja je u posjedu tijela javne vlasti. Stoga je svrha testa razmjernosti i javnog interesa ocijeniti je li javni interes da se omogući pristup informaciji veći od potencijalne i vjerojatne štete koja bi nastala objavom informacije. Sadržaj testa razmjernosti i javnog interesa je usporediti odnosno odvagnuti ta dva interesa u njihovom međusobnom odnosu u svakom konkretnom slučaju.
Kao dio spisa predmeta tijelo javne vlasti dostavilo je Zapisnik o provedenom testu razmjernosti i javnog interesa od 20. srpnja 2021. godine u kojem se u bitnome, kao i u obrazloženju pobijanog rješenja, navodi da je Ministarstvo financija, Porezna uprava prilikom provođenja testa razmjernosti i javnog interesa utvrdilo sljedeće činjenice: da se zatražena informacija nalazi u kategoriji izuzetaka i da se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite zaštićenog interesa iz članka 15. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, da postoji jasna i precizna osnova za ograničenje koje služi legitimnoj svrsi i nužno je (najmanje je ograničavajuće sredstvo za postizanje legitimnog cilja, kako bi se zadovoljilo javni interes i interes koji opravdava takvo ograničenje) te nije posljedica diskrecijske ocjene Ministarstva financija, Porezne uprave, da bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji interes zaštite određenog prava bio ozbiljno povrijeđen, da ne postoji širi interes javnosti i da od dva suprotstavljena interesa prevladava potreba zaštite prava na ograničenje.
Iz svega navedenog proizlazi da tijelo javne vlasti smatra kako je u konkretnom slučaju u odnosu na javni interes preteže ograničenje propisano člankom 15. stavkom 2. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno potreba zaštite osobnih podataka, kao i sukladno točki 7. citiranog članka Zakona, ograničenje propisano člankom 21. stavkom 1. Zakona o državnim službenicima, s obzirom da postupak ocjenjivanja državnih službenika uređen Zakonom o državnim službenicima i Uredbom postupku i kriterijima ocjenjivanja državnih službenika, završava donošenjem rješenja te predstavlja upravni postupak.
Iako je zakonodavac u članku 15. stavku 2. točki 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisao da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka, a u točki 7. da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji u ostalim slučajevima utvrđenim zakonom, ne radi se o apsolutnim razlozima za ograničenje prava na pristup informacijama, nego o relativnim, a u kojem je slučaju prvostupanjsko tijelo propustilo razmotriti mogućnost pristupa zatraženim informacijama, navodeći kao relevantne samo odredbe Zakona o državnim službenicima koje se tiču postupka ocjenjivanja državnih službenika te odredbe Zakona o registru zaposlenih u javnom sektoru iz kojih proizlazi da bi se u konkretnom slučaju radilo o osobnim podacima državne službenice. Tijelo javne vlasti propustilo utvrditi koja bi konkretna šteta nastala po upravni postupak u kojem se ocjenjuje rad pojedinog državnog službenika i po osobne podatke državne službenice te koji bi, s druge strane bili razlozi za omogućavanje pristupa informacije. Stoga je u drugostupanjskom postupku utvrđeno da tijelo javne vlasti nije pravilno provelo test razmjernosti i javnog interesa.
Povjereniku za informiranje u žalbenom postupku dostavljena je kao dio spisa predmeta, sukladno odredbi članka 25. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, tražena informacija iz žaliteljičinog zahtjeva za pristup informacijama od 7. rujna 2020. godine te je uvidom u sadržaj dostavljene informacije, utvrđeno je da je tijelo javne vlasti u prvostupanjskom postupku pravilno utvrdilo da iste predstavljaju osobne podatke državne službenice.
Sukladno članku 99. Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. godine o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka), ista je u cijelosti obvezujuća i izravno se primjenjuje u državama članicama od 25. svibnja 2018. godine.
Uvodnom odredom broj 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da bi obrada osobnih podataka trebala biti osmišljena tako da bude u službi čovječanstva. Dalje se navodi da pravo na zaštitu osobnih podataka nije apsolutno pravo, te da ga se mora razmatrati u skladu s načelom proporcionalnosti, odnosno da se predmetnom Uredbom poštuju sva temeljna prava i uvažavaju slobode i načela priznata Poveljom koja su sadržana u ugovorima, uključujući slobodu izražavanja i informiranja.
Člankom 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da su osobni podaci svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik“): pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.
Kada se utvrdi da određena informacija predstavlja osobni podatak, to ne znači da pravo na pristup toj informaciji treba ograničiti, već je potrebno temeljem provedenog testa razmjernosti i javnog interesa utvrditi preteže li u konkretnom slučaju javni interes u odnosu na zaštićeni. S obzirom da je u drugostupanjskom postupku utvrđeno da Ministarstvo financija, Porezna uprava nije u prvostupanjskom postupku pravilno provelo test razmjernosti i javnog interesa iz članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama, isti je bilo potrebno provesti u postupku po žalbi žaliteljice pred Povjerenikom za informiranje.
S tim u vezi, u drugostupanjskom postupku utvrđeno je da je odredbom članka 144. stavka 1. točke a) i b) Zakona o državnim službenicima, na plaće državnih službenika i namještenika primjenjuju se odredbe članaka 108.-112. Zakona o državnim službenicima i namještenicima („Narodne novine“, broj 27/01.), gdje je člankom 108. propisuje da plaću službenika, odnosno namještenika čini umnožak koeficijenta složenosti poslova radnog mjesta na koje je službenik, odnosno namještenik raspoređen i osnovice za izračun plaće, uvećan za 0,5% za svaku navršenu godinu radnog staža. Sukladno navedenome, utvrđeno je da informacije koje se tiču ocjenjivanja državnog službenika, odnosno rješenje o ocjeni i izvješće o učinkovitosti rada, poštivanja službene dužnosti i osobnom ponašanju državnog službenika, ne predstavljaju podatke kojima se na izravan ili neizravan način utječe na isplate koje iz javnih sredstava vrše zaposlenima u tijelima javne vlasti.
Člankom 83. Zakona o državnim službenicima propisano je da je svrha ocjenjivanja državnih službenika njihovo poticanje na kvalitetno i učinkovito izvršavanje službenih zadaća, poštivanje službene dužnosti i osobno ponašanje u skladu s Etičkim kodeksom državnih službenika te utvrđivanje njihovog doprinosa u obavljanju poslova kao kriterija za nagrađivanje i napredovanje u državnoj službi.
Člankom 87. citiranog Zakona propisano je da se ocjena državnog službenika uzima u obzir kod utvrđivanja potrebe izobrazbe državnih službenika, uvjeta za napredovanje, uvjeta za promicanje, uvjeta za upućivanje državnog službenika na rad izvan državne službe, uvjeta za korištenje plaćenog studijskog dopusta, kao i prilikom izricanja kazni za povrede službene dužnosti. Nadalje, člankom 88. istog Zakona propisane su posljedice dobivanja negativnih ocjena, odnosno u stavku 1. propisano je da se državnog službenika koji je ocijenjen ocjenom „zadovoljava“ upućuje se na dodatno stručno osposobljavanje ili se premješta na drugo radno mjesto iste ili niže složenosti poslova, unutar istog stupnja obrazovanja, a u stavku 2. da državnom službeniku koji je ocijenjen ocjenom „ne zadovoljava“ prestaje državna služba po sili zakona, danom izvršnosti rješenja o ocjenjivanju.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja proizlazi stav prvostupanjskog tijela da u konkretnom slučaju nije relevantno da li je Izvješće o učinkovitosti rada, poštivanja službene dužnosti i osobnom ponašanju državnog službenika i rješenje o ocjeni za 2019. godinu bilo osnova za ostvarivanje nekih od posebnih uvjeta iz članka 87. i 88. Zakona o državnim službenicima jer žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama nije zatražila informaciju o tome da li je službenica ......... ostvarila neke od posebnih uvjeta propisanim člancima 87. i 88. citiranog Zakona.
Međutim, prema citiranim odredbama Zakona o državnim službenicima razvidno je da podaci o ocjeni državnog službenika nisu kriterij za određivanje plaće državnog službenika, ali može se uzeti u obzir kod utvrđivanja drugih okolnosti koje se tiču radnog odnosa državnog službenika, a iz kojih može doći do određenih isplata prema državnom službeniku, odnosno do potrošnje sredstava tijela javne vlasti, odnosno u konkretnom slučaju tijela državne uprave.
Ministarstvo financija, Porezna uprava dopisom KLASA: UP/I-032-01/20-01/24, URBROJ: 513-07-21-17-21-13 od 3. studenoga 2021. godine očitovalo se da ocjena službenice ......... za 2019. godinu nije utjecala na primjenu odredbi članka 87. i 88. stavak 1. Zakona o državnim službenicima.
Sukladno svemu navedenome, u drugostupanjskom postupku je utvrđeno da bi u ovom konkretnom slučaju omogućavanjem pristupa zatraženim informacijama došlo do nepotrebnog zadiranja u profesionalni odnos koji se tiče tijela javne vlasti kao poslodavca prema zaposleniku. Svaka fizička osoba ima pravo na zaštitu osobnih podataka, a njih ne čini samo ime, prezime, adresa i slično, već i određeni čimbenici svojstveni za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet te osobe, omogućavanje pristupa traženoj informaciji u konkretnom slučaju predstavljalo bi nepotrebno zadiranje u tuđe osobne podatke, osobito imajući u vidu da sukladno gore citiranom članku 9. Zakona o pravu na pristup informacijama, korisnik koji raspolaže informacijom sukladno ovom Zakonu, ima pravo tu informaciju javno iznositi, stoga razlozi koje žaliteljica navodi nisu dovoljan pravni temelj za omogućavanje pristupa traženoj informaciji za koju ne postoji širi javni interes.
U drugostupanjskom postupku je provedbom testa razmjernosti i javnog interesa utvrđeno da bi otkrivanje osobnih podataka u konkretnom slučaju dovelo do povrede osobnih podataka i moguće zlouporabe tih podataka te da prevladava potreba zaštite osobnih podataka u odnosu na javni interes.
Osim toga, iz spisa predmeta ne proizlazi da su se vodile bilo kakve javne rasprave vezano zatraženu informaciju, niti da se ista odnosi na pitanje javnog zdravlja, javne sigurnosti ili zaštite okoliša ili na pitanje raspolaganja javnim sredstvima, a niti je vjerojatno da bi objava tražene informacije doprinijela javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnih načela funkcioniranja tijela javne vlasti kao što su dobro upravljanje, zakonitost, odgovornost, integritet i slično.
Člankom 116. stavkom 1. točkom 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.) propisano je da će drugostupanjsko tijelo odbiti žalbu ako utvrdi da je u prvostupanjskom postupku bilo nedostataka, ali da su oni takvi da nisu mogli utjecati na rješenje stvari.
Na temelju provedenog žalbenog postupka, Povjerenik za informiranje je utvrdio da je u prvostupanjskom postupku bilo nedostataka u pogledu pozivanja na ograničenje prava na pristup informacijama propisano člankom 15. stavkom 2. točkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama, a u svezi s odredbom članka 21. stavka 1. Zakona o državnim službenicima, kao i u pogledu provedbe postupka testa razmjernosti i javnog interesa iz članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama, ali da su oni takvi da nisu mogli utjecati na rješenje ove upravne stvari.
Stoga je na temelju članka 116. stavka 1. točke 3. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan