KLASA: UP/II-008-07/22-01/805

URBROJ: 401-01/06-22-2

Zagreb, 16. rujna 2022. godine

Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Grada Opatije KLASA: UP/I-008-01/22-01/3, URBROJ: 2170-12-04/01-22-1 od 20. svibnja 2022. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Grada Opatije KLASA: UP/I-008-01/22-01/3, URBROJ: 2170-12-04/01-22-1 od 20. svibnja 2022. godine.

2. Odobrava se ......... pravo na pristup preslici Evidencija koncesijskih odobrenja Grada Opatije za 2019. (1. - 62.), 2020. (1. - 59.) i 2021. (1. - 61.) godinu.

3. Nalaže se Gradu Opatiji da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana pravomoćnosti ovog rješenja.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev ......... (dalje u tekstu: žaliteljica) od 5. svibnja 2022. godine, kojim je od Grada Opatije zatražila dostavu evidencije koncesijkih odobrenja u posljednjih pet godina s podacima o nositelju odobrenja, lokaciji, vrsti djelatnosti, sredstvima s kojima se obavlja djelatnost te visini naknade za odobrenje i vremenskom roku na koji je dano, a prema članku 3. Uredbe o postupku davanja koncesijskog odobrenja na pomorskom dobru temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 4., a u vezi s člankom 5. stavkom 1. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga jer se zahtjevom zatražena informacija ne smatra informacijom u smislu navedenog Zakona.

Žaliteljica je protiv navedenog rješenja pravovremeno podnijela žalbu u kojoj u bitnome navodi da je podnosi zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene zakona. Nadalje, navodi kako joj je osporenim rješenjem uskraćeno zakonsko pravo na pristup informacijama te u odnosu na navode iz njegovog obrazloženja ističe da je Evidenciju koju je zatražila dužno posjedovati svako tijelo javne vlasti koje izdaje koncesijsko odobrenje te ga je dužno izraditi, pa stoga nije jasan stav prvostupanjkog tijela da se radi o informaciji koja ne odgovara zakonskoj definiciji informacije. Također, ističe da je tijelo javne vlasti pogrešno zaključilo da ona zahtjevom traži koncesijsko odobrenje koje je upravni akt, jer se njezin zahtjev nije odnosio na to odobrenje i dokumentaciju iz postupka njegovog davanja. Žaliteljica napominje da je iste informacije tražila od još 39 gradova i 75 općina obalnih županija te da niti jedno od tih tijala javne vlasti nije došlo do takvog zaključka. Zaključno žaliteljica ističe kako stoga ne postoje razlozi za odbijanje njezinog zahtjeva i uskratu tražene informacije, pa od Povjerenika za informiranje traži da poništi osporeno rješenje i omogući joj pristup informacijama. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žaliteljica dana 5. svibnja 2022. godine Gradu Opatiji podnijela zahtjev za pristup informacijama kojim je zatražila sljedeće informacije: evidenciju koncesijskih odobrenja u posljednjih pet godina s podacima o nositelju odobrenja, lokaciji, vrsti, djelatnosti koja se obavlja, sredstvima kojima se obavlja djelatnost (broj pojedinih jedinica i površina) te visini naknade za odobrenje i vremenskom roku na koji je odobrenje dato kako je to propisano člankom 3. Uredbe o postupku davanja koncesijskog odobrenja na pomorskom dobru.

Također je utvrđeno da je povodom predmetnog zahtjeva žaliteljice Grad Opatija donio osporeno rješenje KLASA: UP/I-008-01/22-01/3, URBROJ: 2170-12-04/01-22-1 od 20. svibnja 2022. godine, kojim je odbijen zahtjev temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 4., a u vezi s člankom 5. stavkom 1. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga jer se zahtjevom zatražena informacija ne smatra informacijom u smislu navedenog Zakona.

U obrazloženju osporenog rješenja naveden je sadržaj predmetnog zahtjeva te da je člankom 3. Uredbe o postupku davanja koncesijskog odobrenja na pomorskom dobru („Narodne novine“, broj 36/04., 63/08., 133/13., i 63/14.), propisana obveza vođenja evidencije od strane tijela grada/općine pri kojem djeluje Vijeće za davanje koncesijskih odobrenja, kao i da se ta evidencija vodi za potrebe Grada Opatije. U nastavku se navodi kako se navedena informacija ne smatra informacijom u zakonskom smislu, da je koncesijsko odobrenje upravni akt, citira se odredba članka 4. i 84. Zakona o općem upravnom postupku odnosnotko je stranka u upravnom postupku i tko ima pravo uvida u spis predmeta.

U žalbenom postupku Grad Opatija dostavio je Povjereniku za informiranje spis predmeta na nadležno postupanje, a kao njegov sastavni dio i informacije koje su predmet postupka, a koje imaju u posjedu kao izrađene informacije - Evidencije koncesijskih odobrenja za 2019., 2020. i 2021. godinu.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje prava na pristup informacijama fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.

Prema članku 5. stavku 1. točki 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, informacija je svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.

Iz dostavljene dokumentacije spisa predmeta je utvrđeno da Grad Opatija posjeduje dio u predmetnom zahtjevu zatraženih informacija kao izrađene i dovršene informacije. Budući da isto proizlazi iz spisa predmeta i iz samog osporenog rješenja, kao i da su predmetne evidencije sa spisom predmeta dostavljene Povjereniku za informiranje, nejasno je zbog čega je tijelo javne vlasti odbilo predmetni zahtjev temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 4., a u vezi s člankom 5. stavkom 1. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama. Osim toga, Grad Opatija se u aktu KLASA: UP/I-008-01/22-01/3, URBROJ: 2170-12-04/01-22-3 od 14. lipnja 2022. godine, kojim je u žalbenom postupku dostavljen spis predmeta očitovao kako je Evidencija koja se vodi temeljem članka 3. Uredbe o postupku davanja koncesijskog odobrenja na pomorskom dobru koju posjeduju izrađena za 2019., 2020. i 2021. godinu od strane nadležnog upravnog odjela, no da ista nije ovjerena niti potpisana, nego da se ona temeljem navedene Uredbe vodi samo za potrebe Grada Opatije i nadležnog inspektora koji vrši kontrolu pomorskog dobra.

Stoga je u žalbenom postupku utvrđeno da je prvostupanjsko tijelo rješavajući o zahtjevu žaliteljice nepotpuno utvrdilo činjenično stanje te nakon toga pogrešno primijenilo materijalno pravo, iz kojeg razloga je valjalo poništiti osporeno rješenje.

S obzirom da su u žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljene Evidencije koncesijskih odobrenja Grada Opatije za 2019., 2020. i 2021. godinu Grada Opatije, u žalbenom postupku je razmotreno je li žaliteljici moguće odobriti pristup navedenim informacijama, a također i da li se pristup tim informacijama može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes.

Člankom 16. stavkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja postupka iz stavka 1. ovog članka, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak. Dakle, kada se informacija odnosi na raspolaganje javnim sredstvima, ona je automatski dostupna javnosti ukoliko ne predstavlja klasificirani podatak.

U članku 15. Zakona o pravu na pristup informacijama su propisana ograničenja prava na pristup informacijama.

Uvidom u sadržaj predmetnih evidencija utvrđeno je da su u istima navedeni podaci o pravnim osobama te fizičkim osobama vlasnicima obrta kojima je izdano pojedino koncesijsko odobrenje.

U članku 15. stavku 2. točki 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je kako tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

Zakonodavac je također u članku 16. istog Zakona propisao obvezu tijela javne vlasti da prije donošenja odluke kada su zatražene informacije koje podliježu ograničenjima iz članka 15. provede test razmjernosti i javnog interesa. Od provođenja navedenog testa odredbom članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama izuzete su informacije o raspolaganju javnim sredstvima i iste su dostupne javnosti, osim ako informacija predstavlja klasificiran podatak.

Sukladno članku 99. Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. godine o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka), ista je u cijelosti obvezujuća i izravno se primjenjuje u državama članicama od 25.5.2018. godine.

Člankom 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da su osobni podaci svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik“): pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.

Uvodnom odredom broj 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da bi obrada osobnih podataka trebala biti osmišljena tako da bude u službi čovječanstva. Dalje se navodi da pravo na zaštitu osobnih podataka nije apsolutno pravo, te da ga se mora razmatrati u skladu s načelom proporcionalnosti, odnosno da se predmetnom Uredbom poštuju sva temeljna prava i uvažavaju slobode i načela priznata Poveljom koja su sadržana u ugovorima, uključujući slobodu izražavanja i informiranja.

Uvodna odredba broj 14. Opće uredbe o zaštiti podataka je propisano da bi se zaštita koja se pruža ovom Uredbom u vezi s obradom osobnih podataka trebala odnositi na pojedince bez obzira na njihovu nacionalnost ili boravište. Ovom se Uredbom ne obuhvaća obrada osobnih podataka koji se tiču pravnih osoba, a osobito poduzetnika koji su ustanovljeni kao pravne osobe, uključujući ime i oblik pravne osobe i kontaktne podatke pravne osobe.

Uvodna odredba broj 39. Opće uredbe o zaštiti podataka je, između ostalog, propisano da bi svaka obrada osobnih podataka trebala bi biti zakonita i poštena.

Slijedom navedenog, legitimnost obrade podataka utvrđena je člankom 6. stavkom 1. točkom c) Opće uredbe o zaštiti podataka, kojom je propisano kako je obrada zakonita samo ako i u onoj mjeri u kojoj je ispunjeno najmanje jedno od sljedećega: obrada je nužna radi poštovanja pravnih obveza voditelja obrade. U stavku 3. članka 6. Uredbe navodi se kako pravna osnova za obradu iz stavka 1. točaka c) i e) utvrđuje se u: a) pravu Unije; ili b) pravu države članice kojem voditelj obrade podliježe.

Spomenuta zakonitost obrade se u ovom slučaju izvodi iz odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama, koji razrađuje odredbu članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske kojom se jamči pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, uvažavajući pritom preduvjet ispravne provedbe testa razmjernosti i javnog interesa u slučaju postojanja ograničenja od pristupa, odnosno u određenim slučajevima primjenjujući odredbu članka 16. stavka 3. navedenog Zakona kada se radi o raspolaganju javnim sredstvima.

Prema članku 28. stavku 1. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama („Narodne novine”, broj 158/03., 100/04., 141/06., 38/09., 123/11., 56/16. i 98/19.) za koncesiju na pomorskom dobru plaća se godišnja naknada koja se određuje odlukom o koncesiji. Stavkom 2. istog članka je propisano da se naknada za koncesiju za gospodarsko korištenje pomorskog dobra sastoji od stalnog i promjenjivog dijela, a visina se određuje polazeći od gospodarske opravdanosti, odnosno profitabilnosti gospodarskog korištenja pomorskog dobra koja se dokazuje studijom gospodarske opravdanosti, procijenjenom stupnju ugroženosti prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi te zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske.

Člankom 23. stavkom 1. Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama je propisano da Odluka o koncesiji mora biti utemeljena na nalazu i mišljenju stručnog tijela za ocjenu ponuda koje utvrđuje je li ponuda za koncesiju: 1. odgovara svim posebnim propisima i gospodarskom značaju pomorskog dobra, 2. usklađena s gospodarskom strategijom, politikom gospodarskog razvitka i strategijom zaštite okoliša i prirode Republike Hrvatske i županije, 3. planirana djelatnost ne umanjuje, ometa ili onemogućuje upotrebu ili korištenje tog odnosno susjednih dijelova pomorskog dobra prema njihovoj namjeni.

S obzirom na činjenicu da se kad je riječ o koncesiji na pomorskom dobru koncesionaru daje pravo korištenja pomorskog dobra, pri čemu se radi o raznim pojedinačnim i grupnim, lokalnim i nacionalnim interesima, a uzimajući u obzir gore navedene odredbe Zakona o pomorskom dobru i morskim lukama, razvidno je da se u pogledu pristupa predmetnoj informaciji javni interes podrazumijeva.

Koncesija je dvostrani pravni odnos, odnosno odnos između dviju strana: davatelja koncesije i koncesionara, iz kojega proizlaze određena prava i obveze za svaku od strana toga odnosa. Također, koncesija je poseban oblik pravnog odnosa u koji ulaze tijela državne uprave u obavljanju upravne djelatnosti te druge pravne osobe kad na temelju normi upravnog prava odlučuju o pravima i obvezama određenih subjekata, fizičkih ili pravnih osoba, iz čega proizlazi da je davatelj koncesije uvijek pravna osoba javnog prava. Nadalje, koncesija se temelji na aktu o koncesiji i ugovoru o koncesiji sklopljenom na osnovi takvog akta, a kojim stranke detaljnije uređuju međusobne odnose. S obzirom da je koncesija naplatan dvostrani pravni odnos, odnosno da koncesionar plaća davatelju koncesije naknadu za koncesiju, ista mora odgovarati iznosu navedenom, ili određenom u aktu o koncesiji i ugovoru o koncesiji, a o iznosu naknade za koncesiju odlučuje davatelj koncesije.

Uvidom u sadržaj predmetnih evidencija koncesijskih odobrenja, utvrđeno je da one ne sadrže podatke kojima bi se moglo ograničiti pristup iz nekog od razloga propisanih u članku 15. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Naime, podaci o pravnim osobama te obrtnicima su svima javno dostupni podaci u Sudskom registru te Registru obrtnika a informacije koje se tiču raspolaganja javnim sredstvima trebaju biti javno dostupne sukladno odredbi članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama. Također se ističe kako su javno dostupni i podaci o koncesijama u Registru koncesija koji se vodi u Ministarstvu financija prema Zakonu o koncesijama, a koji predstavlja jedinstvenu elektroničku evidenciju ugovora o koncesijama danima na području Republike Hrvatske, i u kojima su vidljivi podaci o nazivu (vrsti) koncesije, davatelju, korisniku, datumu početka i isteka, lokaciji ostvarivanja i važećem koeficijentu za obračun naknade za koncesiju.

U odnosu na navode prvostupanjskog tijela o tome da se predmetne evidencije vode samo za potrebe Grada Opatije, posebno se ističe da je u postupku ostvarivanja prava na pristup informacijama osnovna relevantna činjenica ta da li se traženje korisnika odnosi na izrađenu informaciju koja postoji kod tijela javne vlasti, pri čemu treba dodati da sukladno posebnom propisu takvu evidenciju Grad Opatija ima i obvezu voditi.

S obzirom na sve navedeno, u postupku po žalbi je zaključeno da u predmetnom slučaju nema mjesta a ni zakonskog uporišta za ograničenje pristupa traženim informacijama niti iz jednog razloga opisanog u članku 15. Zakona o pravu na pristup informacijama. Naime, imajući u vidu odredbu članka 16. stavka 3. navedenog Zakona odlučeno kako se predmetnoj informaciji u cijelosti može omogućiti pristup, s obzirom da se radi o raspolaganju sredstvima tijela javne vlasti i da bi na istu informaciju imala pravo bilo koja fizička ili pravna osoba, s obzirom da se u takvom slučaju javni interes podrazumijeva.

Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će kad utvrdi da je žalba osnovana Povjerenik rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u izreci ovog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan