KLASA: UP/II-008-07/22-01/333
URBROJ: 401-01/06-22-3
Zagreb, 12. rujna 2022. godine
Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Općine Ivankovo, KLASA: UP/I-008-02/22-01/06, URBROJ: 2196-15-03/2-22-1 od 8. ožujka 2022. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Općine Ivankovo, KLASA: UP/I-008-02/22-01/06, URBROJ: 2196-15-03/2-22-1 od 8. ožujka 2022. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (dalje u tekstu: žalitelj) od 15. veljače 2022. godine kojim je tražio dokumentaciju vezanu za sve postupke jednostavne nabave koji su u Općini Ivankovo provedeni temeljem Pravilnika o provedbi jednostavnih nabava Općine Ivankovo u 2021. godini (pisanu ponudu proizvođača/dobavljača, opreme/pružatelja usluga ili radova, narudžbenice/ugovora, pratećeg računa i sl.), temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer je prvostupanjsko tijelo zaključilo da žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu zbog bitne povrede pravila pravnog postupka, pogrešnog i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Žalitelj u nastavku navodi da je kod pozivanja na razloge odbijanja zbog zloupotrebe prava na pristup informacijama potrebno obrazložiti u čemu se sastoji subjektivni i objektivni element te zlouporabe a da iz obrazloženja pobijanog rješenja ne proizlazi u čemu bi se sastojao subjektivni ili objektivni element zlouporabe prava u konkretnom slučaju te ukazuje da isti ne postoje. Ističe da tražene informacije nisu dostupne na mrežnim stranicama Općine Ivankovo, a odnose se na raspolaganje javnim sredstvima te ističe da se radi o javnom interesu kojeg je potrebno zaštititi. Navodi da je netočan navod tijela javne vlasti da je u 2022. godini za samo dva mjeseca podnio 11 zahtjeva za pristup informacijama Općini Ivankovo, a da za isti navod nije priložen niti jedan dokaz. Ističe da je činjenica da on podnosi zahtjeve za pristup informacijama, ali da se radi o informacijama koje su relevantne za širu zajednicu pri čemu treba imati na umu i odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama. Također navodi da obzirom da je tražio informacije vezane za trošenje proračunskih sredstava jedinice lokalne samouprave, postoji zakonom određeni javni interes, zbog kojeg tražena informacija treba biti dostupna javnosti, a što nadilazi eventualno opterećenje redovitog rada tijela javne vlasti, a kako je to iskazao i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi Poslovni broj: UsII-298/20-5 od 23. rujna 2020. godine koju prilaže uz žalbu, kao i u presudama istog suda Poslovni broj: UsII-167/19 od 16. svibnja 2019. godine, Poslovni broj UsII-170/19 od 20. ožujka 2019. godine, i Poslovni broj: UsII-191/19 od 12. rujna 2019. godine, koje su javno dostupne na internetskim stranicama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske. Zaključuje kako se konkretni zahtjev odnosi na pristup podacima o raspolaganju javnim sredstvima, koji moraju biti dostupni svakome, a što nadilazi eventualno opterećenje redovitog rada tijela javne vlasti, a u kojem slučaju ne postoji mogućnost zlouporabe prava na pristup informacijama, zbog čega smatra da ni u kojem pogledu nije povrijedio zakon na štetu Općine Ivankovo. Stoga drži da je u osporenom rješenju pogrešno primijenjeno materijalno pravo te da nema dokaza koji bi dokazivali tvrdnje iz osporenog rješenja o tome da on koristi Zakon o pravu na pristup informacijama kao alat za svoj osobni sukob sa tijelom javne vlasti, jer se traže informacije u kojima se radi o javnim novčanim sredstvima, odnosno o javnom interesu te da su potpuno pogrešne i neprimjerene optužbe prema žalitelju da bi svoje pravo koristio za bilo kakav sukob odnosno da se radi o osobnom dojmu službenika za informiranje tijela javne vlasti koji je pogrešan. Nadalje, žalitelj citira odredbu članka 10. stavka 1. točke 9. Zakona o pravu na pristup informacijama koja se odnosi na obvezu objavljivanja informacija vezanih za postupke javne nabave, pa zaključuje da i iz navedene obveze također proizlazi da se u konkretnom slučaju ne može raditi o zlouporabi prava na pristup informacijama iz članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Ističe da je sukladno članku 333. stavku 5. Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, broj 120/16.) Javni naručitelj obvezan omogućiti pristup dokumentaciji i ugovorima ili okvirnim sporazumima koji se odnose na postupke javne nabave, sukladno zakonu kojim se uređuje pravo na pristup informacijama. Zaključno navodi da Općina Ivankovo predstavlja tijelo javne vlasti koje je obvezno postupati sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama i Zakonu o javnoj nabavi, te u čijem je radu potrebno osigurati maksimalnu transparentnost, pa stoga od žalbenog tijela traži da poništi osporeno rješenje i omogući mu pristup traženim informacijama. Predlaže da se žalba usvoji.
Žalba je osnovana.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14.) zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Sukladno članku 6. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj u zahtjevu za pristup informacijama od 15. veljače 2022. godine od Općine Ivankovo zatražio sljedeće: „Moli dostavu dokumentacije vezane za sve postupke javne nabave koji su u Općini Ivankovo provedeni temeljem Pravilnika o provedbi jednostavnih nabava Općine Ivankovo u razdoblju od 1. siječnja 2021. godine do 31. prosinca 2021. godine. Moli dostavu dokumentacije predviđene člankom 9. Pravilnika iz koje jasno proizlazi specifikacija iznosa vrijednosti predmeta nabave kao i prateću dokumentaciju vezanu za pojedinu nabavu takve vrste (pisana ponuda proizvođača/dobavljača, opreme/pružatelja usluga ili radova, narudžbenica/ugovor, prateći račun i sl).
Također je utvrđeno da je povodom predmetnog zahtjeva Općina Ivankovo, donijela osporeno rješenje, KLASA: UP/I-008-02/22-01/06, URBROJ: 2196-15-03/2-22-1 od 8. ožujka 2022. godine, kojim je odbila zahtjev žalitelja pozivom na odredbu članka 25. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, a iz razloga što je u prvostupanjskom postupku zaključeno kako predmetnim zahtjevom žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
U obrazloženju osporenog rješenja navedeno je da je odluka o predmetnom zahtjevu donesena pozivom na odredbu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer je u postupku utvrđeno kako je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama od strane žalitelja, a koje nastaje podnošenjem učestalih zahtjeva međusobno povezanih podnositelja za dostavom istih ili istovrsnih informacija odnosno zahtjeva zbog kojih dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja Općine Ivankovo. U nastavku prvostupanjsko tijelo navodi propise iz kojih proizlazi mogućnost da se određenim slučajevima utvrdi kako je došlo do zlouporabe prava odnosno prava na pristup informacijama. Također je navedena uloga žalbenog tijela, primarno u ostvarivanju svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama i poticanja razvoja transparentne i otvorene javne vlasti, ali i kao zaštitnika drugih ustavnih prava i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom odnosno dostojanstva i normalnog funkcioniranja tijela javne vlasti. Nadalje, citirana je odredba članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama te se razmatraju subjektivni i objektivni elementi tzv. zlouporabe prava na pristup informacijama. Pojašnjeno je da je iz podnositeljevih postupanja po prethodno zaprimljenim zahtjevima moguće uočiti određeni model ponašanja, odnosno da žalitelj u konkretnom slučaju biva uvijek nezadovoljan dobivenom informacijom i nakon zaprimanja informacije postavlja niz dodatnih pojašnjenja iako postoje dokazi da je Općina Ivankovo ispravno postupila. Također je navedeno da se objektivni element zlouporabe koji se sastoji od učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija čime dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti“, jasno može vidjeti iz zaprimljenih zahtjeva žalitelja. Općina Ivankovo je istaknula da je žalitelj u 2021. godini podnio 38 zahtjeva za pristup informacijama, a u 2022. odnosno u samo 2 mjeseca, 11 zahtjeva za pristup informacijama, da žalitelj eksplicitno iskazuje da mu je namjera otežati rad tijelu javne vlasti i u skladu s navedenim prekomjerno podnosi zahtjeve za pristup informacijama. Nadalje, Općina Ivankovo je istaknula da kao jedinica lokalne samouprave obavlja niz poslova vezanih za ostvarivanje prava građana koji žive na njezinom području, a opterećivanje u radu može dovesti do realnih i štetnih posljedica u obavljanju redovitih poslova njezinih službenika. istaknuto je da prekomjerni zahtjevi za pristup informacijama predstavljaju veliko opterećenje za rad Općine Ivankovo jer Službenica za informiranje pored izvršavanja obveza određenih Zakonom o pravu na pristup informacijama obavlja i druge zadatke iz djelokruga rada lokalne samouprave. Osim toga je navedeno kako je uvidom u zahtjeve žalitelja utvrđeno raspršivanje zahtjeva na sve segmente rada Općine Ivankovo kako bi se pronašle bilo kakve nepravilnosti u radu te kako bi se okrivilo službenike i načelnika Općine Ivankovo za nesavjesno obavljanje poslova, odnosno da se žalitelj koristi zahtjevima za pristup informacijama kao alatom u osobnom sukobu s tijelom javne vlasti odnosno njegovim načelnikom te službenicima, a čime je prešao pravnu i moralnu granicu primjene instituta prava na pristup informacijama. Dodatno je pojašnjeno kako su zahtjevi žalitelja brojni, neodređeni i neselektivni, da se u njima traže informacije u kojima dominira neodređena zamjenica „sve“, odnosno traže se svi ugovori, sve odluke, svi dokumenti itd, a kako je to i u predmetnom zahtjevu. Zaključno je navedeno da je s obzirom na sve navedeno Općina Ivankovo odlučila temeljem članka 23. stavak 5. točka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
S obzirom da je predmetna žalba izjavljena izravno drugostupanjskom tijelu Ured povjerenika za informiranje je postupio sukladno odredbi članka 110. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj: 47/09. i 110/21.) te aktom KLASA: 008-04/22-01/448, URBROJ: 401-01/06-22-2 od 17. ožujka 2022. godine dostavio istu prvostupanjskom tijelu, u kojem je ujedno zatražio od Općine Ivankovo da žalbu i ostale akte ovog predmeta dostavi na rješavanje, ukoliko žalbu sama ne riješi u smislu članka 113. Zakona o općem upravnom postupku a o čemu je u tom slučaju trebala izvijestiti Ured povjerenika za informiranje. Uzimajući u obzir razlog odbijanja predmetnog zahtjeva citiranim aktom je od prvostupanjskog tijela zatraženo da dostavi i sve zahtjeve žalitelja zaprimljene u 2021. i 2022. godini te presliku Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za navedene godine. U navedenom je aktu prvostupanjskom tijelu također napomenuto kako je informacije koje su predmet žalbenog postupka u obvezi dostaviti Povjereniku za informiranje sukladno članku 25. stavku 4. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Općina Ivankovo je u prilogu akta KLASA: UP/I-008-01/22-01/06, URBROJ: 2196-15-03/2-22-4 od 29. ožujka 2022. godine i KLASA: UP/I-008-01/22-01/06, URBROJ: 2196-15-03/2-22-5 od 4. travnja 2022. godine, dostavila spis predmeta ali bez informacija koje su predmet ovog postupka, pri čemu se prvostupanjsko tijelo u bitnome očitovalo kako ostaje kod svog rješenja.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Kod utvrđivanja zloupotrebe prava na pristup informacijama potrebno je ocijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.
U odnosu na žalitelja razmotreni su objektivni i subjektivni kriteriji zlouporabe prava na pristup informacijama. Kako bi se moglo utvrditi objektivne kriterije koji se odnose na količinu podnesenih zahtjeva za pristup informacijama bilo je potrebno izvršiti uvid u Službeni upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija Općine Ivankovo za 2021. i 2022. godinu, a također je bilo neophodno razmotriti obrazloženje osporenog rješenja, navode iz žalbe žalitelja te sadržaj zahtjeva žalitelja upućenih navedenom tijelu javne vlasti, kao i sadržaj njegovog zahtjeva u konkretnom slučaju.
Uvidom u navedene Upisnike dostavljene od Općine Ivankovo, utvrđeno je kako je u navedenom tijelu javne vlasti 2021. godine ukupno evidentirano 45 zahtjeva, o čega je 38 podneseno od strane žalitelja, a uvidom u Upisnik za 2022. godinu, da je do zaključno predmetnog zahtjeva evidentirano ukupno 12 zahtjeva, od kojih je sve podnio žalitelj. Također je utvrđeno kako je većina žaliteljevih zahtjeva iz 2021. godine usvojena pri čemu prvostupanjsko tijelo nije naplaćivalo materijalne troškove dostave informacija.
U žalbenom postupku je izvršen pregled sadržaja svih evidentiranih zahtjeva koje je žalitelj podnio u 2021. i 2022. godini te je utvrđeno da su se istima od prvostupanjskog tijela tražile informacije o raspolaganju javnim sredstvima te zapisnici sa sjednica Općinskog vijeća Općine Ivankovo.
Razmatranjem konkretnog zahtjeva za pristup informacijama utvrđeno je kako se isti odnosi na dokumentaciju iz postupaka jednostavne nabave u jednoj godini, a da te informacije nisu javno objavljene na internetskoj stranici prvostupanjskog tijela u rubrici pod kojom se objavljuju informacije vezane za javnu nabavu (prateća dokumentacija vezanu za pojedinu nabavu - pisana ponuda proizvođača/dobavljača, opreme/pružatelja usluga ili radova, narudžbenica/ugovor, prateći račun i sl). S obzirom da Općina Ivankovo nije u postupku po žalbi drugostupanjskom tijelu dostavila informacije koje su se tražile u predmetnom zahtjevu, u žalbenom postupku nije bilo moguće utvrditi o kojoj se količini informacija radi, odnosno radi li se o zahtjevu koji bi predstavljao značajno opterećenje tijela javne vlasti i nemogućnost obavljanja njegovih redovnih poslova.
U postupku prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak.
Prema ocjeni Povjerenika za informiranje u ovom slučaju činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisu ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima. Naime, obzirom da prvostupanjsko tijelo nije dostavilo Povjereniku za informiranje cjelovit spis predmeta, što je bilo dužno učiniti sukladno odredbi članka 113. Zakona o općem upravnom postupku te članka 25. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz dokumentacije koja je dostupna u spisu predmeta nije bilo moguće nedvojbeno utvrditi činjenice odnosno nije bilo moguće utvrditi na temelju čega je prvostupanjsko tijelo odlučilo o odbijanju predmetnog zahtjeva žalitelja pozivom na odredbu članka 25. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, a radi čega u konkretnom slučaju Povjerenik za informiranje nije mogao u smislu članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku točno utvrditi činjenice te u zakonski propisanom roku sam riješiti ovu upravnu stvar.
Nadalje, u odnosu na razlog uskrate traženih informacija iz osporenog rješenja posebno se napominje da osnovano žalitelj u žalbi navodi da je obrazloženje osporenog rješenja nedostatno u smislu dokaza za navode da se u konkretnom slučaju radi o njegovom osobnom sukobu s tijelom javne vlasti i korištenju prava na pristup informacijama u tom smislu, kao i da se žalitelj osnovano poziva na činjenicu da je u predmetnom zahtjevu tražio informacije o raspolaganju javnim sredstvima na koje je primjenjiva odredba članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, kao i na stav koji je zauzeo u svojoj praksi Visoki upravni sud Republike Hrvatske, prema kojem ne može doći do zlouporabe prava na pristup informacijama kada se radi o traženju takve vrste informacija, a koja je javno dostupna na poveznici https://sudovi.hr/hr/vusrh/sudska-praksa/sudska-praksa.
Člankom 117. stavkom 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09. i 110/21.) propisano je kad je za donošenje novoga rješenja, s obzirom na prirodu upravne stvari, nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, a drugostupanjsko tijelo utvrdi da rješenje treba poništiti, dostavit će predmet na ponovno rješavanje prvostupanjskom tijelu.
Uzimajući u obzir sve navedeno, valjalo je temeljem članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku poništiti osporeno prvostupanjsko rješenje, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
Stoga Općina Ivankovo u ponovljenom postupku treba riješiti predmetni zahtjev, pri čemu treba imati u vidu da se zahtjevom traže informacije o raspolaganju javnim sredstvima, a da je pri navedenom potrebno uzeti u obzir i moguća ograničenja pristupa informacijama koja su propisana u članku 15. Zakona o pravu na pristup informacijama.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar, posebno uzimajući u obzir primjedbe drugostupanjskog tijela iz ovog rješenja.
Zaključno se napominje kako tijela javne vlasti kod traženja veće količine informacija imaju pravo postupiti i u smislu članka 19. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno imaju pravo tražiti od korisnika naknadu stvaranih materijalnih troškova koji nastanu pružanjem informacije, sukladno članku 17. ovog Zakona, kao i naknadu troškova dostave tražene informacije, pri čemu u smislu članka 4. stavka 2. Kriterija za određivanje visine naknade stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave informacije („Narodne novine“, broj 12/14. i 15/14.) koje je donio Povjerenik za informiranje, tijelo javne vlasti može zatražiti od korisnika da unaprijed položi procijenjeni iznos stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave informacije, a sukladno navedenoj odredbi ako korisnik ne položi zahtijevani iznos troškova u roku od 8 dana, tada se smatra da je korisnik odustao od zahtjeva.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan