KLASA: UP/II-008-07/21-01/814

URBROJ: 401-01/03-22-2

Zagreb, 11. travnja 2022.

Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Sveučilišta u Dubrovniku Broj: 634/21 od 28. svibnja 2021. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Sveučilišta u Dubrovniku Broj: 634/21 od 28. svibnja 2021. godine.

2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

O b r a z l o ž e n j e

Pobijanim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatražena informacija za razdoblje od 1. siječnja 2016. godine do 1. travnja 2021. godine o isplaćenim iznosima za brod Naše more (iznosi za posadu, iznosi za održavanje, iznosi za nabavu i sl.), isplaćenim iznosima za časopis Naše more (financiranje istog, isplaćeni iznosi suradnicima časopisa i sl.), isplaćenim iznosima za druge časopise (financiranje istog, isplaćeni iznosi suradnicima časopisa i sl.) i iznosima koji se imaju isplatiti temeljem nastale obveze do današnjeg datuma, temeljem odredbe temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što korisnik prava na pristup informacijama zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravodobno uložio žalbu u kojoj navodi da žalbu ulaže zbog pogrešnog i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te zbog pogrešne primjene zakona. Nadalje, citira odredbe Statuta Hrvatske udruge korisnika parkirališnih usluga koje se odnose na ciljeve i djelatnost Udruge. Navodi zahtjeve koje je podnio tijelu javne vlasti od 2. veljače do 28. svibnja 2021. godine. Ističe kako je tijelo javne vlasti dužno predmetne informacije javno objaviti sukladno članku 10. Zakona o pravu na pristup informacijama. Napominje kako nije jasno da tijelo javne vlasti u osporenom rješenju navodi drugo tijelo javne vlasti kojemu je žalitelj podnosi zahtjeve za pristup informacijama. Navodi kako tijelo javne vlasti u osporenom rješenju ukazuju da će i buduće zahtjeve ocijeniti protuzakonitim te ih odmah odbaciti. Napominje da u obrazloženju osporenog rješenja kojim se odbija zahtjev od 15. travnja 2021. godine tijelo javne vlasti navodi zahtjeve podnesene nakon tog zahtjeva, te da diskriminira odnosno krši načelo jednakosti tražeći uplatu naknade troška za dokumentaciju koju je dužno javno objavljivati. Predlaže da se žalba prihvati, poništi osporeno rješenje i da mu se omogući pristup traženoj informaciji.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 15. travnja 2021. godine zatražio od Sveučilišta u Dubrovniku dostavu sljedećih informacija za razdoblje od 1. siječnja 2016. do 1. travnja 2021. godine o isplaćenim iznosima za brod Naše more (iznosi za posadu, iznosi za održavanje, iznosi za nabavu i sl.), isplaćenim iznosima za časopis Naše more (financiranje istog, isplaćeni iznosi suradnicima časopisa i sl.), isplaćenim iznosima za druge časopise (financiranje istog, isplaćeni iznosi suradnicima časopisa i sl.) i iznosima koji se imaju isplatiti temeljem nastale obveze do današnjeg datuma.

Također je utvrđeno da je tijelo javne vlasti povodom navedenog zahtjeva donijelo osporeno rješenje Broj: 634/21 od 28. svibnja 2021. godine, kojim je odbilo zahtjev žalitelja temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, smatrajući kako korisnik očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama. U obrazloženju osporenog rješenja navodi se da je žalitelj u razdoblju veljača – svibanj 2021. zatražio pristup velikom broju raznovrsnih informacija što dovodi do konstantnog opterećivanja rada i funkcioniranja administrativnih službi tijela javne vlasti. Napominje se da Hrvatska udruge korisnika parkirališnih usluga (dalje u tekstu: Udruga) i njezin predsjednik zloupotrebljavaju pravo na pristup informacijama neprestano postavljajući nove zahtjeve koji u osnovi nemaju nikakvog doticaja s osnovnom djelatnošću Udruge. Navode se svi zahtjevi koje je žalitelj uputio tijelu javne vlasti od 2. veljače do 28. svibnja 2021. godine, te da je žalitelj zatražio veliki broj raznovrsnih informacija i od Studentskog centra Dubrovnik kao sastavnice tijela javne vlasti. Zaključno se navodi da se radi o očiglednoj zlouporabi instituta prava na pristup informacijama te da je takva djelatnost dovela do nepotrebnog opterećenja zaposlenika tijela javne vlasti, te da je donesena odluka da se predmetni i sljedeći zahtjevi žalitelja odbiju.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 i 5/14 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Iz osporenog rješenja tijela javne vlasti proizlazi da je razlog odbijanja žaliteljeva zahtjeva zloupotreba prava na pristup informacijama, a u istom je navedeno kako je do zlouporabe došlo podnošenjem zahtjeva kojim se traži pristup velikom broju raznovrsnih informacija zbog čega dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.

Naime, prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zlouporabe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.

Kada se procjenjuje korisnikova namjera da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, trebalo bi razmotriti njegov interes za informacijama koje traži i relevantnost zatraženih informacija za širu zajednicu, učestalost podnošenja zahtjeva prema tijelu javne vlasti i način obraćanja prema tijelu, opseg zatraženih informacija i moguće opterećenje koje bi tijelo javne vlasti imalo prilikom omogućavanja pristupa informaciji.

Stoga je u žalbenom postupku Ured povjerenika za informiranje u predmetu KLASA: 008-04/21-01/431 aktom URBROJ: 401-01/03-21-2 od 2. lipnja 2021. godine, aktom URBROJ: 401-01/03-21-3 od 12. srpnja 2021. godine i aktom URBROJ: 401-01/03-21-5 od 7. listopada 2021. godine zatražio od tijela javne vlasti dostavu preslika Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2021. godinu te presliku svih zahtjeva žalitelja zaprimljenih u 2020. godini i u 2021. godini.

Iz očitovanja tijela javne vlasti Broj: 1240/21 od 18. listopada 2021. godine proizlazi da je žalitelj u razdoblju veljača – svibanj 2021. godine, odnosno do donošenja rješenja o odbijanju zahtjeva, podnio 14 različitih zahtjeva za pristup informacijama od kojih većina sadrži više različitih zahtjeva, te da je nakon donošenja rješenja podnio još 6 zahtjeva te da iz obima dokumentacije kao i pregleda sadržaja podnesenih zahtjeva vidljivo da se radi o zlouporabi prava na pristup informacijama. Napominje se da tijelo javne vlasti jedino sa žaliteljem komunicira putem zahtjeva za pristup informacijama. Tijelo javne vlasti je priložilo uz navedeno očitovanje sve zahtjeve žalitelja od 2. veljače 2021. godine do zaključno 19. rujna 2021. godine, te način rješavanja tijela javne vlasti po tim zahtjevima.

U drugostupanjskom je postupku utvrđeno kako tijelo javne vlasti nije dostavilo presliku Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2021. godinu, već je dostavilo sve žaliteljeve zahtjeve u 2021. godini, zaključno do 19. rujna 2021. godine.

Uvidom u dokumentaciju dostavljenu od tijela javne vlasti te uvidom u Izvješće o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2020. godinu i za 2021. godinu, koja je tijelo javne vlasti dostavilo Povjereniku za informiranje sukladno obvezi iz članka 60. Zakona o pravu na pristup informacijama, proizlazi kako je navedenom tijelu javne vlasti u 2020. godini ukupno evidentirano 4 zahtjeva za pristup informacijama, od kojih nema žaliteljevih zahtjeva, dok je u 2021. godini (zaključno s danom 15. travnjem 2021. godine) prvostupanjskom tijelu podneseno 12 zahtjeva za pristup informacijama, koji su svi podneseni od strane žalitelja (uključujući predmetni zahtjev).

Nadalje iz dostavljene dokumentacije i Izvješća o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2021. godinu proizlazi da je tijelo javne vlasti zaprimilo u 2021. godini ukupno 18 zahtjeva za pristup informacijama, od toga je zaključno s danom 19. rujnom 2021. godine zaprimilo 17 zahtjeva za pristup informacijama i sve je uputio žalitelj.

Izvršenim uvidom u sve zahtjeve podnesene od strane žalitelja utvrđeno je da se zahtjevima traže informacije u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, da tražene informacije nisu iste i da se zahtjevima ne traži velika količina informacija te da se većina odnosi na raspolaganje javnim sredstvima.

Također napominje se da iz žaliteljeva zahtjeva nije vidljivo da se žalitelj obraća tijelu javne vlasti na uvredljiv, omalovažavajući ili optužujući način, a niti je iz sadržaja zahtjeva vidljivo da žalitelj koristi Zakon o pravu na pristup informacijama kao alat za zlouporabu prava na pristup informacijama koje posjeduje tijelo javne vlasti.

Uvidom u zahtjeve žalitelja utvrđeno je da je žalitelj, između ostalog, tražio informacije koje je Senat Sveučilišta u Dubrovniku donio na sjednici i to: Odluku o davanju suglasnosti za osnivanje založnog prava na nekretnini Studentski dom, Odluku o imenovanju članova Upravnog vijeća Studentskog centra Dubrovnik i Odluku o davanju suglasnosti na Odluku Stručnog vijeća Odjela za ekonomiju o naknadama za usluge seminara i stručnog ispita za turističke vodiče, a da je sukladno članku 10. stavku 1. točka 12. i članku 12. Zakona o pravu na pristup informacijama propisana obveza tijelu javne vlasti da na internetskoj stranici trajno objavljuje, učini lako pretraživim i dostupnim te koliko je moguće, u otvorenom formatu, zaključke (ili zapisnike) u odnosu na točke dnevnog reda pojedine sjednice, pri čemu bi se prvostupanjsko tijelo trebalo voditi Smjernicama za javnost rada tijela javne vlasti, koje su objavljene na internetskoj stranici Povjerenika za informiranje.

U pogledu navoda tijela javne vlasti u osporenom rješenju da žaliteljevi zahtjevi nemaju nikakvog doticaja s osnovnom djelatnošću Udruge, napominje se da je odredbom članka 8. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano da pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija pripada svim korisnicima na jednak način i pod jednakim uvjetima te da su korisnici ravnopravni u njegovom ostvarivanju. Stoga, tijelo javne vlasti u osporenom rješenju neosnovano dovodi u vezu djelatnost Udruge s postavljenim zahtjevima kao dokaz koji potvrđuje žaliteljevu zlouporabu prava na pristup informacijama.

Razmatranjem dokumentacije u spisu predmeta te procjenom svih činjenica i okolnosti, te ukupnog broja žaliteljevih zahtjeva zaprimljenih u navedenom tijelu javne vlasti te informacija koje je žalitelj u istima zatražio, u žalbenom postupku nije utvrđena zloupotreba prava na pristup informacijama od strane žalitelja u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama te je zaključeno da osporeno rješenje treba poništiti.

Osim navedenog, posebno se napominje kako je u presudama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Poslovni broj: UsII-167/19 od 16. svibnja 2019. godine, Poslovni broj: UsII-170/19 od 20. ožujka 2019. godine, Poslovni broj: UsII-191/19 od 12. rujna 2019. godine te Poslovni broj: UsII-298/20 od 23. rujna 2020. godine, zauzeto stajalište da se u slučaju informacija o raspolaganju javnim sredstvima iz članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama ne može razmatrati pitanje zlouporabe prava na pristup informacijama. Citirane presude javno su dostupne na internetskim stranicama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske na poveznici https://sudovi.hr/hr/vusrh/sudska-praksa/sudska-praksa.

U drugostupanjskom je postupku utvrđeno da je osporenim rješenjem kojim je odbijen predmetni zahtjev za pristup informacijama navedeno da će tijelo javne vlasti odbijati i buduće zahtjeve žalitelja zbog zlouporabe. S tim u vezi, uvidom u dostavljenu dokumentaciju tijela javne vlasti o postupanju po zahtjevima za pristup informacijama žalitelja upućenih tijelu javne vlasti poslije zahtjeva koji je predmet ovog postupka, proizlazi da tijelo javne vlasti nije postupalo po zahtjevima žalitelja od 15. svibnja 2021. godine, od 28. svibnja 2021. godine, od 17. lipnja 2021. godine, od 15. kolovoza 2021. godine i od 19. rujna 2021. godine sukladno osporenom rješenju tijela javne vlasti.

U članku 20. stavku 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da na temelju zahtjeva za pristup informaciji tijelo javne vlasti će odlučiti najkasnije u roku od 15 dana od dana podnošenja zahtjeva.

Sukladno navedenom, tijelo javne vlasti je dužno postupati po zahtjevu za pristup informacijama korisnika i odlučiti o svakom zahtjevu na način propisan u članku 23. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno tijelo javne vlasti nije ovlašteno rješenjem kojim je odlučivalo o zahtjevu žalitelja od 15. travnja 2021. godine i odbilo taj zahtjev zbog zlouporabe, odlučivati o budućim zahtjevima za pristup informacijama žalitelja koji nisu bili predmet prvostupanjskog postupka.

Slijedom svega navedenog, a osobito zbog pogrešne primjene članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama valjalo je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21) poništiti prvostupanjsko rješenje, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.

U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan