KLASA: UP/II-008-07/21-01/630
URBROJ: 401-01/03-22-4
Zagreb, 28. travnja 2022. godine
Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Sveučilišta u Dubrovniku, Studentskog centra Dubrovnik Broj: 508/2021 od 7. srpnja 2021. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Sveučilišta u Dubrovniku, Studentskog centra Dubrovnik Broj: 508/2021 od 7. srpnja 2021. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 28. svibnja 2021. godine, kojim je tražio informacije o zaposlenju gospodina ......... (natječaj, tekst natječaja, kvalifikacije istog i sl.), iznosima koji su isplaćeni navedenom od zaposlenja do današnjeg dana (iznos neto, bruto i dr.), ugovor/i kojim su uređeni odnosi s navedenim (trenutačni i prošli), temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što korisnik prava na pristup informacijama zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da tijelo javne vlasti suprotno odredbama članka 25. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama odbilo njegov zahtjev jer nije osnovan obzirom da tijelo javne vlasti smatra da se radi o očitoj zlouporabi prava na pristup informacijama. Navodi da žalbu ulaže zbog pogrešnog i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te zbog pogrešne primjene zakona. Ističe se da je tijelo javne vlasti nepotpuno utvrdilo činjenično stanje iz razloga što zakon jasno propisuje definiciju interesa javnosti posebno jer se radi o raspolaganju javnim sredstvima. Navodi da se u vezi sve tri točke zahtjeva radi o raspolaganju javnim sredstvima. Predlaže da se žalba prihvati i poništi osporeno rješenje te omogući pristup traženim informacijama.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 28. svibnja 2021. godine zatražio od Sveučilišta u Dubrovniku, Studentskog centra Dubrovnik, kao tijela javne vlasti, dostavu sljedećih informacija: „zaposlenju gospodina ......... (natječaj, tekst natječaja, kvalifikacije istog i sl.), iznosima koji su isplaćeni navedenom od zaposlenja do današnjeg datuma (iznos neto, bruto i dr.) i ugovor/i kojim su uređeni odnosi s navedenim (trenutačni i prošli).
Iz obrazloženja osporenog rješenja proizlazi da je žalitelj zatražio pristup velikom broju raznovrsnih informacija što dovodi do konstantnog opterećivanja rada i funkcioniranja administrativnih službi tijela javne vlasti. Navodi se da Hrvatska udruga korisnika parkirališnih usluga i njezin predsjednik zloupotrebljavaju pravo na pristup informacijama neprestano postavljajući nove zahtjeve koji u osnovi nemaju nikakvog doticaja s osnovnom djelatnošću navedene Udruge. Napominje se kada se govori o javnom interesu da je potrebno napraviti razgraničenje o pojmovima javnog interesa od pojma onoga što je interesantno za javnost. Navodi se da ako su informacije osjetljive s obzirom na privatni život pojedinca te da ne postoji javni interes za dostupnošću tih informacija, zaštita podataka i privatnost bile bi važnije od prava šire javnosti na pristup informacijama. Navodi se da je tijelo javne vlasti ustanova koju je osnovalo Sveučilište u Dubrovniku, a da je osnovna djelatnost tijela javne vlasti osigurati zadovoljenje potreba studentskog standarda, da se sredstva za obavljanje djelatnosti stječu najvećim dijelom od usluga posredovanja pri privremenom i povremenom zapošljavanju studenata te pružanjem usluga smještaja i prehrane studenata. Napominje se da nositelji subvencije za smještaj i prehranu su studenti, da se eksterno regrutiranje ljudskih potencijala obavlja objavom poziva na iskazivanje interesa za rad u tijelu javne vlasti na mrežnim stranicama tijela javne vlasti i objavom natječaja za pojedina radna mjesta.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 i 5/14 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Iz osporenog rješenja tijela javne vlasti proizlazi da je razlog odbijanja žaliteljeva zahtjeva zloupotreba prava na pristup informacijama, a u istom je navedeno kako je do zlouporabe došlo podnošenjem zahtjeva kojim se traži pristup velikom broju raznovrsnih informacija zbog čega dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.
Naime, prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zlouporabe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.
Kada se procjenjuje korisnikova namjera da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, trebalo bi razmotriti njegov interes za informacijama koje traži i relevantnost zatraženih informacija za širu zajednicu, učestalost podnošenja zahtjeva prema tijelu javne vlasti i način obraćanja prema tijelu, opseg zatraženih informacija i moguće opterećenje koje bi tijelo javne vlasti imalo prilikom omogućavanja pristupa informaciji.
Stoga je u žalbenom postupku Ured povjerenika za informiranje aktom KLASA: 008-04/21-01/521, URBROJ: 401-01/03-21-2 od 13. srpnja 2021. godine, zatražio od tijela javne vlasti dostavu preslike Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2021. godinu te preslike svih zahtjeva žalitelja zaprimljenih u 2020. godini i u 2021. godini.
Iz očitovanja tijela javne vlasti Broj: 648/2021 od 30. srpnja 2021. godine proizlazi da je žalitelj unutar sedam mjeseci tijekom 2021. godine, podnio osamnaest zahtjeva za pristup informacijama. U očitovanju tijelo javne vlasti navodi svih osamnaest zahtjeva žalitelja od 6. siječnja 2021. godine do 28. srpnja 2021. godine, te što je traženo svakim zahtjevom za pristup informacijama, s time da je zahtjev za pristup informacijama koji je predmet ovog postupka četrnaesti po redu zahtjev žalitelja upućen tijelu javne vlasti u 2021. godini. Nadalje, navodi se da je žalitelj u istom razdoblju zatražio veliki broj raznovrsnih informacija koje se odnose na poslovanje Studentskog centra i od Sveučilišta u Dubrovniku, vlasnika tijela javne vlasti. Napominje se da iz citiranih zahtjeva proizlazi da se radi o velikoj količini raznovrsnih informacija i dugim vremenskim periodima te učestalosti zahtjeva. Nadalje, navodi se da službenik za informiranje ističe kako za potrebe rješavanja svakog pojedinog zahtjeva mora uključiti i radnike iz drugih odjela, posebice odjela financija i računovodstva, jer sam takvim specifičnim informacijama ne raspolaže niti ima pristup, a što dodatno otežava i usporava obavljanje redovnih radnih zadataka. Napominje se da se opisanim postupanjem žalitelja ometa redoviti rad tijela javne vlasti, nepotrebno opterećuje i usporava njegov rad, a samim time i obezvređuje institut prava na pristup informacijama čime se onemogućuje pravodobno ostvarenje prava drugih fizičkih i pravnih osoba.
U drugostupanjskom je postupku utvrđeno kako je tijelo javne vlasti dostavilo presliku Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2021. godinu, da je u predmetnom očitovanju Broj: 648/2021 od 30. srpnja 2021. godine navelo sve zahtjeve žalitelja u 2021. godini, a da se o 2020. godini nije očitovalo.
Uvidom u Upisnik za 2021. godinu te uvidom u javno objavljeno Izvješće tijela javne vlasti o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2020. godinu, proizlazi kako tijelo javne vlasti u 2020. godini nije zaprimilo niti jedan zahtjev za pristup informacijama, dok je u 2021. godini (zaključno s danom 28. svibnjem 2021. godine) prvostupanjskom tijelu podneseno 14 zahtjeva za pristup informacijama, koji su svi podneseni od strane žalitelja (uključujući predmetni zahtjev).
Izvršenim uvidom u sve zahtjeve podnesene od strane žalitelja utvrđeno je da se zahtjevima za pristup informacijama većinom traže informacije u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, da tražene informacije nisu iste i da se u većini zahtjeva ne traži obimna količina informacija, a da se u pravilu zahtjevi za pristup informacijama odnose na raspolaganje javnim sredstvima.
Uvidom u zahtjeve žalitelja utvrđeno je da je žalitelj, između ostalog, tražio informacije koje se odnose na raspolaganja javnim sredstvima: mjesečni troškovi tijela javne vlasti za električnu energiju, ugovori o najmu prostora u trgovačkom centru DOC i ostali troškovi tog prostora, cijena pojedinih radova u tijelu javne vlasti i ugovori o radovima, stanje računa tijela javne vlasti, iznosi isplaćeni Upravnom vijeću, kao i predmetni zahtjev za pristup informacijama vezano za zaposlenje ........., iznosima koji su mu isplaćeni te ugovori kojima su uređeni odnosi između zaposlenika i tijela javne vlasti.
Napominje se da određeni podaci o zaposlenima u tijelima javne vlasti poput imena i prezimena, stručne kvalifikacije i vještine potrebne za radno mjesto na koje su primljeni, a koje su bile tražene u raspisanom natječaju, podaci o njihovom radnom mjestu i opisu poslova te podaci o bruto plaćama, stimulacijama, dodacima i drugim isplatama, iako predstavljaju osobne podatke, ne mogu se smatrati zaštićenima osobnim podacima, već predstavljaju podatke o raspolaganju javnim sredstvima, a navedeno proizlazi iz činjenice da zaposleni u tijelima javne vlasti primaju plaće i druge isplate iz javnih sredstava.
S tim u vezi, u presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: UsII-304/17 od 21. ožujka 2018. godine izražen je stav da ugovor o radu predstavlja informaciju iz koje je vidljivo raspolaganje javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama. Nadalje, dostupnost podataka o bruto plaći zaposlenika tijela javne vlasti potvrđena je primjerice u presudama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: UsII-151/18-7 od 11. srpnja 2018. godine i poslovni broj: UsII-130/21 od 10. lipnja 2021. godine.
Također napominje se da iz žaliteljeva zahtjeva nije vidljivo da se žalitelj obraća tijelu javne vlasti na uvredljiv, omalovažavajući ili optužujući način, a niti je iz sadržaja zahtjeva vidljivo da žalitelj koristi Zakon o pravu na pristup informacijama kao alat za zlouporabu prava na pristup informacijama koje posjeduje tijelo javne vlasti.
U pogledu navoda tijela javne vlasti u osporenom rješenju da žaliteljevi zahtjevi nemaju nikakvog doticaja s osnovnom djelatnošću Udruge, napominje se da je odredbom članka 8. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano da pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija pripada svim korisnicima na jednak način i pod jednakim uvjetima te da su korisnici ravnopravni u njegovom ostvarivanju. Stoga, tijelo javne vlasti u osporenom rješenju neosnovano dovodi u vezu djelatnost Udruge s postavljenim zahtjevima kao dokaz koji potvrđuje žaliteljevu zlouporabu prava na pristup informacijama.
Prema ocjeni Povjerenika za informiranje procjenom svih činjenica i okolnosti, a osobito uzevši u obzir ukupan broj zaprimljenih zahtjeva, koji je ujedno i ukupan broj žaliteljevih zahtjeva te informacije koje je žalitelj u istima zatražio, u žalbenom postupku nije utvrđena zlouporaba prava na pristup informacijama od strane žalitelja u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama te je zaključeno da osporeno rješenje treba poništiti.
Osim navedenog, posebno se napominje kako je u presudama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Poslovni broj: UsII-167/19 od 16. svibnja 2019. godine, Poslovni broj: UsII-170/19 od 20. ožujka 2019. godine, Poslovni broj: UsII-191/19 od 12. rujna 2019. godine te Poslovni broj: UsII-298/20 od 23. rujna 2020. godine, zauzeto stajalište da se u slučaju informacija o raspolaganju javnim sredstvima iz članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama ne može razmatrati pitanje zlouporabe prava na pristup informacijama. Citirane presude javno su dostupne na internetskim stranicama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske na poveznici https://sudovi.hr/hr/vusrh/sudska-praksa/sudska-praksa.
Slijedom svega navedenog, a osobito zbog pogrešne primjene članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama valjalo je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21) poništiti prvostupanjsko rješenje, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan