KLASA: UP/II-008-07/21-01/412
URBROJ: 401-01/03-22-4
Zagreb, 29. ožujka 2022.
Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Općine Semeljci KLASA: UP/I-008-01/21-01/1, URBROJ: 2121/07-03/21-2 od 27. travnja 2021. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Općine Semeljci KLASA: UP/I-008-01/21-01/1, URBROJ: 2121/07-03/21-2 od 27. travnja 2021. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Pobijanim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je zatražena informacija o imenima i prezimenima svih sedam subjekata kojima je u posljednjih 5 godina prestao ugovor, 5 odustanka i 2 raskida, o raspolaganju poljoprivrednim zemljištem u vlasništvu Republike Hrvatske na području Općine Semeljci, imenima i prezimenima subjekata kojima je Općina Semeljci nakon prethodno navedenog prestanka ugovora o raspolaganju, a na temelju Zapisnika od 24. travnja 2020. godine i 30. svibnja 2019. godine dala na korištenje predmetno poljoprivredno zemljište, kao i površinama istog te preslike svih Zapisnika od 28. travnja 2020. godine i Zapisnika 30. svibnja 2020. godine kao pravnu osnovu na temelju koje je predmetno zemljište dano na korištenje, temeljem odredbe temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što korisnik prava na pristup informacijama zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravodobno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi kako je neistinita i netočna tvrdnja tijela javne vlasti da očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama podnoseći učestale zahtjeve za dostavu istih ili istovrsnih informacija. Navodi kako se tražene informacije u suštini odnose na poljoprivredno zemljište, ali na različite podatke vezane uz poljoprivredno zemljište. Navodi da su svi zahtjevi određeni, jasni i tiču se javnog interesa i kao takvi ne ugrožavaju ostvarivanja prava drugih građana. Ističe kako je tražena informacija u potpunosti osnovana jer članak 2. Zakona o poljoprivrednom zemljištu navodi da je poljoprivredno zemljište dobro od interesa za Republiku Hrvatsku i ima njezinu posebnu zaštitu. Napominje kako tijelo javne vlasti u obrazloženu osporenog rješenja ne navodi jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama niti se navodi na koji način žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, osim navoda da je od početka godine podnio 33 zahtjeva za pristup informacijama, a što je u suštini žaliteljevo zakonsko pravo. Napominje da sukladno članku 5. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti može omogućiti pristup informacijama pravodobnim objavljivanjem informacija o svome radu na primjeren i dostupan način, odnosno na internetskim stranicama tijela javne vlasti ili u javnom glasilu i Središnjem katalogu službenih dokumenata Republike Hrvatske i da tada ne bi morao tražiti javne informacije koje je tijelo javne vlati bilo dužno objaviti, odnosno da bi se time olakšao rad tijela javne vlasti. Ističe kako tijelo javne vlasti odbija dostaviti tražene zapisnike na temelju kojih je poljoprivredno zemljište u vlasništvu Republike Hrvatske dalo na korištenje nakon što je prethodno raskinulo ugovor o raspolaganju predmetnim poljoprivrednim zemljištem. Napominje kako se odbijanjem dostave tražene informacije ukazuje na netransparentno i sumnjivo ponašanje jedinice lokane samouprave. Napominje kako tijelo javne vlasti prilikom odlučivanja o žaliteljevim zahtjevima kada donosi odluku o ograničenju prava na pristup informacijama prethodno ne provodi test razmjernosti i javnog interesa. Predlaže da se žalba usvoji.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 13. travnja 2021. godine zatražio od Općine Semeljci preslike sljedećih informacija o imenima i prezimenima svih sedam subjekata kojima je u posljednjih 5 godina prestao ugovor, 5 odustanka i 2 raskida, o raspolaganju poljoprivrednim zemljištem u vlasništvu Republike Hrvatske na području Općine Semeljci, imenima i prezimenima subjekata kojima je Općina Semeljci nakon prethodno navedenog prestanka ugovora o raspolaganju, a na temelju Zapisnika od 24. travnja 2020. godine i 30. svibnja 2019. godine dala na korištenje predmetno poljoprivredno zemljište, kao i površinama istog te preslike svih Zapisnika od 28. travnja 2020. godine i Zapisnika 30. svibnja 2020. godine koje tijelo javne vlasti navodi u prethodnom dopisu kao pravnu osnovu na temelju koje je predmetno zemljište dano na korištenje.
Također je utvrđeno da je tijelo javne vlasti povodom navedenog zahtjeva donijelo osporeno rješenje KLASA: UP/I-008-01/21-01/1, URBROJ: 2121/07-03/21-2 od 27. travnja 2021. godine, kojim je odbilo zahtjev žalitelja temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, smatrajući kako korisnik očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama te podnosi više povezanih zahtjeva za pristup informacijama kojima opterećuje rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti. U obrazloženju osporenog rješenja navodi se da je ukupno odgovoreno na 33 zahtjeva žalitelja te da je omogućen pristup informacijama kako ne bi bilo potrebe za donošenjem rješenja o odbacivanju ili odbijanju zahtjeva, odnosno da se učinilo dostupnim sve one informacije za koje nije ograničen pristup sukladno odredbama članka 15. Zakona. Nadalje, navodi se kako je žalitelj iskoristio dostavljene podatke od 1. travnja 2021. godine kako bi tijelo javne vlasti prijavilo nadležnom Ministarstvu poljoprivrede.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 i 5/14 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Iz osporenog rješenja tijelo javne vlasti proizlazi da je razlog odbijanja žaliteljeva zahtjeva zloupotreba prava na pristup informacijama, a u istom je navedeno kako je do zlouporabe došlo podnošenjem više povezanih zahtjeva od kojih je većina bila vezana uz poljoprivredno zemljištu u vlasništvu Republike Hrvatske i Općine Semeljci zbog čega dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.
Naime, prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zlouporabe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.
Kada se procjenjuje korisnikova namjera da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, trebalo bi razmotriti njegov interes za informacijama koje traži i relevantnost zatraženih informacija za širu zajednicu, učestalost podnošenja zahtjeva prema tijelu javne vlasti i način obraćanja prema tijelu, opseg zatraženih informacija i moguće opterećenje koje bi tijelo javne vlasti imalo prilikom omogućavanja pristupa informaciji.
Stoga je u žalbenom postupku Ured povjerenika za informiranje aktom KLASA: UP/II-008-07/21-01/412, URBROJ: 401-01/05-21-2 od 24. svibnja 2021. godine kao nadopunu spisa predmeta zatražio od tijela javne vlasti dostavu preslika Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2020. i 2021. godinu te presliku svih zahtjeva žalitelja zaprimljene u 2020. godini i u 2021. godini.
U drugostupanjskom je postupku utvrđeno kako tijelo javne vlasti nije dostavilo presliku cjelovitog Upisnika za 2020. godinu i 2021. godinu, već je dostavilo dijelove Upisnika koji se odnose na zahtjeve koje je podnio žalitelj u 2020. godini i u 2021. godini.
Uvidom u dokumentaciju dostavljenu od tijela javne vlasti te uvidom u Izvješće o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2020. godinu koje je objavljeno na internetskoj stranici tijela javne vlasti, utvrđeno je kako je navedenom tijelu javne vlasti u 2020. godini ukupno evidentirano 13 zahtjeva za pristup informacijama, od čega 5 zahtjeva podnesenih od strane žalitelja, a uvidom u podatke iz Upisnika za 2021. godinu je vidljivo da je prvostupanjskom tijelu podneseno 38 zahtjeva za pristup informacijama, od čega 37 zahtjeva od strane žalitelja (uključujući predmetni zahtjev).
Izvršenim uvidom u sve zahtjeve podnesene od strane žalitelja utvrđeno je da se istima od prvostupanjskog tijela tražene informacije vezano za poljoprivredno zemljište u vlasništvu Republike Hrvatske i Općine Semeljci, međutim utvrđeno je da se zahtjevima traže informacije u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, da tražene informacije nisu iste i da se zahtjevima ne traži velika količina informacija te da se većina odnosi na raspolaganje javnim sredstvima.
Također napominje se da iz žaliteljeva zahtjeva nije vidljivo da se žalitelj obraća tijelu javne vlasti na uvredljiv, omalovažavajući ili optužujući način, a niti je iz sadržaja zahtjeva vidljivo da žalitelj koristi Zakon o pravu na pristup informacijama kao alat za zlouporabu prava na pristup informacijama koje posjeduje tijelo javne vlasti.
Uvidom u zahtjeve žalitelja utvrđeno je da je žalitelj, između ostalog, tražio informacije zapisnike sa sjednica Općinskog vijeća tijela javne vlasti, a da je sukladno članku 10. stavku 1. točka 12. i članku 12. Zakona o pravu na pristup informacijama propisana obveza tijelu javne vlasti da na internetskoj stranici trajno objavljuje, učiniti lako pretraživim i dostupnim te koliko je moguće, u otvorenom formatu, zaključke (ili zapisnike) u odnosu na točke dnevnog reda pojedine sjednice, pri čemu bi se prvostupanjsko tijelo trebalo voditi Smjernicama za javnost rada tijela javne vlasti, koje su objavljene na internetskoj stranici Povjerenika za informiranje.
U pogledu navoda tijela javne vlasti u osporenom rješenju da je žalitelj iskoristio dostavljene podatke kako bi tijelo javne vlasti prijavio nadležnom ministarstvu, napominje se da je odredbom članka 9. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano da korisnik raspolaže informacijom sukladnom tom Zakonu te da ima pravo tu informaciju javno iznositi. Stoga, tijelo javne vlasti u osporenom rješenju neosnovano navodi raspolaganje traženim informacijama kao dokaz koji potvrđuje žaliteljevu zlouporabu prava na pristup informacijama.
Razmatranjem dokumentacije u spisu predmeta te procjenom svih činjenica i okolnosti, te ukupnog broja žaliteljevih zahtjeva zaprimljenih u navedenom tijelu javne vlasti te informacija koje je žalitelj u istima zatražio, u žalbenom postupku nije utvrđena zloupotreba prava na pristup informacijama od strane žalitelja u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama te je zaključeno da osporeno rješenje treba poništiti.
Osim navedenog, posebno se napominje kako je u presudama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Poslovni broj: UsII-167/19 od 16. svibnja 2019. godine, Poslovni broj: UsII-170/19 od 20. ožujka 2019. godine, Poslovni broj: UsII-191/19 od 12. rujna 2019. godine te Poslovni broj: UsII-298/20 od 23. rujna 2020. godine, zauzeto stajalište da se u slučaju informacija o raspolaganju javnim sredstvima iz članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama ne može razmatrati pitanje zlouporabe prava na pristup informacijama. Citirane presude javno su dostupne na internetskim stranicama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske na poveznici https://sudovi.hr/hr/vusrh/sudska-praksa/sudska-praksa.
Slijedom svega navedenog, a osobito zbog pogrešne primjene članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama valjalo je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 i 110/21) poništiti prvostupanjsko rješenje, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan