KLASA: UP/II-008-07/20-01/988

URBROJ: 401-01/05-21-7

Zagreb, 3. svibnja 2021.

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Hrvatske komore inženjera građevinarstva, KLASA: 101-01/20-01/28, URBROJ: 500-00-20-5 od 8. lipnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Hrvatske komore inženjera građevinarstva, KLASA: 101-01/20-01/28, URBROJ: 500-00-20-5 od 8. lipnja 2020. godine.

2. Djelomično se odobrava ......... pravo na pristup preslici Ugovora o radu sklopljenog 20. listopada 2015. godine između Hrvatske komore inženjera građevinarstva i .........; Ugovora o obavljanju funkcije predsjednice Komore i Ugovor o radu sklopljenog 1. ožujka 2019. godine između Hrvatske komore inženjera građevinarstva i .........; Ugovora o autorskom djelu sklopljenog dana 30. svibnja 2019. godine između Hrvatske komore arhitekata, Hrvatske komore inženjera elektrotehnike, Hrvatske komore inženjera građevinarstva i Hrvatske komore inženjera strojarstva i .........; dva ugovora o autorskom djelu sklopljenih dana 3. srpnja 2019. i 19. prosinca 2019. godine između Hrvatske komore inženjera građevinarstva i .........; preslikama računa br. 3-VP1-1 od 18. veljače 2020. godine, računa br. 17-VP1-1 od 2. srpnja 2019. godine i računa br. 20-VP1-1 od 14. srpnja 2019. godine, izdanima za pravna mišljenja; preslici Analitičke kartice konta 24347580 za isplatu ......... u 2019. godini - na način da se na pobrojanim dokumentima prekrije adresa fizičkih osoba, njihov OIB i broj žiro računa te se u tom dijelu zahtjev za pristup informacijama odbija.

3. Nalaže se Hrvatskoj komori inženjera građevinarstva da u roku od 8 dana od pravomoćnosti ovog rješenja omogući ......... pristup odobrenim informacijama, sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem Hrvatska komora inženjera građevinarstva (dalje u tekstu: Komora) odbila je u točki 5. rješenja zahtjev za pristup informacijama ......... (dalje u tekstu: žalitelj) kojim je zatražena preslika ugovora o radu za ......... koji je važio za 2018. godinu s pripadajućim aneksima, u točki 6. rješenja presliku ugovora o radu aktualne predsjednice Komore, s pripadajućim aneksima, a točki 7. rješenja presliku odnosno sken dokumenta (npr. potvrde o isplaćenom primitku, dohotku, uplaćenom doprinosu, porezu na dohodak ili prirezu u 2019. godini ili drugog dokumenta) u sklopu kojeg je naveden ukupan iznos primitka ......... u 2019. godini; preslika odnosno sken dokumenta u sklopu kojega je naveden iznos koji je Komora uplatila ......... za „Pravno mišljenje o ustavnopravnim aspektima odredaba Prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o poslovima i djelatnostima prostornog uređenja i gradnje i Prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komori arhitekata i komorama inženjera u graditeljstvu i prostornom uređenju, kojima se ukida članstvo u komorama za ovlaštene voditelje građenja i ovlaštene voditelje radova“, te presliku odnosno sken svih ugovora (s aneksima) sklopljenih između ......... i Komore u 2019. godini. Zahtjev je u točki 5. i 6. rješenja odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a vezano uz članak 15. stavak 2. točku 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što je zatražena informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka, dok je u točki 7. odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. navedenog Zakona, iz razloga što žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.

Protiv pobijanog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu u odnosu na točke 5., 6. i 7. pobijanog rješenja. Što se tiče točke 7. rješenja, u bitnom navodi kako javnost ima pravo znati koliko je Komora platila autorici za izradu predmetnog pravnog mišljenja. Smatra potpuno neutemeljenim stajalište Komore da zlorabi pravo na pristup informacijama i da postupa u zloj namjeri. Navodi da postupanje Komore nije u skladu sa načelom jednakosti te da načelo raspolaganja informacijama daje korisniku prava da javno iznosi zaprimljene informacije. U odnosu na točke 5. i 6. rješenja, žalitelj smatra da svrha dostave ugovora o radu jest javni nadzor i javna provjera te da osoba zaposlena u tijelu javne vlasti nije u istom položaju kao osoba zaposlena kod privatnog poslodavca. Žalitelj ističe kako je tijekom svojeg desetljetnog, i u potpunosti volonterskog rada, najrazličitijim tijelima javne vlasti podnio na stotine zahtjeva za pristup informacijama, što je imalo za posljedicu drastično podizanje transparentnosti u Republici Hrvatskoj. S druge strane, smatra kako Komora pobijanim rješenjem želi postaviti jedan sasvim drugi standard, s obzirom da ne može biti govora o zlouporabi prava kada se traže informacije o raspolaganju javnim sredstvima. Predlaže da se njegova žalba uvaži.

Žalba je djelomično osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 11. veljače 2020. godine zatražio od Komore da mu dostavi sljedeće informacije: 1. Presliku odnosno sken dokumenta (npr. potvrde o isplaćenom primitku, dohotku, uplaćenom doprinosu, porezu na dohodak ili prirezu u 2019. godini ili drugog dokumenta) u sklopu kojeg je naveden ukupan iznos primitka ......... u 2019. godini, 2. Presliku odnosno sken svih ugovora o radu ......... koji su bili važeći tijekom 2018. i 2019. godine s pripadajućim aneksima, 3. Presliku odnosno sken ugovora o radu aktualne predsjednice Komore, s pripadajućim aneksima, 4. Presliku odnosno sken dokumenata koji sadrže ukupan iznos bruto plaće i ukupan iznos drugih primitaka predsjednice Hrvatske komore inženjera građevinarstva, 5. Presliku odnosno sken dokumenta (npr. potvrde o isplaćenom primitku, dohotku, uplaćenom doprinosu, porezu na dohodak ili prirezu u 2019. godini ili drugog dokumenta) u sklopu kojeg je naveden ukupan iznos primitka ......... u 2019. godini, 6. Presliku odnosno sken dokumenta u sklopu kojega je naveden iznos koji je Komora uplatila ......... za „Pravno mišljenje o ustavnopravnim aspektima odredaba Prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o poslovima i djelatnostima prostornog uređenja i gradnje i Prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komori arhitekata i komorama inženjera u graditeljstvu i prostornom uređenju, kojima se ukida članstvo u komorama za ovlaštene voditelje građenja i ovlaštene voditelje radova“, 7. Presliku odnosno sken svih ugovora (s aneksima) sklopljenih između ......... i Komore u 2019. godini, 8. Presliku odnosno sken dokumenata u kojima je navedeno koliki je ukupno bio trošak otpremnine koju je Komora isplatila u siječnju 2019. godine, i kome je otpremnina isplaćena (ukoliko je otpremnina isplaćena ne samo jednoj osobi, molim specificirati iznos troška Naslova za svaku osobu).

Komora je povodom zaprimljenog zahtjeva omogućila žalitelju pristup informaciji zatraženoj pod točkom 1., 4. i 8., odbacila je dio zahtjeva iz točke 2. koji se odnose na presliku ugovora o radu ......... koji je važio za 2019. godinu, dok je u odnosu na dio točke 2. (ugovor o radu ......... za 2018. godinu), točku 3. i točku 7. zahtjeva odbila zahtjev zbog zaštite osobnih podataka i zloupotrebe prava na pristup informacijama.

U obrazloženju pobijanog rješenja Komora u odnosu na točke 5. i 6. izreke citira odredbe Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka), te ističe kako se treba preispitati dosadašnju prasku Povjerenika za informiranje koja se odnosi na omogućavanje pristupa ugovorima o radu zaposlenika tijela javne vlasti, uz izuzimanje određenih apsolutno zaštićenih osobnih podataka, s obzirom na načelo zakonitosti, pravičnosti i transparentnosti zaštite osobnih podataka iz Opće uredbe o zaštiti podataka, te s obzirom na zaštitu ustavnog prava na rad i slobodu rada, kao i prava na zaštitu privatnog života. Ističe kako su podaci iz ugovora o radu osobni podaci i temeljem članka 29. Zakona o radu („Narodne novine“, broj 93/14, 127/17, 98/19). Prilikom odmjeravanja legitimnog interesa objave ugovora o radu osobe koja je zaposlena u tijelu javne vlasti i legitimnog interesa te osobe da se ugovor kao osobni podatka ne objavi, Komora smatra kako samo objavljivanje dijelova ugovora o radu koji se tiču načina korištenja javnih sredstava udovoljavaju načelu zakonitosti i transparentnosti. Međutim, kada je riječ o objavi ostalih osobnih podataka iz ugovora o radu, načelo pravičnosti nalaže razmatranje u kojoj mjeri objava tih dijelova ima svoje razumno opravdanje, a sve u kontekstu koliko se time zadire u radnopravni status osobe u pitanju, koliko u njenu privatnost te konačno je li osoba u pitanju dovedena time u lošiji položaj naspram svih drugih osoba koje imaju ugovor o radu, samo zbog činjenice da obavlja javnu funkciju na profesionalni način. Smatra kako su podaci kako i kada predsjednik Komore koristi godišnji odmor, kakvi su otkazni rokovi, kako je organizirano radno vrijeme i sl., podaci koji se tiču isključivo odnosa poslodavca i radnika i nisu niti mogu biti pitanja od interesa za širu javnost, a može dovesti do štetnih posljedica jer se uspostavlja svojevrsni javni nadzor i javna provjera nad apsolutno svim elementima ugovora o radu. Komora zaključuje kako u konkretnom slučaju nema razloga koji pretežu u korist javnog interesa da se ugovori o radu kao osobni podaci, izuzev materijalnih izdataka, budu javno objavljeni. Osim toga, naglašava kako je ......... prestao radni odnos, stoga dodatno preteže pravo na zaštitu privatnog života u odnosu na javni interes. U odnosu na točku 7. izreke rješenja Komora navodi kako je žalitelj jedan od inicijatora i aktivista neformalne građanske inicijative Psihološko proljeće, kojoj je cilj, između ostalog, reforma monopolističkog ustrojstva komora, podizanje transparentnosti njihovog rada i ukidanja obaveznog članstva. Navodi kako je žalitelj u stalnoj sprezi sa dnevnim novinama kojima dostavlja dobivene informacije, prilikom čega implicira nezakonitost rada komora. Smatra da je žalitelj podnio zahtjev u zloj vjeri te da je u fokusu interesa ......... čije se pravno mišljenje obezvređuje sugestivnim naslovima i podnaslovima, a nju se želi prikazati u negativnom kontekstu. Komora je, slijedom navedenog, odlučila temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Napominje se kako je i autorica predmetnog pravnog mišljenja, ........., pozivajući se na odredbu članka 4. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ broj 47/09), kao zainteresirana stranka dostavila očitovanje na žaliteljevu žalbu. U bitnom navodi kako je suglasna sa pravnom kvalifikacijom koju je iznijela Komora u pobijanom rješenju, odnosno da se žaliteljev zahtjev u dijelu koji se odnosi na pristup informacijama o visini naknade za izvršene intelektualne usluge može podvesti pod zloupotrebu prava.

S obzirom na razlog uskrate prava na pristup informacijama u odnosu na točke 5. i 6. izreke pobijanog rješenja, u žalbenom je postupku kao mjerodavno pravo razmatrana odredba članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona. Člankom 15. stavkom 2. točkom 4. navedenog Zakona propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa.

Što se tiče Opće uredbe o zaštiti podataka, potrebno je započeti od članka 4. njezinih uvodnih odredbi kojim je propisano kako bi obrada osobnih podataka trebala biti osmišljena tako da bude u službi čovječanstva. Pravo na zaštitu osobnih podataka nije apsolutno pravo; mora ga se razmatrati u vezi s njegovom funkcijom u društvu te ga treba ujednačiti s drugim temeljnim pravima u skladu s načelom proporcionalnosti.

Drugim riječima, navedena odredba svakako implicira da u određenim slučajevima osobni podatak neće ujedno biti i zaštićeni osobni podatak, odnosno da će, ovisno o kontekstu svakog pojedinog slučaja, zakonodavstva države članice i načela proporcionalnosti, dostupnost osobnih podataka biti pravno utemeljena.

Stoga će funkcija zaštite osobnih podataka u društvu biti razmatrana u drugačijem kontekstu kada se radi zaposleniku tijela javne vlasti i zaposleniku kod privatnog poslodavca, s obzirom da se otkrivanje javnosti podataka koji se neposredno odnose na radno mjesto na kojem zaposlenik obavlja zakonom prenesene javne ovlasti i na kojemu je plaćen iz javnih sredstava ne može smatrati povredom i ugrožavanjem njegove privatnosti.

Nadalje, člankom 4. stavkom 1. Opće uredbe o zaštiti podataka definirano je da su „osobni podaci” svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik”); pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.

Stavkom 2. članka 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da „obrada” znači svaki postupak ili skup postupaka koji se obavljaju na osobnim podacima ili na skupovima osobnih podataka, bilo automatiziranim bilo neautomatiziranim sredstvima kao što su prikupljanje, bilježenje, organizacija, strukturiranje, pohrana, prilagodba ili izmjena, pronalaženje, obavljanje uvida, uporaba, otkrivanje prijenosom, širenjem ili stavljanjem na raspolaganje na drugi način, usklađivanje ili kombiniranje, ograničavanje, brisanje ili uništavanje.

U odnosu na navedene odredbe, tijelo javne vlasti je ispravno zaključilo da su podaci iz ugovora o radu osobni podaci, kao i da njihovo dostavljanje ili objavljivanje predstavlja obradu podataka, međutim, pogrešno je utvrđeno kako u ovom slučaju nisu stečeni uvjeti za zakonitost, odnosno pravičnost obrade osobnih podataka.

Naime, legitimnost obrade podataka u ovom konkretnom slučaju utvrđena je člankom 6. stavkom 1. točkom c) Opće uredbe o zaštiti podataka, kojom je propisano kako je obrada zakonita samo ako i u onoj mjeri u kojoj je ispunjeno sljedeće: obrada je nužna radi poštovanja pravnih obveza voditelja obrade. U stavku 3. članka 6. Uredbe navodi se kako pravna osnova za obradu iz stavka 1. točaka c) i e) utvrđuje se u: a) pravu Unije; ili b) pravu države članice kojem voditelj obrade podliježe.

Spomenuta zakonitost obrade se u ovom slučaju izvodi iz odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama, koji razrađuje odredbu članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske kojom se jamči pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, naravno, uvažavajući preduvjet ispravne provedbe testa razmjernosti i javnog interesa u slučaju postojanja ograničenja od pristupa, odnosno u određenim slučajevima primjenjujući odredbu članka 16. stavka 3. navedenog Zakona - osiguravajući automatsku dostupnost zatražene informacije i bez provedbe navedenog testa kada se radi o raspolaganju javnim sredstvima.

Komora pogrešno interpretira pojam načela pravičnosti, odnosno načelo poštene (engl. fairly) obrade podataka iz članka 5. stavka 1. točke a) Opće uredbe o zaštiti podataka, s obzirom ako u ovom konkretnom slučaju postoji zakonitost obrade, tada načelo poštene obrade ne može osujetiti omogućavanje pristupa informaciji.

Naime, tijelo javne vlasti tumači pojam pravičnosti kao nešto što je suprotno pravednom, odnosno na zakonu utemeljenom, međutim načelo poštene obrade podataka ima sasvim drugo značenje, odnosno postupanje sa osobnim podacima samo na načine koje bi ljudi razumno očekivali, a ne koristiti ih na načine koji na njih imaju štetne učinke.

Primjerice, u slučaju da su predmetni ugovori pribavljeni i korišteni nepošteno, primjerice dovođenjem nekoga u zabludu ili dobivanjem pravnog temelja obrade (npr. privole) prevarom, tada se može zaključiti da je došlo do povrede načela poštene obrade osobnih podataka.

U ovom slučaju, kada je ugovor zaposlenika tijela javne vlasti dobiven temeljem članka 6. stavka 1. točke c) Opće uredbe o zaštiti podataka, odnosno kada se zakonitost temelji na odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, tada se isključuje povreda načela poštene obrade podataka.

Nadalje, ne može se tvrditi da je u lošijem položaju osoba koja sklapa ugovor o radu sa tijelom javne vlasti koje ima javne ovlasti i koje se financira iz javnih sredstava te čije bi ugovorne odredbe trebale biti javno dostupne.

Navedenim ugovorom se određuju uvjeti i način obavljanja posla koje u određenom dijelu predstavlja izvršavanje javnih ovlasti, za što se za uzvrat isplaćuje plaća iz javnih sredstava.

Stoga bilo koja osoba koja sklapa ugovor sa tijelom javne vlasti mora biti svjesna da u tom slučaju ulazi u javni prostor gdje prevladava javni interes i gdje pretežu pojačana načela transparentnosti. Nedostavljanjem informacija o uvjetima pod kojima je osoba sklopila ugovor, otvara se mjesto za dvojbu i sumnju u ispravan način trošenja javnih sredstava, a same korisnike prava na pristup informacijama nezakonito se lišava njihovog temeljnog, ustavom zajamčenog ljudskog prava na pristup informacijama.

Ugovorna transparentnost omogućava javnosti evaluaciju ugovora koje sklapaju tijela javne vlasti, a baš zbog toga što su tijela javne vlasti, poželjno je da postoji određeni javni nadzor nad takvim ugovorima.

Dosadašnjom upravnosudskom praksom i rješenjima drugostupanjskog tijela u zaštiti prava na pristup informacijama došlo se je do stajališta kako ugovori o radu koje sklapaju tijela javne vlasti predstavljaju informaciju od javnog interesa, uz prekrivanje strogo zaštićenih osobnih podataka koji nisu od javnog interesa. Navedene primjere iz prakse mogu se pronaći na Tražilici odluka i mišljenja Povjerenika za informiranje i Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (TOM), na poveznici, http://tom.pristupinfo.hr/pregledfilter1.php, ako se u tražilicu upiše ključna riječ „ugovor “, te valja kao primjer spomenuti nekoliko presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni brojevi: UsII-246/18-6, USII-248/18-7 i UsII-176/18-8, kojima su potvrđivane odluke Povjerenika za informiranje.

Komora također nije uzela u obzir da je osim sudske prakse, praksa i pravno shvaćanje tijela koje nadzire zaštitu osobnih podataka u Republici Hrvatskoj, Agencije za zaštitu osobnih podataka, u potpunosti usklađeno sa tuženikovom praksom koja se odnosi na uvjete rada zaposlenih u tijelima javne vlasti.

U pravnom mišljenju Agencije za zaštitu osobnih podataka objavljenom pod naslovom „Dostava ugovora o djelu koje je sklopio Grad u određenom vremenskom periodu“ na poveznici https://azop.hr/pravo-na-pristup-informacijama/, u bitno se navodi kako se na dostavu ugovora o djelu koje je sklopio Grad u određenom vremenskom periodu primjenjuje Zakon o pravu na pristup informacijama kao poseban zakon, kojim se uređuje pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija koje posjeduju tijela javne vlasti, te koji u smislu članka 6.1. c) predstavlja pravni temelj za obradu osobnih podataka (…) kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa (…) te s obzirom da se u opisanom slučaju radi o isplati javnih (proračunskih) sredstava dopušteno je učiniti dostupnim samo one osobne podatke koji su nužni za ispunjenje zakonom utvrđene svrhe – kao što je visina iznosa o ugovorenim poslovima isplaćenim u bruto iznosima te eventualno ime i prezime fizičke osobe, dok je sve ostale podatke iz ugovora kao što su primjerice OIB, adresa stanovanja, broj računa potrebno na odgovarajući način zaštititi/zatamniti.

Nadalje, primjerice na poveznici https://www.vecernji.hr/vijesti/azop-mvep-krsi-europsku-uredbu-o-privatnosti-1251870, navodi se kako je Agencija za zaštitu osobnih podataka stajališta da Ministarstvo vanjskih i europskih poslova krši Opću uredbu o zaštiti podataka, s obzirom da davanje podataka nije kršenje prava na privatnost kad je riječ o osobama zaposlenim u tijelu javne vlasti čija se plaća isplaćuje iz javnih prihoda, ali i u tome što za davanje nužnih podataka u točno određenu svrhu nije potrebna privola pojedinog zaposlenika.

S obzirom na razlog uskrate prava na pristup informacijama u odnosu na točku 7. izreke pobijanog rješenja, u žalbenom je postupku kao mjerodavno pravo razmatrana odredba članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

U kontekstu zlouporabe prava na pristup informacijama osobito je potrebno istaknuti i ustavno načelo razmjernosti, koje u članku 16. Ustava Republike Hrvatske određuje kako se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje te da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

Osim Ustava Republike Hrvatske, Zakon o općem upravnom postupku u članku 6. također propisuje načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa na način da se pravo stranke može ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići.

Nadalje, člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.

S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama zbog zlouporabe dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja i onemogućavanje korisnika da konzumiraju ustavom propisano temeljno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti.

Prema sudu Povjerenika za informiranje, Komora nije utvrdila činjenično stanje i prezentirala okolnosti na način iz kojeg bi se moglo zaključiti da žalitelj zlorabi pravo na pristup informacijama, odnosno da bi udovoljavanje njegovom zahtjevu opteretilo rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti.

To dolazi do izražaja naročito ako se uzme u obzir gore navedeno ustavno i upravnopravno načelo razmjernosti pomoću kojeg se u ovom slučaju može isključiti primjena odredbe o zlouporabi prava na pristup informacijama.

Naime, zlouporaba prava na pristup informacijama jest propisana zakonskom odredbom (članak 23. stavak 5. točka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama), služi legitimnoj svrsi (zaštita pravnog poretka), u načelu ju je teško opravdati kao nužnu mjeru u odnosu na isplatu sredstava tijela javne vlasti s obzirom da suspendira ustavno pravo građana na pristup informacijama, međutim, sasvim je izvjesna njezina nerazmjernost u ovom konkretnom slučaju u kojem se traži informacija o raspolaganju javnim sredstvima tijela javne vlasti, koja je k tome nevelikog opsega i objektivno ne opterećuje rad tijela.

Ako se uzme u obzir da je nesporna činjenica da Komora predstavlja tijelo javne vlasti jer je pravna osoba s javnim ovlastima koje su pobrojane u članku 38. Statuta Hrvatske komore inženjera građevinarstva („Narodne novine“, broj 132/15), naglašava se kako je Komora tijelo javne vlasti po još jednoj zakonskoj osnovi, odnosno po osnovi financiranja javnim sredstvima.

Naime, Komora sukladno odredbi članka 68. Statuta Hrvatske komore inženjera građevinarstva stječe sredstva od upisnine, članarine, vlastitih prihoda Komore, kao i od drugih pobrojanih izvora.

Prema dostupnim financijskim izvješćima na internetskim stranicama (primjerice poveznica https://www.hkig.hr/fdsak3jnFsk1Kfa/novosti/HKIG-Odluka_Plan_prihoda_i_rashoda_HKIG-2020.pdf) prihodi od članarina i članskih doprinosa iznose oko 98% ukupnih prihoda Komore.

Spomenuti prihodi predstavljaju javna sredstva, a što je uočljivo iz dijela definicije „tijela javne vlasti“ iz članka 5. stavka 1. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, prema kojemu su tijela javne vlasti, između ostalog, pravne osobe koje se temeljem posebnog propisa financiraju pretežito ili u cijelosti iz državnog proračuna ili iz proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave odnosno iz javnih sredstava (nameta, davanja, i sl.).

Sukladno navedenom, Komora je pravna osoba koja se financira najvećim dijelom iz članarina i članskih doprinosa, što predstavlja na zakonu utemeljenom Statutu utvrđeni obavezni namet odnosno davanje, dakle financira se iz javnih sredstava.

S obzirom da su Povjerenik za informiranje i prvostupanjska tijela javne vlasti dužni slijediti praksu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, ukazujemo kako je navedeni Sud zauzeo stajalište kako se kod raspolaganja javnim sredstvima ne može upotrijebiti odredba o zloupotrebi prava na pristup informacijama (primjerice presuda Poslovni broj: UsII-169/19-5 od 10. travnja 2019. godine).

U ovom slučaju je i neovisno o sudskoj praksi činjenično i pravno nesporno da zloupotreba, kao krajnje suspenzivno sredstvo, ne može biti upotrijebljena za ograničavanje pristupa zatraženoj informaciji.

Nužnost transparentnosti u raspolaganju javnim sredstvima Komore uvjetovana je i samom činjenicom da je članstvo i članarina u Komori obavezna, slijedom čega postoji veći javni interes za pristup informacijama jer njezini članovi nemaju mogućnost izbora hoće li, kome će te koliko će plaćati iznos članarine.

Drugim riječima, zatražene su informacije koje se odnose na potrošnju javnih sredstava, a takav tip informacija ulazi u krug informacija za koje postoji prevladavajući javni interes za njihovim dobivanjem i čije traženje potiče jačanje odgovornosti rada tijela javne vlasti te njihovu usklađenost za propisima, te posljedično jača povjerenje građana u vladavinu prava.

Osim toga, tijelo javne vlasti u pobijanom rješenju također nije uspjelo dokazati niti subjektivnu niti objektivnu sastavnicu zloupotrebe prava na pristup informacijama, odnosno nije uspjelo dokazati da žalitelj očito zloupotrebljava svoje pravo i da informacije traži sa zlom namjerom, niti da je tijelo javne vlasti posebno opterećeno i da zbog žaliteljevih zahtjeva trpi redovita djelatnost i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti.

Komora u pobijanom rješenju nije uspjela dokazati malicioznost žalitelja prilikom podnošenja zahtjeva, niti njegovu namjeru da šikanira tijelo javne vlasti. Njegovi zahtjevi ujedno nisu zlonamjerno intonirani, niti sadrže pejorativan diskurs.

Analizirajući u rješenju pobrojane medijske objave i članke, utvrđeno je da u njima nema uvreda i neistina sa žaliteljeve strane (ima ih u komentarima čitatelja ispod teksta), već se njegova argumentacija svodi na oštriju javnu debatu koja je nužna i dopuštena u demokratskom društvu, a suprotna stajališta su poželjna i ni na koji način pritom ne ukazuju na zloupotrebu prava na pristup informacijama.

Žalitelj koristi svoje Ustavom RH, Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i drugim međunarodnopravnim aktima zajamčeno pravo na izražavanje koje se prirodno nadovezuje na pravo na pristup informacijama, a obveza je tijela javne vlasti ne sprječavati protok informacija potrebnih za javnu raspravu o pitanjima od javnog značaja, a raspolaganje javnim sredstvima tijela javne vlasti je svakako pitanje od javnog značaja.

Osim toga, uvidom u službeni Upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2019. i 2020. godinu utvrđeno je da je žalitelj u 2020. godini podnio samo predmetni zahtjev za pristup informacijama (u 2019. godini 2 zahtjeva) koji jasan, razumljiv i koji ne može uzrokovati nerazmjerno opterećenje koje bi onemogućilo tijelo u obavljanju redovnih djelatnosti.

Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje je u žalbenom postupku utvrdio da pristup zatraženim informacijama ne može biti uskraćen temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a vezano uz članak 15. stavak 2. točku 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, kao ni temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Razmatrajući informaciju koja je predmet žalbenog postupka, utvrđeno je da na njoj ne postoje niti druga zakonska ograničenja propisana člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, osim u dijelu koji je naveden u točki 2. izreke ovog rješenja, a odnosi se na adresu, OIB i broj žiro računa fizičkih osoba, na koji se može primijeniti odredba članka 15. stavka 2. točke 4. navedenog Zakona, s obzirom da predstavljaju zaštićene osobne podatke.

Naime, s obzirom da zatraženi dokumenti sadrže, između ostalog i adresu, OIB i broj žiro računa fizičke osobe, u žalbenom postupku je utvrđeno je da bi otkrivanje navedenih podataka u konkretnom slučaju dovelo do povrede osobnih podataka neovlaštenom obradom od strane primatelja tih podataka, u svrhu koja nije podudarna sa svrhom s kojom je tijelo javne vlasti prikupilo osobne podatke i moguće zlouporabe tih podataka, te da prevladava potreba zaštite osobnih podataka u odnosu na javni interes.

Omogućavanje pristupa drugim osobnim podacima, primjerice imenu i prezimenu fizičke osobe kao i iznosu koji joj je isplaćen te o uvjetima ugovora o radu, ne bi dovelo do povrede osobnih podataka, s obzirom da se radi o transparentnosti ugovora o radu i podacima o raspolaganju javnim sredstvima, odnosno o minimumu informacija koji se mora omogućiti kako bi se zadovoljio javni interes.

S druge strane, dostavom podataka poput adrese, OIB-a i broja žiro računa došlo bi do nepotrebnog otkrivanja zaštićenih osobnih podataka fizičkih osoba, što bi predstavljalo davanje osobnih podataka u prekomjernom opsegu, odnosno podataka koji se ne odnose neposredno na raspolaganje javnim sredstvima i pitanje uvjeta ugovora o radu, odnosno koji nisu od javnog interesa.

Osim toga, također se ističe da iz spisa predmeta ne proizlazi da su se vodile bilo kakve javne rasprave vezane za osobne podatke koji su dio zatražene informacije, da se isti ne odnosi na pitanje javnog zdravlja, javne sigurnosti ili zaštite okoliša, niti na pitanje raspolaganja javnim sredstvima te nije vjerojatno da bi objava predmetnih podataka doprinijela javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnim načelima funkcioniranja tijela javne vlasti (kao što su dobro upravljanje, zakonitost, odgovornost, integritet).

Člankom 15. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da ako tražena informacija sadrži i podatak koji podliježe ograničenju iz stavaka 2. i 3. ovoga članka, preostali dijelovi informacije učinit će se dostupnim, stoga u odnosu na osobne podatke iz točke 2. izreke ovog rješenja Povjerenik za informiranje smatra da je iste potrebno zaštititi, te je u tom dijelu žaliteljev zahtjev neosnovan, dok se u preostalom dijelu informacija može omogućiti žalitelju.

Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. te članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u izreci rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan