KLASA: UP/II-008-07/20-01/957

URBROJ: 401-01/06-22-15

Zagreb, 30. lipnja 2022.

Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Hrvatske odvjetničke komore Broj: 5096/20 od 3. srpnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Hrvatske odvjetničke komore Broj: 5096/20 od 3. srpnja 2020. godine.

2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za dopunu informacije ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 27. ožujka 2020. godine u dijelu kojim je zatražio dostavu podataka o točnom broju zaposlenika Hrvatske odvjetničke komore na dan 31. prosinca 2019. godine s imenima i prezimenima zaposlenika te njihovim kvalifikacijama, nazive njihovih radnih mjesta i bruto plaće pojedinih zaposlenika u 2019. godini, temeljem članka 23. stavka 5. točke 3., iz razloga što nema osnove za dopunu ili ispravak dane informacije iz članka 24. ovog Zakona.

Protiv osporenog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu u kojoj u bitnom navodi kako je isto u cijelosti nepravilno i bez uporišta u odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama. Kao argument za svoje tvrdnje navodi da je navedeni Zakon viši pravni akt od Pravilnika o dužnosti čuvanja poslovne i profesionalne tajne Hrvatske odvjetničke komore, koji derogira odredbe Pravilnika prvostupanjskog tijela. Nadalje, navodi kako podaci koje je zatražio nisu i ne mogu biti poslovna tajna niti sukladno odredbama Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96.), niti Zakona o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07. i 86/12.), jer njihovo priopćavanje nije protivno interesima prvostupanjskog tijela koje ima javne ovlasti. Pojašnjava da objavom podataka o plaćama zaposlenika prvostupanjskog tijela ne bi nastupile nikakve štetne posljedice za gospodarske interese tijela javne vlasti, kao i da se navedene informacije sukladno dosadašnjoj praksi i tumačenju Zakona o pravu na pristup informacijama smatraju informacijom od javnog značaja te trebaju biti javno dostupne. Žalitelj dodaje da bi mu prvostupanjsko tijelo trebalo dostaviti tražene informacije, s obzirom na činjenicu da je Hrvatska odvjetnička komora zakonom utvrđeno tijelo s javnim ovlastima u kojem je obvezno članstvo svih odvjetnika te koje se u cijelosti financira iz parafiskalnih nameta (obvezne članarine, upisnina i drugih obveznih davanja članstva) ili iz prihoda koji od njih potiču, pa da stoga ti podaci moraju biti javno dostupni, a posebice dostupni članovima Hrvatske odvjetničke komore. Ističe da je Hrvatska odvjetnička komora mogla i trebala dostaviti tražene podatke uz prekrivanje osobnih podataka, na koji način ne bi došlo do povrede osobnih podataka i privatnosti fizičkih osoba. Navodi također kako su netočni navodi prvostupanjskog tijela da su kontakt podaci zaposlenika s imenima i prezimenima javno dostupna na njegovoj Internet stranici te da se navedeno lako može provjeriti. Kao posebno neutemeljen argument u osporenom rješenju žalitelj ističe navode prvostupanjskog tijela u kojima se tvrdi da Hrvatska odvjetnička komora ne raspolaže javnim sredstvima jer se financira iz članarina svojih članova, jer članstvo u navedenom tijelu nije dobrovoljno, nego je obvezna članarina prisilni parafiskalni namet koji ima sve karakteristike posebnog poreza za one koji ga moraju plaćati. Zaključno ističe kako nije točna tvrdnja tijela javne vlasti da njegovi zaposlenici ne izvršavaju javne ovlasti, jer oni upravo i rade na poslovima koji su Hrvatskoj odvjetničkoj komori zakonski povjereni a ne poslove koje navedeno tijelo tržišno obavlja, a pri čemu nije važno to što su oni zaposlenici i za svoj rad odgovaraju dužnosnicima u istom tijelu. Predlaže da se žalba usvoji.

Rješenjem Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/20-01/957, URBROJ: 401-01/06-21-4 od 17. lipnja 2021. godine, poništeno je prvostupanjsko rješenje, djelomično odobren pristup informacijama te je u dijelu predmet vraćen prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak. Hrvatska odvjetnička komora je protiv citiranog rješenja Povjerenika za informiranje podnijela tužbu Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske.

Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Poslovni broj: UsII-261/21-7 od 10. lipnja 2022. godine, djelomično je usvojen tužbeni zahtjev Hrvatske odvjetničke komore i poništene točke 1. – 4. izreke rješenja Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/20-01/957, URBROJ: 401-01/06-21-4 od 17. lipnja 2021. godine te je predmet vraćen Povjereniku za informiranje na ponovni postupak. Citiranom presudom odbijen je tužbeni zahtjev Hrvatske odvjetničke komore za poništavanje točke 5. izreke navedenog rješenja Povjerenika za informiranje.

Iz obrazloženja navedene presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u bitnom proizlazi da je u poništenom dijelu povjerenik za informiranje kao drugostupanjsko tijelo odlučio o informacijama koje žalitelj nije tražio odnosno da je opseg njegovog odlučivanja bio determiniran granicama zahtjeva žalitelja odnosno traženjem koje je navedeno u predmetnom zahtjevu, a ne podacima koji su mu dostavljeni od strane prvostupanjskog tijela. Iz navedene presude proizlazi također da je Visoki upravni sud Republike Hrvatske zauzeo stav da Hrvatska odvjetnička komora ne raspolaže javnim sredstvima, pa se u slučaju traženja informacija koje sadrže podatke na koje se mogu primijeniti ograničenja pristupa informacijama od prvostupanjskog tijela mora u svakom slučaju provoditi test razmjernosti i javnog interesa, odnosno da na takve informacije u odnosu na Hrvatsku odvjetničku komoru nije primjenjiva odredba članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Sukladno članku 81. stavku 2. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine“, broj 20/10., 143/12., 152/14., 94/16., 29/17. i 110/21.) u izvršenju presude tuženik je obvezan postupiti sukladno izreci presude, najkasnije u roku od 60 dana od dana donošenja pravomoćne presude, pri čemu je vezan pravnim shvaćanjem i primjedbama suda.

Rješavajući ponovno o žalbi, a pridržavajući se primjedbi i pravnog shvaćanja Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u pogledu postupka, utvrđeno je da je žalba osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj 12 veljače 2020. godine Hrvatskoj odvjetničkoj komori, kao tijelu javne vlasti, pozivom na Zakon o pravu na pristup informacijama podnio zahtjev kojim je zatražio sljedeće informacije: 1. podatak odnosno presliku ili sken dokumenta s podacima o točnom broju zaposlenika Hrvatske odvjetničke komore na dan 31. prosinca 2019. godine s imenima zaposlenika i nazivima njihovih radnih mjesta, traženim kvalifikacijama i kvalifikacijama koje ti zaposlenici stvarno imaju te njihovim ostvarenim bruto plaćama u 2019. godini; i 2. podatak odnosno presliku ili sken dokumenta s podacima o ostvarenim primitcima (dnevnicama, putnim troškovima, troškovima smještaja i prehrane, troškovima reprezentacije, kotizacije te raznim drugim naknadama i troškovima) koje je od Hrvatske odvjetničke komore ostvario ......... predsjednik Disciplinskog tužiteljstva Hrvatske odvjetničke komore za razdoblje 2014.-2019. godine.

Nadalje, utvrđeno je da je Hrvatska odvjetnička komora žalitelju povodom navedenog zahtjeva te drugog zahtjeva za pristup informacijama dostavila akt Broj: 1359/20 i 1843/20 od 9. ožujka 2020. godine u kojem mu je dostavila tražene podatke u obliku izvještaja po točkama od 1. do 3., a vezano za broj zaposlenih, njihove kvalifikacije i plaće; ostvarene primitke na ime dnevnica, putnih troškova i smještaja Disciplinskog tužitelja Hrvatske odvjetničke komore .........; i podatke o financijskim izvješćima, prihodima i rashodima, troškovima reprezentacije za Odvjetnički zbor Dubrovnik.

Iz spisa predmeta je utvrđeno da je žalitelj nakon primitka citiranog akta, dana 27. ožujka 2020. godine Hrvatskoj odvjetničkoj komori dostavio podnesak u kojem je naveo da se njegov podnesak koji im je uputio 22. ožujka 2020. godine ima smatrati zahtjevom za dopunu ili ispravak informacije. Uvidom u navedeni podnesak žalitelja utvrđeno je kako se u istom očitovao na akt Broj: 1359/20 i 1843/20 od 9. ožujka 2020. godine koji je zaprimio po zahtjevu od 12. veljače 2020. godine te nezadovoljan informacijama koje su mu pružene traži da mu se dostave svi zatraženi podaci. U citiranom podnesku žalitelj pojašnjava razloge zbog kojih drži da informacije koje traži ne mogu biti poslovna tajna niti zaštićeni osobni podaci.

Također je utvrđeno da je Hrvatska odvjetnička komora povodom dijela zahtjeva za dopunu ili ispravak informacije od 27. ožujka 2020. godine kojim je zatražio dostavu podataka o točnom broju zaposlenika Hrvatske odvjetničke komore na dan 31. prosinca 2019. godine s imenima i prezimenima zaposlenika te njihovim kvalifikacijama, nazive njihovih radnih mjesta i bruto plaće pojedinih zaposlenika u 2019. godini, donijela osporeno rješenje Broj: 5096/20 od 3. srpnja 2020. godine kojim je odbila zahtjev, temeljem odredbe temeljem članka 23. stavka 5. točke 3., iz razloga što nema osnove za dopunu ili ispravak dane informacije.

U obrazloženju osporenog rješenja u bitnome navedena je kronologija postupanja prvostupanjskog tijela po zahtjevu žalitelja od 12. veljače 2020. godine te po zahtjevu za dopunu i ispravak informacije od 27. ožujka 2020. godine odnosno da su žalitelju dostavljeni podaci o plaćama zaposlenika, njihov broj, kvalifikacije i ukupni iznos bruto plaće za traženo razdoblje, ali da je zahtjevom za dopunu tražio imena i prezimena svih zaposlenika, njihove kvalifikacije i pojedinačnu bruto plaću, pa je navedeni zahtjev odbijen jer nema osnove za dopunu dane informacije. Pojašnjeno je kako se na zaposlenike Hrvatske odvjetničke komore primjenjuje Zakon o radu koji ne određuje tajnost plaća ali da se Primjenjuje Pravilnik o radu kojim su navedene informacije određene kao tajne, a da podaci o plaći predstavljaju i osobne podatke te da činjenica da kao tijelo javne vlasti ima javne ovlasti ne podrazumijeva sama po sebi da je izjednačena s drugim javnopravnim tijelima primjerice državnom službom. Navedeno je da se Hrvatska odvjetnička komora ne financira iz državnog proračuna čime opći interes za pristup navedenim podacima ne postoji. Također je navedeno da da provedbom testa razmjernosti i javnog interesa nije vidljiva pretežnost javnog interesa u konkretnom zahtjevu.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.

U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.

U postupku prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Prema ocjeni žalbenog tijela u ovom slučaju činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisu ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima.

Naime, iz obrazloženja osporenog rješenja proizlazi da prvostupanjsko tijelo uopće nije uzelo u obzir relevantne zakonske razloge za omogućavanje pristupa zatraženoj informaciji, nego je zaključilo kako je već po inicijalnom zahtjevu dostavilo sve relevantne informacije te da nema osnove za dopunu onoga što je već dostavljeno, a obzirom na ograničenja pristupa informacijama zbog poslovne tajne te zaštite osobnih podataka. Međutim, iz spisa predmeta je utvrđeno kako prvostupanjsko tijelo nije po predmetnom zahtjevu niti zahtjevu koji mu je prethodio dostavilo žalitelju zatražene informacije, nego je izradilo sumarno izvješće u kojem je izradivši novu informaciju istom dalo određene podatke koji zapravo ne sadrže informacije koje je žalitelj tražio odnosno ne predstavljaju traženu informaciju u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, premda je zahtjev žalitelja potpuno jasan u pogledu informacija koje se traže. S obzirom na navedeno u žalbenom je postupku utvrđeno da je prvostupanjsko tijelo povodom navedenog zahtjeva te drugog zahtjeva za pristup informacijama žalitelju dostavilo akt u kojem mu je između ostalog, a vezano za broj zaposlenih, njihove kvalifikacije i plaće dostavilo tražene podatke u obliku izrađenog izvještaja iz kojeg nije vidljivo koji podaci se odnose na pojedinačne zaposlenike, iz čega je vidljivo kako je informacija dostavljena žalitelju izrađena nakon podnesenog zahtjeva i da to nije informacija koja se tražila, a što žalitelj točno zaključuje u predmetnoj žalbi.

Stoga je u žalbenom postupku Povjerenik za informiranje nakon što je razmotrio navode žalbe i dokumentaciju u spisu predmeta utvrdio da osporeno rješenje treba poništiti.

Člankom 117. stavkom 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.) propisano je kad je za donošenje novoga rješenja, s obzirom na prirodu upravne stvari, nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, a drugostupanjsko tijelo utvrdi da rješenje treba poništiti, dostavit će predmet na ponovno rješavanje prvostupanjskom tijelu.

U postupku koji je prethodio presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Poslovni broj: UsII-261/21-7 od 10. lipnja 2022. godine, u aktu KLASA: UP/II-008-07/20-01/957, URBROJ: 401-01/06-20-2 od 9. rujna 2020. godine od Hrvatske odvjetničke komore kao prvostupanjskog tijela precizno je zatraženo da sukladno svojoj zakonskoj obvezi dostavi Povjereniku za informiranje kao žalbenom tijelu informacije koje su predmet postupka odnosno informacije koje je žalitelj tražio u predmetnom zahtjevu, nakon čega je prvostupanjsko tijelo postupajući po navedenom traženju kao informaciju koja je predmet postupka, aktom Broj: 5096/2020 od 30. rujna 2020. godine dostavilo Evidenciju o radnicima – aktivnim radnicima, Rekapitulaciju naknada za rad po djelatnicima od 1. siječnja do 31. prosinca 2019. godine, o kojima je odlučeno citiranim rješenjem Povjerenika za informiranje koje je poništeno od strane Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, s obrazloženjem da je drugostupanjsko tijelo odlučivalo o informacijama koje nisu bile predmet zahtjeva.

Međutim, u presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Poslovni broj: UsII-261/21-7 od 10. lipnja 2022. godine, odbijen je tužbeni zahtjev prvostupanjskog tijela koji se odnosi na odluku Povjerenika za informiranje iz rješenja KLASA: UP/II-008-07/20-01/957, URBROJ: 401-01/06-20-2 od 9. rujna 2020. godine, koja se odnosi na kvalifikacije odnosno zvanja zaposlenika Hrvatske odvjetničke komore i kojom je predmet u tom dijelu vraćen na ponovni postupak. Naime, na dokumentu Rekapitulacija naknade za rad po djelatnicima koji je bio dostavljen u postupku koji je prethodio toj odluci su bili rukom i suhom olovkom napisani stupnjevi stručne spreme s opaskama, iz čega je bilo vidljivo da se ne radi o informaciji u smislu odredbe članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona opravu na pristup informacijama.

S obzirom na navedeno, u konkretnom slučaju Povjerenik za informiranje nije mogao u smislu članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku točno utvrditi činjenice te u zakonski propisanom roku i sam riješiti ovu upravnu stvar, pa je stoga predmet nužno vratiti prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

Naime, Povjerenik za informiranje u postupku po žalbi nije u posjedu informacija prvostupanjskog tijela, nego je prvostupanjsko tijelo dužno u postupku po žalbi utvrditi ima li u posjedu informaciju koju korisnik traži te je istu sukladno odredbi članka 25. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama dostaviti Povjereniku za informiranje, a u konkretnom slučaju je prvostupanjsko tijelo, najprije žalitelju dostavilo izvješće koje nije tražio, a nakon toga Povjereniku za informiranje informacije o kojima je odlučio u žalbenom postupku koji je prethodio presudi Poslovni broj: UsII-261/21-7 od 10. lipnja 2022. godine, a za koje je Visoki upravni sud Republike Hrvatske zaključio da nisu informacije koje su predmet traženja žalitelja.

Stoga je postupajući po presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, a posebno uzimajući u obzir datum podnošenja predmetnog zahtjeva žalitelja te da je u dijelu zahtjeva žalitelja koji se odnosi na kvalifikacije zaposlenih Hrvatska odvjetnička komora u obvezi odlučiti u ponovljenom postupku, Povjerenik za informiranje zaključio kako ne bi bilo svrsishodno ponovo od Hrvatske odvjetničke komore tražiti da mu dostavi informacije koje su predmet ovog postupka, nego da prvostupanjsko tijelo treba o predmetnom zahtjevu žalitelja u cijelosti odlučiti u ponovljenom postupku.

Člankom 5. stavkom 1. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je informacija svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.

Pri rješavanju predmetnog zahtjeva u ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo prije svega mora utvrditi u kojim se već izrađenim dokumentima koje posjeduje nalaze informacije s imenima i prezimenima zaposlenih na dan 31. prosinca 2019. godine, njihovim radnim mjestima, kvalifikacijama koje se za ta radna mjesta traže te pripadajućim bruto plaćama u 2019. godini odnosno dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima, te utvrditi mogu li se preslike zatraženih informacija ili određenih dijelova zatraženih informacija temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama dostaviti žalitelju i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.

Naime, s obzirom da je u konkretnom slučaju utvrđeno kako žalitelju nisu bile dostavljene tražene informacije u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, nego informacije izrađene nakon podnesenog zahtjeva i to u obliku izvještaja koji nije sadržavao sve tražene podatke, tijelo javne vlasti je povodom njegovog zahtjeva u ponovljenom postupku dužno provjeriti koje već postojeće odnosno izrađene informacije na koje se odnosi zahtjev ima u svom posjedu, a nakon što utvrdi činjenice postupiti sukladno odredbama članka 23. Zakona o pravu na pristup informacijama te u slučaju uskrate informacija iz članka 15. navedenog Zakona donijeti obrazloženo rješenje o odbijanju zahtjeva. U slučaju kada ograničava pristup zatraženoj informaciji, tijelo javne vlasti dužno prije donošenja odluke kod pojedinih ograničenja iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama (npr. osobni podaci) provesti test razmjernosti i javnog interesa sukladno članku 16. istog Zakona. Posebno se napominje da tijelo javne vlasti treba razmotriti mogućnost odobravanja djelomičnog pristupa informacijama (omogućavanje pristupa uz zaštitu određenih dijelova), koja je propisana člankom 15. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan