KLASA: UP/II-008-07/22-01/131
URBROJ: 401-01/06-22-2
Zagreb, 25. veljače 2022.
Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Čistoća d.o.o. Varaždin Broj: 162-851/2021. od 29. rujna 2021. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje trgovačkog društva Čistoća d.o.o. Varaždin Broj: 162-851/2021. od 29. rujna 2021. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 14. rujna 2021. godine, u dijelu u kojem je pod točkom 2. tražio tonski zapis sjednice Nadzornog odbora koja je održana 9. rujna 2021. godine, temeljem članka 20. Zakona o pravu na pristup informacijama, a iz razloga što se radi o informaciji u izradi odnosno jer se u konkretnom slučaju radi o tonskom zapisu koji sadrži razmjenu mišljenja u procesu donošenja odluka.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da je tim rješenjem odbijen njegov zahtjev za pristup informacijama u dijelu kojim je tražio tonski zapis sjednice Nadzornog odbora tijela javne vlasti od 9. rujna 2021. godine, suprotno odredbama članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama. Nadalje, navodi kako mu je odbijanjem zahtjeva uskraćeno ustavno i zakonsko ostvarenje prava na pristup informacijama te da navedeno rješenje osporava u cijelosti zbog pogrešnog utvrđivanja činjeničnog stanja i pogrešne primjene zakona. Ističe da je tijelo javne vlasti pogrešno je utvrdilo činjenično stanje jer smatra da traženi tonski zapis sjednice Nadzornog odbora predstavlja „informaciju u nastajanju", odnosno da na taj način obmanjuje žalitelja, a sve kako mu ne bi ustupilo traženu informaciju. Također, žalitelj ističe kako je obrazloženje osporenog rješenja u suprotnosti s odredbama članka 5. stavka 1. točke 3. te članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama te odredbama članka 26. stavka 2. Poslovnika o radu Nadzornog odbora trgovačkog društva Čistoća d.o.o. Varaždin, kojima je propisano da se sve sjednice Nadzornog odbora Društva snimaju putem audio zapisa, pohranjuju u arhivi i trajno čuvaju i na temelju kojih se izrađuje skraćeni Zapisnik, kao i članka 30. stavka 1. navedenog Poslovnika prema kojem Zapisnik sa sjednice Nadzornog odbora ne predstavlja poslovnu tajnu Društva. Žalitelj pojašnjava kako se zatraženi tonski zapis nikako ne može smatrati „informacijom u nastajanju“ jer se radi o već snimljenoj informaciji koja je nastala u okviru rada Nadzornog odbora tijela javne vlasti odnosno na njihovoj službenoj sjednici, kao i da se ni na koji način ne može ugroziti proces donošenja odluka članova Nadzornog odbora zbog toga što se objava informacije može dogoditi tek nakon završetka sjednice navedenog odbora odnosno nakon što su njegove odluke već donesene, a nikako ne prije toga, s obzirom da snimka sjednice prije sjednice niti ne postoji. Zaključno navodi kako je iz svega navedenog vidljivo da ne postoje razlozi za odbijanje njegovog zahtjeva za pristup informacijama i uskratu zatražene informacije, pa predlaže Povjereniku za informiranje da poništi osporeno rješenje i omogući mu pristup zatraženoj informaciji. Predlaže da se žalba usvoji.
Žalba je osnovana.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“ broj 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14. - pročišćeni tekst) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima toga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
U žalbenom postupku trgovačko društvo Čistoća d.o.o. Varaždin je povodom žalbe žalitelja, slijedom traženja iz akata drugostupanjskog tijela, KLASA: 008-04/21-01/679, URBROJ: 401-01/06-21-2 od 18. listopada 2021. godine, KLASA: 008-04/21-01/679, URBROJ: 401-01/06-21-4 od 27. prosinca 2021. godine, aktom Broj: 162-136/22 od 4. veljače 2022. godine dostavilo Povjereniku za informiranje spis predmeta na nadležno postupanje, a čiji je sastavni dio i informacija koja je predmet žalbenog postupka.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 13. rujna 2021. godine od trgovačkog društva Čistoća d.o.o. Varaždin, kao tijela javne vlasti, zatražio sljedeće informacije: 1. Svi materijali po točkama dnevnog reda za sjednicu Nadzornog odbora koja je održana dana 9. rujna 2021. godine s početkom u 10:00 sati u Varaždinu, na adresi Dravski nasip 21; i 2. Tonski zapis sjednice Nadzornog odbora koja je održana dana 9. rujna 2021. godine s početkom u 10:00 sati u Varaždinu, na adresi Dravski nasip 21.
Također je utvrđeno da je trgovačko društvo Čistoća d.o.o. Varaždin rješavajući o navedenom zahtjevu žalitelja donijelo osporeno rješenje, kojim je odbilo zahtjev smatrajući da se radi o informaciji u postupku nastajanja, jer se radi o tonskom zapisu koji sadrži razmjenu mišljenja prije donošenja odluka, a što sadržajno odgovara razlozima ograničenja pristupa informacijama iz članka 15. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama.
U obrazloženju osporenog rješenja je u bitnome naveden sadržaj traženja žalitelja u konkretnom slučaju te da je u postupku po istom preslušavanjem predmetnog tonskog zapisa utvrđeno kako navedeni zapis predstavlja potpuno drugačiju, opširniju informaciju od pisanog zapisnika, obzirom da se radi o razmjeni mišljenja koje prethodi donošenju tematskih odluka, odnosno o informaciji u nastajanju koja se tak nakon dovršetka konačno uobliči kao takva u pisanom zapisniku koji se javno objavljuje. Navedeno je da je zahtjev valjalo odbiti iz razloga što se tonski zapis ne izrađuje u svrhu objave te informacije (rasprava i tzv. opširne informacije u nastajanju), jer bi objava takve informacije dovela do pogrešnog i štetnog tumačenja sadržaja informacije po tijelo javne vlasti, a da dostupnost tražene informacije ne bi doprinijela javnom interesu. Također je navedeno da je prilikom provođenja testa razmjernosti i javnog interesa razmotreno je li moguće informaciju žalitelju učiniti dostupnom na drugi način, pa mu je vezano za navedeno dostavljen ispis Zapisnika sa predmetne sjednice, a koji je i javno objavljen na Internetskoj stranici prvostupanjskog tijela, a da je na temelju navedenog testa donesena odluka o odbijanju zahtjeva žalitelja u pogledu traženja tonskog zapisa te sjednice.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.
Prema članku 15. stavku 4. točki 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija u postupku izrade unutar jednog ili među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje prije dovršetka izrade cjelovite i konačne informacije moglo ozbiljno narušiti proces njezine izrade, a točkom 2. istog stavka ako je informacija nastala u postupku usuglašavanja pri donošenju propisa i drugih akata te u razmjeni stavova i mišljenja unutar jednog ili među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje moglo dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, ugroziti proces donošenja propisa i akata ili slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova.
U postupku prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Prema ocjeni Povjerenika za informiranje u ovom slučaju činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisu ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima. Također, premda prvostupanjsko tijelo u obrazloženju osporenog rješenja navodi kako je odluku po zahtjevu žalitelja donijelo nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesa, iz dokumentacije u spisu predmeta nije razvidno na koji način je to učinilo, s obzirom da u spisu predmeta nema zapisa podataka o provođenju istoga.
Odredbom članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je informacija svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.
S obzirom da je prvostupanjsko tijelo u žalbenom postupku dostavilo žalbenom tijelu tonski zapis u zahtjevu zatražene sjednice jasno je da se radi o izrađenoj i dovršenoj informaciji, a ne informaciji u nastajanju, a kako to pravilno navodi i žalitelj u žalbi. Osim navedenog, iz podzakonskog akta trgovačkog društva Čistoća d.o.o. Varaždin (Poslovnika o radu Nadzornog odbora od 9. rujna 2021. godine) je razvidno da se tonski zapisi sa sjednica Nadzornog odbora izrađuju kao samostalne informacije te da se trajno čuvaju. Stoga pravilno žalitelj u žalbi navodi kako se nikako ne može raditi o traženju informacije u nastajanju, jer bi zapravo informaciju u nastajanju eventualno mogao predstavljati zapisnik koji bi bio u postupku izrade nakon neke sjednice Nadzornog odbora, a koji bi se izrađivao temeljem njezinog tonskog zapisa.
Također, ističe se kako i prvostupanjsko tijelo u obrazloženju osporenog rješenja navodi kako se radi o informaciji koja je različita i opširnija od Zapisnika sa sjednica Nadzornog odbora, a u konkretnom slučaju je iz spisa predmeta te javno dostupnih informacija razvidno kako su i Zapisnik i tonski zapis sa sjednice koja je predmet konkretnog zahtjeva žalitelja već dovršene odnosno izrađene i postojeće informacije u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Stoga je u žalbenom postupku zaključeno kako se trgovačko društvo Čistoća d.o.o. Varaždin u postupku po predmetnom zahtjevu, nakon pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja u osporenom rješenju pozvalo na neodgovarajuće ograničenje pristupa informacijama, odnosno da je pogrešno primijenilo materijalno pravo, pa je iz navedenih razloga u konkretnom slučaju valjalo poništiti prvostupanjsko rješenje.
S obzirom da je u žalbenom postupku drugostupanjskom tijelu dostavljen predmetni tonski zapis, preslušavanjem istoga je utvrđeno kako u jednom manjem dijelu njegov sadržaj korespondira sa sadržajem javno objavljenog Zapisnika sa sjednice, kako se u nekim dijelovima zapisa vodi neformalan i opširan razgovor o pojedinim točkama dnevnog reda, da se vezano za pojedine teme spominju fizičke osobe za koje nije jasno radi li se o zaposlenicima prvostupanjskog tijela ili drugim fizičkim osobama, da se u razgovoru navode komentari o poslovanju drugih pravnih osoba koje su u privatnom vlasništvu a koje nisu u izravnoj vezi s točkama dnevnog reda sjednice, da se u pojedinim dijelovima ne može uopće razabrati tko što govori, niti o čemu se govori.
Uzimajući u obzir navedeno iz dostupnih informacija u spisu predmeta te javno dostupnih informacija u žalbenom postupku nakon preslušavanja predmetnog tonskog zapisa nije bilo moguće nedvojbeno utvrditi činjenice, a iz kojeg razloga u konkretnom slučaju Povjerenik za informiranje nije mogao u smislu članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku točno utvrditi činjenice te u zakonski propisanom roku sam riješiti ovu upravnu stvar. Naime, nakon preslušavanja tonskog zapisa nije bilo moguće donijeti odluku o dostupnosti predmetne informacije, osobito uzevši u obzir moguće ograničenje pristupa informacijama iz članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, obzirom da drugostupanjsko tijelo nije u posjedu informacija pomoću kojih bi moglo utvrditi primjerice činjenice o identitetu osoba koje se spominju na sjednici, dok prvostupanjsko tijelo nedvojbeno ima saznanja o navedenom.
Člankom 117. stavkom 2. Zakona o općem upravnom postupku je propisano da kad je za donošenje novog rješenja, s obzirom na prirodu upravne stvari, nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, a drugostupanjsko tijelo utvrdi da rješenje treba poništiti, dostavit će predmet na ponovno rješavanje prvostupanjskom tijelu.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovljenom postupku trgovačko društvo Čistoća Varaždin d.o.o. treba riješiti predmetni zahtjev žalitelja sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama odnosno odlučiti o dostupnosti predmetnog tonskog zapisa sa sjednice Nadzornog obora. U navedenom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
Ukoliko se u ponovljenom postupku utvrdi da u pogledu zatražene informacije iz zahtjeva postoje ograničenja pristupa informacijama iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama za koje je potrebno provesti test razmjernosti i javnog interesa, potrebno je postupiti sukladno članku 16. Zakona o pravu na pristup informacijama. Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes, a pri navedenom bi se prvostupanjsko tijelo trebalo voditi Smjernicama za test razmjernosti i javnog interesa, koje su objavljene na internetskoj stranici Povjerenika za informiranje. Kako bi tijelo javne vlasti došlo do odluke, potrebno je pronaći ravnotežu između suprotstavljenih razloga, na temelju pojedinih okolnosti slučaja.
Napominje se da tijelo javne vlasti kod rješavanja zahtjeva za pristup informacijama treba razmotriti da li je moguće korisniku omogućiti djelomičan pristup traženoj informaciji. Naime, u članku 15. stavku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisana je obvezu tijelu javne vlasti u slučaju kada tražena informacija sadrži podatak koji podliježe ograničenju, da preostale dijelove informacije treba učiniti dostupnima.
Kada se nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdi da u cijelosti ili djelomično preteže zaštita nekog od interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti u obvezi je donijeti rješenje sukladno odredbama članka 23. navedenog Zakona, na koje bi korisnik imao pravo žalbe.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan