KLASA: UP/II-008-07/22-01/90
URBROJ: 401-01/06-22-2
Zagreb, 28. veljače 2022.
Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, KLASA: UP/I-008-02/22-03/2, URBROJ: 530-11-22-1 od 13. siječnja 2022. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, KLASA: UP/I-008-02/22-03/2, URBROJ: 530-11-22-1 od 13. siječnja 2022. godine.
2. Odobrava se ......... pravo na pristup mišljenju Ministarstva mora, prometa i infrastrukture o:
- Nacrtu prijedloga zakona o socijalnoj skrbi, KLASA: 011-02/21-04/77, URBROJ: 530-01-21-3 od 18. listopada 2021. godine.
3. Nalaže se Ministarstva mora, prometa i infrastrukture da u roku od 8 dana od pravomoćnosti ovog rješenja postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem Ministarstva mora, prometa i infrastrukture odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žaliteljica), kojim je zatražena dostava dokumenata koji sadrže komentare dane na Nacrte Zakona o socijalnoj skrbi, Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o djelatnosti socijalnog rada i Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o udomiteljstvu, odnosno informacija o tome je li tijelo javne vlasti dalo mišljenje prije izrade tih nacrta na 85. sjednici Vlade Republike Hrvatske te ako jest dostava tog mišljenja, temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 4. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što je informacija nastala u postupku usuglašavanja pri donošenju propisa i drugih akata te u razmjeni stavova i mišljenja unutar jednog ili među više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje moglo dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, ugroziti proces donošenja propisa i akata ili slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova.
Protiv navedenog rješenja žaliteljica je pravovremeno uložila žalbu u kojoj u bitnom navodi sadržaj svog zahtjeva za pristup informacijama te da protiv osporenog rješenja podnosi žalbu zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene materijalnog prava. U nastavku navodi sadržaj obrazloženja osporenog rješenja te ističe kako u istom tijelo javne vlasti u cijelosti pogrešno tumači odredbu članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama i temeljem iste potpuno neispravno ograničava pravo na pristup traženim informacijama te da je iz iscrpnog tumačenja, odnosno smjernica Povjerenika za informiranje objavljenim na službenim Internet stranicama vidljivo da je navedeni stav Ministarstva mora, prometa i infrastrukture neispravan. Pojašnjava da sama činjenica da zatražena informacija pripada u kategoriju relativnog ograničenja ne znači da bi u konkretnom slučaju zaštićeni interes doista i bio ozbiljno povrijeđen omogućavanjem pristupa predmetnoj informaciji, odnosno da nastanak štete u svakom konkretnom slučaju mora biti izvjestan, konkretan i točno određen. S obzirom da se radi o relativnom ograničenju, odluka o tome treba li pristup informaciji omogućiti ili ograničiti, ovisi o činjenicama utvrđenim prilikom provedbe testa razmjernosti i javnog interesa, u kojem se potreba ograničenja stavlja u odnos s pravom na pristup informacijama te da je iz navoda obrazloženja osporenog rješenja o provedenom testu razmjernosti i javnog interesa razvidno kako tijelo javne vlasti odbija dati pristup traženim informacijama samo iz razloga jer bi isto eventualno moglo povrijediti zaštićeni interes, pri čemu uopće ne obrazlaže u čemu bi se takva eventualna povreda ogledala, ne nudi nikakve argumente kojima bi potkrijepilo takve tvrdnje, a razvidno je i da ne cijeni da s druge strane korisnik informacija ima pravo iste zatražiti. Navodi kako tijelo javne vlasti mora argumentirano ukazati na vjerojatnost da bi za zaštićeni interes nastala šteta, odnosno da je u javnom interesu zaštiti informaciju od pristupa javnosti, a što je Ministarstva mora, prometa i infrastrukture u pobijanom rješenju propustilo učiniti. Ističe da je pri ocjeni javnog interesa, tijelo javne vlasti moralo uzeti u obzir svrhu i cilj Zakona o pravu na pristup informacijama te da u konkretnom slučaju tražena informacija doprinosi općem javnom interesu za dostupnošću informacija u posjedu tijela javne vlasti koji pak doprinosi transparentnom i otvorenom radu institucija. Žaliteljica citira odredbe članka 11. stavka 1. te članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama te ističe kako je nesporno da je traženo mišljenje informacija kojoj bi javnost trebala imati pravo pristupa. Nadalje, ističe da su nacrti prijedloga zakona na koje se odnose tražene informacije izneseni na 85. sjednici Vlade Republike Hrvatske održane dana 17. studenoga 2021. godine, a da javnost ima pravo znati je li provedeni postupak donošenja zakona zakonit, uzevši u obzir da su na navedenoj sjednici izneseni nacrti zakona bez da su javno objavljena izvješća o provedenim savjetovanjima. Također, ističe i da sukladno zakonskim i podzakonskim aktima uz nacrte prijedloga zakona i drugih propisa, kao i prijedloga drugih akata Vlade Republike Hrvatske moraju biti priložena mišljenja Ureda za zakonodavstvo, Ministarstva financija i Ministarstva vanjskih i europskih poslova, te drugih središnjih tijela državne uprave u čiji djelokrug ulaze pitanja koja se uređuju ovim prijedlozima, pa slijedom navedenog ističe kako se upravo zbog obrazloženja osporenog rješenja postavlja pitanje integriteta donošenja odluka i predmetnih zakona, a obzirom da tijela koja su zadužena za izradu istih nisu transparentna u svom radu. Žaliteljica drži da je nužno omogućiti pristup traženim informacijama budući da se odnose na mišljenja koja se odnose na pitanja o postupku koje tijela provode kad odlučuju o pravima i interesima građana te je opseg utjecaja aktivnosti koje su sadržane u traženim informacijama dalekosežan, a da se dostupnošću traženih informacija ostvaruje imperativ transparentnosti u pitanjima koja uređuju navedeni zakoni. Zaključno navodi da je iz svega navedenog vidljivo da ne postoje razlozi za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama i uskratu zatražene informacije, pa od Povjerenika za informiranje traži da poništi osporeno rješenje i omogući joj pristup zatraženoj informaciji. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture je dana 31. siječnja 2022. godine dostavilo Povjereniku za informiranje spis predmeta po žalbi žaliteljice izjavljenoj protiv rješenja Ministarstva mora, prometa i infrastrukture, KLASA: UP/I-008-02/22-03/2, URBROJ: 530-11-22-1 od 13. siječnja 2022. godine, a čiji je sastavni dio informacija koja je predmet žalbenog postupka.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 13. prosinca 2021. godine zatražila od Ministarstva mora, prometa i infrastrukture da izvrši uvid u dokumente te da izradi i dostavi preslike dokumenata koji sadrže informaciju koji komentari su dani na nacrte Zakona o socijalnoj skrbi, Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o djelatnosti socijalnog rada i Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o udomiteljstvu, odnosno informaciju je li navedeno tijelo dalo prethodno mišljenje prije izrade navedenih nacrta iznesenih na 85. sjednici Vlade Republike Hrvatske dana 17. studenoga 2021. godine te ukoliko je prethodno mišljenje dano, dostavu tog mišljenja.
Također je utvrđeno kako je Ministarstva mora, prometa i infrastrukture o predmetnom zahtjevu donijelo osporeno rješenje, kojim je odbilo zahtjev, temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi s člankom 15. stavkom 4. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Iz spisa predmeta je utvrđeno da je Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture rješavajući o zahtjevu žaliteljice provelo test razmjernosti i javnog interesa, o čemu postoji službena bilješka od 30. prosinca 2021. godine, u kojem je navelo argumente za uskratu informacije koji se ponavljaju u obrazloženju osporenog rješenja.
Iz provedenog testa razmjernosti i javnog interesa te iz obrazloženja osporenog rješenja proizlazi da Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture uopće nije razmotrilo sadržaj konkretnog mišljenja već je samo prepisalo ograničavajuće odredbe iz članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama te je načelno navelo da u konkretnom slučaju prevladava potreba zaštite prava na ograničenje pristupa informaciji u odnosu na javni interes i da bi omogućavanje pristupa traženim informacijama u ovom slučaju moglo dovesti do pogrešnog tumačenja njihova sadržaja, ugroziti proces donošenja propisa i akata ili slobodu mišljenja i izražavanja stavova te bi moglo naštetiti postupku usuglašavanja stavova pri donošenju propisa i odlučivanja o iznesenim prijedlozima i mišljenjima.
Ispitujući pravilnost provedbe testa razmjernosti i javnog interesa, razmatrani su argumenti koje je navelo Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture, te je utvrđeno da prvostupanjsko tijelo u postupku koji je prethodio osporenom rješenju nije razmotrilo da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji interes zbog kojega bi trebalo uskratiti informaciju bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes u svakom pojedinačnom slučaju. Naime, Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture prilikom provedbe testa razmjernosti i javnog interesa nije s obzirom na sadržaj konkretnog mišljenja uopće dalo razloge iz kojih bi bilo razvidno na koji način bi omogućavanje javnosti da ostvaruje uvid u stručna mišljenja moglo utjecati na nadležna središnja tijela državne uprave da se neovisno i nepristrano očituju o prijedlozima akata koji su im dostavljeni na mišljenje.
Osim toga u žalbenom je postupku također utvrđeno kako je žaliteljica zatražila dovršene informacije, odnosno „cjelovite i konačne“ informacije te da u konkretnom slučaju nije moglo doći do narušavanja procesa donošenja odluke s obzirom da je predmetni zahtjev žaliteljice pristigao nakon prihvaćanja Nacrta prijedloga sva tri zakona na koje se zahtjev odnosi od strane Vlade Republike Hrvatske na sjednici održanoj 17. studenoga 2021. godine, a kako je to u žalbi zaključila i žaliteljica. Naime, to što je u zakonodavnoj proceduri kasnije bilo moguće donijeti zakon koji bi bio drugačiji od onoga koji je kao nacrt propisa upućen u proceduru Hrvatskog Sabora, nije od utjecaja i ni na koji način ne može utjecati na izradu mišljenja o nacrtu propisa od strane središnjih tijela, s obzirom da se ona daju u postupku koji prethodi sjednici Vlade Republike Hrvatske na kojoj se prijedlog njegovog donošenja prihvaća.
Povjerenik za informiranje je u žalbenom postupku izvršio uvid u zatraženo mišljenje te nije našao niti jedan od razloga za ograničenje propisanih člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama slijedom čega je zaključio da niti jedan od mogućih zakonski propisanih zaštićenih interesa ne bi bio povrijeđen u slučaju omogućavanja tražene informacije, odnosno da u konkretnom slučaju prevladava javni interes za dostupnošću predmetne informacije, s obzirom da u žalbenom postupku uopće nisu identificirani zaštićeni interesi te je utvrđeno kako omogućavanje pristupa zatraženom mišljenju nije moglo ni na koji način utjecati na proces donošenja akata u zakonodavnom postupku.
Osim navedenog ističe se kako je Povjerenik za informiranje mišljenja da bi omogućavanje uvida u stručna mišljenja središnjih tijela državne uprave o nacrtima propisa koji se donose unaprijedilo savjesnost, ispravnost postupanja i odgovornost svih uključenih u izradi predmetnih mišljenja. Također se ističe da su nacrti sva tri propisa na koje se odnosi zahtjev žaliteljice u trenutku podnošenja zahtjeva predstavljali završene informacije koja su bile i trajno su dostupne javnosti, na poveznici https://vlada.gov.hr/sjednice/85-sjednica-vlade-republike-hrvatske-33389/33389 s obzirom da je zahtjev žaliteljice za dostavom predmetnih informacija pristigao nakon što ih je prihvatila Vlada Republike Hrvatske.
Stoga je u žalbenom postupku zaključeno da je obrazloženje osporenog rješenja protivno samom cilju Zakona o pravu na pristup informacijama, a to je omogućavanje i osiguravanje ostvarivanja Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti, osobito uzimajući u obzir da je izrada stručnih mišljenja jedan od elemenata u zakonodavnom procesu, u kojem treba težiti povećanju njegove transparentnosti, a zbog čega bi stručna mišljenja središnjih tijela javne vlasti trebala biti javno dostupna, kako bi se unaprijedila javna rasprava o nacrtima propisa te kako bi javnost kritički razmotrila predmetna mišljenja koja ona izrađuju u sklopu svoje službene dužnosti. Napominje se i da je ovakav stav drugostupanjskog tijela potvrđen, primjerice i u presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Poslovni broj: UsII-78/2014-6 od 16. listopada 2014. godine.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem naložiti tijelu javne vlasti da korisniku omogući pristup traženoj informaciji, odnosno da odluči o zahtjevu korisnika te odrediti primjeren rok u kojem je dužno to učiniti.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao izreci ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan