KLASA: UP/II-008-07/21-01/869

URBROJ: 401-01/10-22-7

Zagreb, 10. siječnja 2022. godine

Povjerenik za informiranje, OIB: 68011638990, na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Zagrebački holding d.o.o., Klasa: ZGH-09-21-550, Ur.broj: 01-01-02/20-21-27 od 28. listopada 2021. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće

RJEŠENJE

Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja trgovačkog društva Zagrebački holding d.o.o., Klasa: ZGH-09-21-550, Ur.broj: 01-01-02/20-21-27 od 28. listopada 2021. godine kao neosnovana.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijeno je devet zahtjeva za pristup informacijama ......... (dalje u tekstu: žalitelj), podnesenih u razdoblju od 12. listopada 2021. godine do 27. listopada 2021. godine te pobliže opisanih u izreci prvostupanjskog rješenja, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom na to da prvostupanjsko tijelo smatra da žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravodobno uložio žalbu u kojoj u bitnom ističe da su točni navodi da je od 21. rujna 2021. godine podnio 26 zahtjeva za pristup informacijama te da je prvostupanjsko tijelo u roku odgovorilo na 17 zaprimljenih zahtjeva. Dalje navodi da se njegova žalba odnosi na subjektivne i objektivne elemente zlouporabe prava na pristup informacijama. Navodi da nije imao namjeru smetati, odnosno otežavati rad prvostupanjskom tijelu. Ističe da nema nikakve razmirice s prvostupanjskim tijelom, već da je postavio upit za dvije osobe koje su akteri konkretnog slučaja. Također ističe da nije istina da odbija suradnju. U odnosu na subjektivne elemente zlouporabe prava na pristup informacijama, ističe da mu je žao ako je broj upita opteretio rad prvostupanjskog tijela, odnosno da mu nije namjera uznemiravati djelatnike prvostupanjskog tijela. Priznaje da je bilo ponavljajućih upita, ali da mu navedeno nije bila namjera. Predlaže da Povjerenik za informiranje procijeni je li zloupotrebljavao pravo na pristup informacijama, ili je kao zabrinuti građanin osnovano podnosio zahtjeve za pristup informacijama.

Žalba je neosnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj podnio sljedeće zahtjeve za pristup informacijama:

1) dana 6. listopada 2021. godine – „Zanima me koliko je djelatnika sa 30. rujna 2021. godine u radnom odnosu u trgovačkom društvu Zagrebački holding d.o.o. te koliko je od ukupnog broja zaposlenih u ZGH agencijskih djelatnika? Zanima me koliko ukupno zaposlenika broji podružnica Gradska groblja i koliko je od toga zaposleno agencijskih djelatnika?“

2) dana 12. listopada 2021. godine – „Zanima me koliko agencijskih djelatnika radi trenutno na Gradskim grobljima. Koje vrste poslova obavljaju agencijski djelatnici, preko kojih agencija su isti zaposleni i na koji vremenski period?! Koliko je preko agencije za zapošljavanje djelatnika radilo 2017, 2018, 2019, 2020 i 2021. godine?

3) dana 14. listopada 2021. godine – „Smatram da pravilnik o sistematizaciji koji ste mi poslali nije potpun! Zar nije rađen noviji pravilnik o sistematizaciji od 2017.-2021. godine? Tražim na uvid presliku odluke specijalne punomoći ZGH od 9. studenog 2020. godine kojom R.G može poduzimati sve radnje kao voditelj podružnice.“

4) dana 18. listopada 2021. godine – „Molim Vas najnoviji pravilnik o sistematizaciji radnih mjesta (sa opisom poslova i brojem izvršitelja) ZGH?“

5) dana 18. listopada 2021. godine – „Zanima me koliko i koje nepravilnosti je utvrdila Služba za unutarnju reviziju i kontrolu Zagrebačkog holdinga d.o.o. za godine 2017., 2018., 2019., 2020. i 2021. godinu. Ukoliko je bilo nepravilnosti, koliko je disciplinskih postupaka pokrenuto zbog nepravilnosti i povrede obveza iz radnog odnosa.

6) dana 21. listopada 2021. godine – „Koji je opis poslova i ovlaštenja Službe za unutarnji reviziju i kontrolu Zagrebačkog holdinga d.o.o. i da li obavljaju reviziju na zahtjeve i predstavke fizičkih i pravnih osoba)“

7) dana 25. listopada 2021. godine – „Zanima me, na koji način podružnica Gradska groblja (Upravu i svih 25. aktivnih groblja) evidentira (te pohranjuje) dolazak, prisutnost, te odlazak sa radnog mjesta svakog djelatnika, kako ste potvrdili da se radi o 290 djelatnika (elektronskim putem, pisanim putem ili nekim sofisticiranijim načinom evidentiranja)

8) dana 26. listopada 2021. godine – „Da li je gđa Petra Perica zaposlena kao agencijski radnik (ako je, preko koje agencije) i do kada je obavljala funkciju Referenta I (datum i godina)? Tko je obavljao poslove rukovoditelja službe prodaje pogrebne opreme i organizacije ukopa ispraćaja i kremacije do dana postavljanja gđe Petre Perice na rukovodeću funkciju (datum i godina).“

9) dana 27. listopada 2021. godine – „Kada ističe (datum i godina) ugovor između Gradskih groblja i trenutnog koncesionara Krizantema usluge d.o.o.? Tko je bio ugovoreni koncesionar prije Krizantema usluga d.o.o. (datum i godina).“

Postupajući po navedenim zahtjevima, prvostupanjsko tijelo je donijelo rješenje koje je predmet ovog postupka.

Iz obrazloženja osporenog rješenja u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, odnosno da su ispunjeni objektivni i subjektivni elementi zlouporabe prava na pristup informacijama.

Iz međunarodnih dokumenata, primjerice Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Konvencije o pristupu službenim dokumentima Vijeća Europe, Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša iz 1998. (Aarhuška konvencija) te međunarodnog modela Zakona o pravu na pristup informacijama koji je kao uzor brojnim zakonima o pravu na pristup informacijama dostupan na poveznici https://www.article19.org/data/files/pdfs/standards/modelfoilaw.pdf je vidljivo da je svima njima uzeta u obzir mogućnost da se zahtjev za pristup informacijama koristi na način da se ugrožava prava drugih.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. - pročišćeni tekst i 5/14.), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Prema ustavnom jamstvu prava na pristup informacijama, potrebno je naglasiti kako su ograničenja od pristupa u demokratskom društvu nužna, jer iako je ideal svakog demokratskog društva najveća moguća otvorenost i transparentnost, apsolutna otvorenost i transparentnost, bez zaštite drugih priznatih i legitimnih interesa, dovela bi u određenim slučajevima do povrede ustavom zajamčenih prava građana i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom.

Uz spomenuto ustavnopravno ograničenje prava na pristup informacijama iz članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske, koje govori o nužnosti ograničenja u slobodnom i demokratskom društvu, potrebno je spomenuti i članak 16. stavak 1. Ustava Republike Hrvatske, kojim je općenito propisano da se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

U Republici Hrvatskoj je Zakon o pravu na pristup informacijama organski zakon, kojim se razrađuje ustavno pravo na pristup informacijama, čija je svrha omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama, koji je objavljen u „Narodnim novinama“ broj 85/15., a stupio je snagu 9. kolovoza 2015. godine, je uređena zlouporaba prava na pristup informacijama.

U tom je smislu ograničenje prava na pristup informacijama zbog zlouporabe prava normirano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, na način kojim je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Povjerenik za informiranje, u svojem djelovanju prvenstveno ima namjeru ostvarivanja svrhe i cilja Zakona o pravu na pristup informacijama. Slijedom navedenog, nastoji kao temeljno načelo pristupa informacijama promovirati načelo javnosti i slobodnog pristupa, koje ukazuje kako su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona. Pri navedenom Povjerenik za informiranje ima i ulogu zaštitnika drugih ustavnih prava i vrijednosti zaštićenih pravnim poretkom, ali i zaštitnika dostojanstva i normalnog funkcioniranja tijela javne vlasti, pa je u tom smislu ograničenje prava na pristup informacijama zbog zloupotrebe prava normirano člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Zlouporaba prava je sukob prava korisnika prava na pristup informacijama i same svrhe Zakona, do kojeg dolazi u određenom trenutku kada korištenje tim pravom, koje je do nekog trenutka procesno i materijalno opravdano, primjerice zbog toga što se pravo ostvaruje na način na koji to određuju procesne odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno podnošenjem zahtjeva za pristup informacijama, dolazi u sukob sa svrhom i ciljem zakonskog uređenja prava na način da se postupanje korisnika pri raspolaganju navedenim pravom negativno odražava na prava i dužnosti trećih osoba. Dakle, zlouporabu prava na pristup informacijama može se identificirati u situacijama kada pojedini korisnik prava na pristup informacijama, pod određenim okolnostima, ugrožava, ometa ili onemogućava korištenje prava drugih, čineći to osobno ili putem drugih korisnika koji od istog tijela javne vlasti učestalim zahtjevima traže informacije.

Naime, iako Zakon o pravu na pristup informacijama ne određuje koliko zahtjeva može podnijeti pojedini korisnik, objektivni kriterij zlouporabe prava obuhvaća broj i opsežnost zahtjeva tj. voluminoznost zahtjeva, neodređenost zahtjeva, istovrsne i ponavljajuće zahtjeve, kao i neozbiljne zahtjeve. Prilikom rješavanja velikog broja zahtjeva za pristup informacijama kojim se traže informacije obuhvaćene u razdoblju nekoliko godina, postoji mogućnost da prava stranaka u drugim postupcima kod tijela javne vlasti ne budu adekvatno zaštićena, te može doći i do zastoja u radu tijela javne vlasti i na taj način ograničavanja drugih korisnika zbog neobavljanja redovnog posla. To predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela, ne samo u području pristupa informacijama, već u svim svojim područjima rada, dok je svrha Zakona o pravu na pristup informacijama putem ostvarivanja prava na pristup javnim informacijama upravo promicanje učinkovitosti u radu i racionalno funkcioniranje.

Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti slučaja kako bi se utemeljila odluka o postojanju ili nepostojanju zlouporabe prava, pri čemu je posebno potrebno uzeti u obzir i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9a Zakona o pravu na pristup informacijama koje određuje da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe.

U odnosu na pojedinog korisnika prava objektivni element zlouporabe možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“

Objektivni element zlouporabe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zlouporabe, zlouporaba prava na pristup informacijama može biti ostvarena i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti u obavljanju svojih temeljnih zadaća zbog kojih su osnovana i koje obavljaju u javnom interesu.

Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavlja opterećenje za tijelo javne vlasti), iz kojih proizlazi da je u pojedinačnim slučajevima potrebno je ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes, iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, te uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženje informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest tih zahtjeva. Naime, iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima moguće je uočiti određeni model ponašanja podnositelja pa je tako, primjerice, podnositelj uvijek nezadovoljan dobivenom informacijom, i nakon njezinog zaprimanja postavlja dodatne zahtjeve koje proširuje u odnosu na raniji zahtjev.

S obzirom da je zahtjev za pristup informacijama žalitelja odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 5., Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno zbog zlouporabe prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku bilo potrebno razmotriti zahtjeve koje je žalitelj podnosio prvostupanjskom tijelu.

Povjerenik za informiranje posebno ističe da u postupku nije sporno da je žalitelj od dana 21. rujna 2021. godine podnio 26 zahtjeva, od kojih je 9 zahtjeva odbijeno rješenjem koje je predmet postupka, a što žalitelj izričito navodi u svojoj žalbi.

Isto tako nije sporno da je prvostupanjsko tijelo u roku odgovorilo na ostalih 17 zahtjeva žalitelja, koji se navode u obrazloženju rješenja, što također proizlazi iz žalbe žalitelja.

Osim toga, navedenu činjenicu Povjerenik za informiranje je utvrdio uvidom u elektroničku poruku prvostupanjskog tijela od 12. studenog 2021. godine, koja sadrži datoteku „odgovoreni zahtjevi“, pa se sadržaj navedenih zahtjeva i odgovora prvostupanjskog tijela na iste neće reproducirati u cijelosti u ovom rješenju, jer navedeno nije sporno u ovom postupku, a isti su detaljno navedeni u obrazloženju prvostupanjskog rješenja.

Uvidom u Upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama u ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2021. godinu vidljivo je da svi žaliteljevi zahtjevi od 21. rujna 2021. godine do 11. listopada 2021. godine prihvaćeni, dok su zahtjevi koji su predmet ovog postupka upisani u Upisniku pod brojevima 59, 60, 61, 62, 63, 67, 69, 70 i 71.

Razmatrajući zahtjeve koji su predmet postupka, odnosno koji su odbijeni osporenim rješenjem, Povjerenik za informiranje smatra da se radi o zahtjevima za pristup informacijama, s obzirom da su isti usmjereni na točno određeni informacije u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Međutim, razmatrajući ranijih 17 zahtjeva, koji su sadržani u obrazloženju osporenog rješenja, Povjerenik za informiranje ističe da se neki od zahtjeva ne mogu smatrati zahtjevima za pristup informacijama (zahtjev pod brojem 1 – kojim se traži specifikacija stanja tržišta, pod rednim brojem 2 – koji se odnosi na dress code, zahtjevi pod brojevima 4 i 5. – kojim su u bitnom usmjereni na propust prvostupanjskog tijela prilikom ispraćaja, pod brojem 11- koji se odnosi na uspoređivanje komunalnih tvrtki).

U odnosu na navode prvostupanjskog tijela da se radi o ponavljajućim zahtjevima, Povjerenik za informiranje je utvrdio da je osporenim rješenjem odbijen zahtjev žalitelja koji se odnosi na agencijske radnike (pod brojem 1 u izreci rješenja), dok je sadržajno isti zahtjev žalitelj podnio dana 6. listopada 2021. godine (pod brojem 14 u obrazloženju), na kojim mu je odgovoreno dana 14. listopada 2021. godine na način da mu je pružena tražena informacija.

Isto se odnosi i na zahtjev kojim je žalitelj tražio sistematizaciju radnih mjesta (pod rednim brojem 6 u obrazloženju), koji zahtjev mu je u cijelosti prihvaćen od strane prvostupanjskog tijela način da mu je elektroničkom porukom od 14. listopada 2021. godine dostavljena sistematizacija s opisom radnih mjesta, jer je žalitelj (u zahtjevu pod rednim brojem 4) iskazuje nezadovoljstvo dostavljenim, smatrajući da postoji neki noviji dokument.

Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje prihvaća stav prvostupanjskog tijela da se u konkretnom slučaju radi o ponavljajućim zahtjevima.

Isto tako, Povjerenik za informiranje prihvaća navode prvostupanjskog tijela o tome da žalitelj iskazuje nezadovoljstvo dobivenim informacijama, što je razvidno iz ranije citiranog zahtjeva, kao i zahtjeva pod rednim brojem 8 u obrazloženju rješenja (preslika sa saslušanja službenice podružnice), jer nakon što je žalitelju odgovoreno da navedeni podatak ne posjeduje, žalitelj je elektroničkom porukom od 11. listopada 2021. godine u bitnom izrazio nezadovoljstvo navedenom odlukom.

Što se tiče pitanja opsežnosti zahtjeva, Povjerenik za informiranje ističe da mu je u žalbenom postupku dostavljena dokumentacija iz koje je razvidna ostala komunikacija prvostupanjskog tijela i žalitelja, a koja se ne odnosi na 26 zahtjeva koji su navedeni u izreci i obrazloženju prvostupanjskog rješenja.

Navedena komunikacija jasno pokazuje da u konkretnom slučaju postoje i osobne razmirice žalitelja s prvostupanjskim tijelom, a što je razvidno iz sljedećeg.

Naime, iz dokumentacije koju je dostavilo prvostupanjsko tijelo razvidno je da je žalitelj dana 12. svibnja 2021. godine podnio prigovor prvostupanjskom tijelu (podružnici Gradska groblja) zbog propusta prilikom sahrane, te je u bitnom tražio refundaciju uplaćenih sredstava.

Iz elektroničke poruke rukovoditelja službe prodaje podružnice Gradska groblja od 17. svibnja 2021. godine koja je upućena žalitelju razvidno je da se prvostupanjsko tijelo ispričalo žalitelju zbog učinjenog propusta, da se voditelj podružnice osobno ispričao žalitelju, te da mu nisu u mogućnosti izvršiti potpunu refundaciju na način na koji je žalitelj zatražio.

Osim toga, uvidom u dopis Državnog inspektorata, KLASA: 336-02/21-01/2139, URBROJ: 443-02-05-01-21-6 od 15. srpnja 2021. godine, koji je upućen žalitelju, u bitnom proizlazi da je povodom predstavke žalitelja izvršen inspekcijski nadzor te je utvrđen prekršaj iz članka 123. stavka 1. podstavka 4. Zakona o komunalnom gospodarstvu („Narodne novine“, broj 68/18, 110/18, 32/20).

Nadalje, iz elektroničke poruke Državnog inspektorata od 15. srpnja 2021. godine, koja je upućena voditelju podružnice Gradska groblja vidljivo je da je utvrđen prekršaj zbog činjenice da nije omogućeno polaganje urne na uobičajeni način. Dalje se ističe da se navedeni prekršaj neće procesuirati zbog činjenice da je naknadno izvršena usluga (sa zakašnjenjem) te da isporučitelju komunalne usluge nije utvrđen prekršaj u posljednjih godinu dana.

Iako je u konkretnom slučaju nedvojbeno utvrđen propust prvostupanjskog tijela (podružnice Gradska groblja), Povjerenik za informiranje smatra da brojnost žaliteljevih zahtjeva ulazi u doseg odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Povjerenik za informiranje svjestan je teške situacije u kojoj se nalazio žalitelj zbog smrti bliske osobe, kao što je svjestan činjenice da je propust prvostupanjskog tijela prilikom sahrane dodatno utjecao na tu situaciju.

S druge strane, treba uzeti u obzir i činjenicu da je prvostupanjsko tijelo promptno reagiralo, da je ponudilo ispriku žalitelju, da je sankcioniralo odgovorne osobe na način da im je izrečeno upozorenje pred otkaz, odnosno da je prvostupanjsko tijelo poduzelo radnje da umanji posljedice svog propusta.

Međutim, iz ranije citirane komunikacije u predmetu jasno je da postoji spor između žalitelja i prvostupanjskog tijela o tome što bi u konkretnom slučaju predstavljalo pravičnu naknadu za štetu koju je žalitelj pretrpio.

Sukladno članku 35. stavku 3. alineji 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da Povjerenik obavlja poslove drugostupanjskog tijela u rješavanju žalbi o ostvarivanju prava na pristup informacijama i prava na ponovnu uporabu informacija, što znači da Povjerenik za informiranje nije nadležan za procjenjivanje što bi u konkretnom slučaju predstavljalo pravičnu novčanu naknadu, već o istom može odlučivati isključivo sud.

Naime, nezadovoljstvo žalitelja postupanjem prvostupanjskog tijela ne može biti razlogom podnošenja zahtjeva za pristup informacijama, pri čemu Povjerenik za informiranje jasno ističe da su žaliteljevi zahtjevi prvenstveno bili usmjereni na određene osobe zaposlene u podružnici Gradska groblja (voditelj, rukovoditelj te osoba koja je bila zadužena za sahranu), što jasno pokazuje da žalitelj ne postupa s ciljem dobivanja informacija od javnog interesa, već koristi institut prava na pristup radi osobnog obračuna s tijelom javne vlasti.

Što se tiče dijela obrazloženja prvostupanjskog tijela o raspršivanju zahtjeva, Povjerenik za informiranje prihvaća navode prvostupanjskog tijela u tom dijelu te dodatno ističe da se raspršivanje zahtjeva očituje u tome da su zahtjevi žalitelja u početku bili usmjereni na određene osobe zaposlene u podružnici Gradska groblja, nakon čega je žalitelj ne samo nastavio sa zahtjevima u odnosu na te osobe, već je počeo podnositi zahtjeve kojim se općenito traže informacije vezane za postupanje prvostupanjskog tijela (npr. pravilnik o sistematizaciji, podatke o radu Službe za unutarnju reviziju i slično).

Sam izbor zahtjeva dodatno potvrđuje da je cilj žalitelja pronaći bilo kakvu nepravilnosti u funkcioniranju prvostupanjskog tijela, a kako to pravilno ističe i prvostupanjsko tijelo, iz kojeg razloga Povjerenik za informiranje ne prihvaća navode žalbe žalitelja da je kao zabrinuti građanin podnosio zahtjeve za pristup informacijama.

Osim toga, razmatrajući vremenski slijed zahtjeva žalitelja navedenih u prvostupanjskom rješenju (prihvaćenih i odbijenih), Povjerenik za informiranje smatra da postoji očita žaliteljeva upornost u podnošenju zahtjeva (npr. zahtjevi pod brojevima 1 do 9, navedeni u obrazloženju rješenja, podneseni su u razdoblju od 21. rujna do 28. rujna 2021. godine, odnosno svaki dan po jedan zahtjev).

Povjerenik za informiranje također je uzeo u obzir da je prvostupanjsko tijelo, bez obzira na brojnost zahtjeva, žalitelju odgovorilo na svih 17 zahtjeva, što sam žalitelj u žalbi ne spori, na koji način je prvostupanjsko tijelo pokazalo da postupa sukladno načelu međusobne suradnje i poštovanja iz članka 9a. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Drugim riječima, prvostupanjsko tijelo je koristilo institut zlouporabe prava na pristup informacijama kao krajnje sredstvo, u situaciji kad je postalo očito da žalitelj koristi institut prava na pristup informacijama protivno njegovoj svrsi.

S druge strane, elektronička poruka žalitelja od 18. listopada 2021. godine, koja je upućena službeniku za informiranje prvostupanjskog tijela, u kojoj žalitelj u bitnom postavlja upit o tome odgovara li službenik za informiranje pod kaznenom i materijalnom odgovornošću za dane podatke, sasvim sigurno ne doprinosi načelu međusobne suradnje i poštovanja, jer se u bitnom službeniku za informiranje imputira nezakonito postupanje.

Isto se također odnosi i na elektroničku poruku žalitelja upućenu voditelju podružnice Gradska groblja od 22. srpnja 2021. godine gdje žalitelj je li navedena osoba stručna, odnosno etična osoba prilikom obavljanja svojih dužnosti.

S obzirom na to da je pravo na pristup informacijama Ustavom Republike Hrvatske zajamčeno pravo na pristup informacijama, te da ograničenja prava na pristup informacijama treba tumačiti restriktivno, u žalbenom postupku je potrebno utvrditi sljedeće: 1) je li ograničenje prava na pristup informacijama žalitelja zasnovano na zakonu, 2) ima li legitimni cilj te 3) je li isto nužno u demokratskom društvu i razmjerno naravi potrebe za ograničenjem.

Razmatrajući pitanje pod brojem 1., jasno je da ja miješanje u pravo žalitelja na pristup informacijama zasnovano na zakonu, točnije na odredbi članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Što se tiče drugih dvaju pitanja, Povjerenik za informiranje ističe sljedeće.

Legitimni cilj odredbe o zlouporabi prava je svakako očuvanje s jedne strane redovitog funkcioniranja prvostupanjskog tijela (kako u odnosu na njegove osnovne djelatnosti, tako i u odnosu na druge korisnike koji podnose zahtjeve za pristup informacijama), te s druge strane zaštita pravnog poretka, odnosno načela pravičnosti i pravne sigurnosti.

Što se tiče trećeg pitanja, Povjerenik za informiranje smatra da će konkretno ograničenje prava na pristup postići svoj cilj, na način da će žalitelja usmjeriti da svoje nezadovoljstvo postupanjem prvostupanjskog tijela po potrebi ostvaruje u sudskom postupku, dok će s druge strane rasteretiti prvostupanjsko tijelo brojnih zahtjeva žalitelja koji su potaknuti nezadovoljstvom žalitelja postupanjem prvostupanjskog tijela.

Povjerenik za informiranje smatra da je navedena mjera nužna, te ne postoji neka druga blaža mjera kojom bi se mogao postići isti cilj.

Kad bi se prihvatio stav žalitelja da postupa kao zabrinuti građanin, navedeno bi značilo da bi se Zakon o pravu na pristup informacijama mogao pretvoriti u „sredstvo obračuna“ stranaka koje su nezadovoljne određenim postupanjem tijela javne vlasti.

Žaliteljevo korištenje instituta prava na pristup informacijama kolidira sa javnim interesom zbog kojega navedeni institut postoji, ali ujedno predstavlja i obezvrjeđivane njegova cilja i svrhe. Svako daljnje omogućavanje žalitelju da zlouporabljuje odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama ima za posljedicu neopravdano opterećivanje rada i funkcioniranja tijela javne vlasti, predstavlja prepreku učinkovitom radu tijela te je u suprotnosti s načelima pravičnosti i pravne sigurnosti.

Povjerenik za informiranje je također uzeo u obzir činjenicu da informacije koje su predmet postupka (u odnosu na koje je zahtjev odbijen) ne predstavljaju informacije o raspolaganju javnim sredstvima, pa se u konkretnom slučaju ne mogu primijeniti utvrđenja iz presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni brojevi UsII-167/19 od 16. svibnja 2019. godine, UsII-170/19 od 20. ožujka 2019. godine, UsII-191/19 od 12. rujna 2019. godine te UsII-298/20 od 23. rujna 2020. godine, odnosno da se u slučaju traženja informacija o raspolaganju javnim sredstvima iz članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama ne može razmatrati pitanje zlouporabe prava na pristup informacijama.

Iako se dio zahtjeva žalitelja ne može smatrati zahtjevima za pristup informacijama, navedeno nije od utjecaja na drugačiji zaključak u ovom predmetu, jer kombinacija žaliteljevih upita i zahtjeva predstavlja prepreku učinkovitom radu prvostupanjskog tijela, iz razloga koji su ranije detaljno obrazloženi u ovom rješenju

Slijedom navedenog, valjalo je temeljem članka 116. stavka 1. točke 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09) odlučiti kao u izreci ovog rješenja, jer je prvostupanjsko tijelo pravilno utvrdilo kako objektivne, tako i subjektivne elemente zlouporabe prava na pristup informacijama.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                            dr. sc. Zoran Pičuljan