KLASA: UP/II-008-07/21-01/906
URBROJ: 401-01/10-21-1
Zagreb, 7. prosinca 2021. godine
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.) povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Hrvatske poštanske banke d.d., Ur.br. F00-90/21-rb od 25. listopada 2021. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje trgovačkog društva Hrvatske poštanske banke d.d., Ur.br. F00-90/21-rb od 25. listopada 2021. godine.
2. Predmet se vraća na prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim je tražio podatke o bruto plaćama/naknadama plaće, ukupnom broju zaposlenika kojima je isplaćena plaća za siječanj, ožujak, lipanj i kolovoz 2021. godine, te stranicu A JOPPD obrasca, temeljem članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer prvostupanjsko tijelo smatra da se u konkretnom slučaju radi o zaštićenim osobnim podacima. Zahtjev je također odbijen i pozivom na odredbu članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, te odredbu članka 23. stavka 5. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama u vezi s člankom 5. stavkom 1. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi da isto pobija zbog povrede upravnog postupka, pogrešne primjene materijalnog prava i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja. Ističe da je prvostupanjsko tijelo pogrešno primijenilo zakonska ograničenja na koja se poziva u obrazloženju rješenja. Upućuje na odredbe Pravilnika o porezu na dohodak („Narodne novine“, broj 10/17, 128/17, 106/18, 1/19, 80/19, 1/20). Predlaže da se žalba prihvati.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 9. listopada 2021. godine od prvostupanjskog tijela tražio doslovno sljedeće:
„Na temelju Zakona o pravu na pristup informacijama molim dostaviti sljedeću informaciju za siječanj, ožujak, lipanj i kolovoz 2021. godine
- koliko je iznosila bruto plaća/naknada plaće tijela javne vlasti za navedeni mjesec (svi zaposleni)
- broj osoba kojima je isplaćena bruto plaća/naknada plaće tijela javne vlasti za navedeni mjesec (broj zaposlenih)
- koliko je iznosila bruto plaća/naknada plaće tijela javne vlasti za navedeni mjesec po pojedinom direktoru/predsjedniku uprave/članu uprave
- obrazac JOPPD stranica A koji je poslan Poreznoj upravi za isplatu plaća za navedene mjesece
Postupajući po navedenom zahtjevu, prvostupanjsko tijelo donijelo je rješenje koje je predmet ovog postupka.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Sukladno članku 6. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.
Prema članku 15. stavku 2. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.
Člankom 15. stavkom 2. točkom 4. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.
Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Sukladno članku 16. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne su javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.
Prema članku 5. stavku 1. točki 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je informacija svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.
Člankom 18. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da se ne smatra zahtjevom za pristup informacijama traženje uvida u cjelokupni spis predmeta, objašnjenja ili uputa vezanih uz ostvarivanje nekog prava ili izvršavanje obveze, izrade analize ili tumačenja nekog propisa, kao niti stvaranje nove informacije.
Iz pobijanog rješenja u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da zatražene informacije predstavljaju poslovnu tajnu i poreznu tajnu, da se radi o stvaranju nove informacije, te da se radi o zaštićenim osobnim podacima.
Navedeni zaključak prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.
Uvidom u poveznicu https://www.hpb.hr/o-nama/osnovne-informacije utvrđeno je sljedeća vlasnička struktura prvostupanjskog tijela: Republika Hrvatska je imatelj 42,4293% dionica, HP-Hrvatska pošta d.d. 11,9336% dionica, Državna agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka 8,9803% dionica, Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje 8,7577%, dok iznos od 0.0393% otpada na vlastite dionice, a udio ostali dioničara iznosi 27,8597%.
Posebno se ukazuje na činjenicu da je presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj: UsII-501/18 od 13. ožujka 2019. godine utvrđeno da se i u slučaju Hrvatske poštanske banke d.d. radi o raspolaganju javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
U odnosu na pozivanje prvostupanjskog tijela da je konkretnu informaciju potrebno stvoriti, ističe se sljedeće.
Dopisom Povjerenika za informiranje, KLASA: 008-04/21-01/734, URBROJ: 401-01/10-20-2 od 9. studenog 2021. godine prvostupanjskog tijela je u bitnom zatraženo da se očituje koje bi sve radnje trebalo izvršiti radi udovoljavanja zahtjevu žalitelja.
Pristup informaciji u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji, dakle informaciji koja postoji u materijaliziranom obliku, odnosno zakonska definicija informacije ne uključuje obvezu tijela javne vlasti da izrađuje analize, izvješća i sastavlja odgovore na pitanja, sastavlja izjave, pokreće postupke ili da obavlja dodatne aktivnosti. Drugim riječima, pristup informacijama u smislu Zakona uključuje dobivanje preslike gotove informacije koju tijelo javne vlasti posjeduje u trenutku podnošenja zahtjeva, npr. određenog dokumenta, ili drugog zapisa podataka, odnosno do koje bi moglo doći jednostavnim pretraživanjem elektroničke baze podataka.
U presudi Suda Europske unije, poslovni broj C-491/15 od 11. siječnja 2017. godine zauzeto je stajalište da sve informacije koje se unaprijed programiranim alatima za pretraživanje mogu izdvojiti iz elektroničke baze podataka u okviru njezine uobičajene uporabe, čak i ako te informacije još nisu bile prikazane u tom obliku, ili ih osoblje nikad nije pretraživalo, moraju se kvalificirati kao gotovi dokumenti, odnosno da tijela javne vlasti radi ispunjavanja zahtjeva za pristup informacijama mogu biti dovedena u situaciju da primjenom postojećih alata za pretraživanje izrade dokument iz informacija sadržanih u bazi podataka (paragrafi 37 i 38 presude).
Razlika između postojećeg i novog dokumenta jasno je naznačena u mišljenju nezavisnog odvjetnika u navedenom predmetu Michala Bobeka od 21. rujna 2016. godine u kojem se ističe sljedeće:
„…49. U skladu s negativnom definicijom, „novi dokument” u smislu Uredbe ne bi nastao ako bi se samo brisali ili filtrirali neki od postojećih podataka (uključujući i njihovo anonimiziranje) iz baze ili skupa podataka. Ovisno o točnoj strukturi baze podataka, takve operacije načelno ipak ne mogu zahtijevati znatno (intelektualno) ulaganje pa onda i ne dovode do stvaranja „novog dokumenta”, nego je isključivo riječ o preuređenju postojećeg….“
Navedena presuda i mišljenje nezavisnog odvjetnika dostupni su na poveznici http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-491/15.
Do dana donošenja ovog rješenja, prvostupanjsko tijelo nije postupilo po traženju Povjerenika za informiranje, pri čemu se napominje da je rješenjem Povjerenika za informiranje, KLASA: UP/II-008-07/20-01/583, URBROJ: 401-01/10-20-4 od 1. prosinca 2020. godine, u predmetu koji se vodio po žalbi žalitelja po sličnom zahtjevu žalitelja, odbijen prigovor žalitelja da se radi o stvaranju nove informacije, odnosno da exportiranje izvještaja u excel i korekcije u excel tablicama ne zahtijeva znatno ulaganje prvostupanjskog tijela.
Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje smatra da prvostupanjsko tijelo pogrešno navodi da se u konkretnom slučaju radi o stvaranju nove informacije.
To se posebno odnosi na traženje žalitelja pod točkom 2. zahtjeva za pristup informacijama, jer u navedenom dijelu zahtjeva žalitelj samo traži broj zaposlenih u određenom mjesecu kojima je isplaćena plaća.
U odnosu na pozivanje prvostupanjskog tijela na poreznu tajnu ističe se kako slijedi.
Sukladno članku 8. Općeg poreznog zakona („Narodne novine“, broj 115/16, 106/18, 121/19, 32/20, 42/20) porezno tijelo je dužno kao poreznu tajnu čuvati sve podatke koje porezni obveznik iznosi u poreznom postupku, te sve druge podatke u vezi s poreznim postupkom kojima raspolaže, kao i podatke koje razmjenjuje s drugim državama u poreznim stvarima.
Prema članku 3. Općeg poreznog zakona porezno tijelo jest tijelo državne uprave, upravno tijelo jedinice područne (regionalne) samouprave ili upravno tijelo jedinice lokalne samouprave u čijem su djelokrugu poslovi utvrđivanja i/ili nadzora i/Ili naplate poreza.
Slijedom navedenog, jasno je da prvostupanjsko tijelo kao trgovačko društvo nema status poreznog tijela, a niti se obveza dostave JOPPD obrasca može smatrati poreznim postupkom, iz kojeg razloga je očito neosnovano pozivanje prvostupanjskog tijela na poreznu tajnu.
Što se tiče pozivanja na zaštitu osobnih podataka, valja istaknuti sljedeće.
Po mišljenju Povjerenika za informiranje, formulacija točke 3. zahtjeva za pristup informacijama žalitelja jasno ukazuje da žalitelj traži podatak o isplati bruto plaće osobi koja je ovlaštena voditi poslove društva u smislu odredbi koje se odnose na trgovačka društva, što je razvidno iz formulacije „direktor/član uprave/predsjednik uprave“.
Slijedom navedenog, navedeni dio zahtjeva žalitelja odnosi se na predsjednika uprave i članove uprave.
Podaci o bruto i neto plaćama predsjednika uprave i članova uprave javno su dostupni na stranicama Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa na poveznici https://www.sukobinteresa.hr/hr/crm-core/contact/3057.
Slijedom navedenog, podaci o bruto plaći predsjednika uprave i članova uprave za pojedini mjesec, koji su predmet zahtjeva žalitelja ne predstavljaju zaštićene osobne podatke, jer postoji zakonska obveza dostave istih Povjerenstvu za odlučivanje o sukobu interesa, kao i zakonska obveza Povjerenstva za odlučivanje o sukobu interesa da izvješća o imovinskom stanju objavljuje na svojim internetskim stranicama.
Slijedom svega navedenog, Povjerenik za informiranje utvrđuje da prvostupanjsko tijelo prilikom rješavanja zahtjeva za pristup informacijama žalitelja nije uzelo u obzir odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, a koji stav je izražen i u ranije navedenoj presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj: UsII-501/18 od 13. ožujka 2019. godine.
Iz istog razloga neosnovano je pozivanje prvostupanjskog tijela na poslovnu tajnu, a napominje se i da stranica A obrasca JOPPD ne sadrži niti osobne podatke, niti podatke koji bi ulazili u definiciju poslovne tajne sukladno članku 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka.
Dakle, valjalo je temeljem članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09) poništiti prvostupanjsko rješenje, a predmet se dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu, pa je odlučeno kao pod točkama 1. i 2. izreke ovog rješenja.
Posebno se ističe da prvostupanjsko tijelo nije omogućilo Povjereniku za informiranje uvid u informacije koje su predmet postupka (premda je za to postojala obveza prvostupanjskog tijela u smislu članka 25. stavka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama), iako je Povjerenik za informiranje dopisom, KLASA: 008-04/21-01/734, URBROJ: 401-01/10-21-2 od 9. studenog 2021. godine, koji je uredno zaprimljen od strane prvostupanjskog tijela, zatražio uvid u informacije koje su predmet postupka, iz kojeg razloga Povjerenik za informiranje nije mogao u drugostupanjskom postupku sam riješiti ovu upravnu stvar u smislu članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar, posebno uzimajući u obzir primjedbe drugostupanjskog tijela iz ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan