KLASA: UP/II-008-07/21-01/732

URBROJ: 401-01/06-21-2

Zagreb, 3. studenoga 2021. godine

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.) povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Grada Dubrovnika, KLASA: UP/I-008-02/21-02/10, URBROJ: 2117/01-08/28-21-01 od 3. kolovoza 2021. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Grada Dubrovnika, KLASA: UP/I-008-02/21-02/10, URBROJ: 2117/01-08/28-21-01 od 3. kolovoza 2021. godine.

2. Odobrava se ......... pravo na pristup preslikama izvješća Grada Dubrovnika kako slijedi:

- Revizorsko izvješće, Naziv revizije: Revizija poslovanja trgovačkog društva Domouprava Dubrovnik d.o.o., Broj revizije: 04/19, Klasa: 043-01/19-01/06, Ur.Broj: 2117/01-12-19-3 od 20. studenoga 2019. godine; Obrazac C-500 Opći podaci vezani za reviziju, Plan djelovanja; Prilog 5. Mišljenje unutarnje revizije o sustavu unutarnjih kontrola za područja koja su bila revidirana u 2019. godini – Obveznik Domouprava d.o.o.;

-  Revizorsko izvješće, Naziv revizije: Revizija održavanja javnih prometnih površina, Broj revizije: 01/20, Klasa: 043-01/20-01/02, Ur.Broj: 2117/01-12-20-2 od 31. ožujka 2020. godine; Obrazac C-500 Opći podaci vezani za reviziju, Plan djelovanja; Prilog 5. Mišljenje unutarnje revizije o sustavu unutarnjih kontrola za područja koja su bila revidirana u 2020. godini – Obveznik Grad Dubrovnik;

-  Revizorsko izvješće, Naziv revizije: Revizija poslovanja komunalnog društva Vrtlar d.o.o., Broj revizije: 02/20, Klasa: 043-01/20-01/04, Ur.Broj: 2117/01-12-20-3 od 27. srpnja 2020. godine; Obrazac C-500 Opći podaci vezani za reviziju, Plan djelovanja; Prilog 5. Mišljenje unutarnje revizije o sustavu unutarnjih kontrola za područja koja su bila revidirana u 2020. godini – Obveznik Vrtlar d.o.o.;

-  Revizorsko izvješće, Naziv revizije: Revizija upravljanja i raspolaganja nogometnim stadionima i igralištima, Broj revizije: 03/20, Klasa: 043-01/20-01/05, Ur.Broj: 2117/01-12-20-3 od 12. listopada 2020. godine; Obrazac C-500 Opći podaci vezani za reviziju, Plan djelovanja;

- Revizorsko izvješće, Naziv revizije: Revizija poslovanja Osnovne škole Marina Getaldića., Broj revizije: 04/20, Klasa: 043-01/20-01/07, Ur.Broj: 2117/01-12-20-3 od 15. prosinca 2020. godine; Obrazac C-500 Opći podaci vezani za reviziju, Plan djelovanja; Prilog 5. Mišljenje unutarnje revizije o sustavu unutarnjih kontrola za područja koja su bila revidirana u 2020. godini – Osnovna škola Marina Getaldića.

3. Nalaže se Gradu Dubrovniku da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana njegove pravomoćnosti.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) od 12. ožujka 2021. godine, kojim je od Grada Dubrovnika tražio posljednjih pet izvješća unutarnje revizije, naloge za korekciju nepravilnosti te izvješća o provedenim ispravcima, temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2., u vezi s člankom 15. stavkom 2, točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, a iz razloga što prema zaključku prvostupanjskog tijela zatražene informacije predstavljaju poslovnu tajnu.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravodobno uložio žalbu u kojoj u bitnom navodi da mu je osporenim rješenjem uskraćeno ostvarivanje prava na pristup informacijama. Ističe da osporava prvostupanjsko rješenje u cijelosti, i to zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene zakona. Navodi da je tijelo javne vlasti nepotpuno utvrdilo činjenično stanje iz razloga što je zakonom jasno propisana definicija poslovne tajne, a da Grad Dubrovnik nije pravna osoba koja djeluje na tržištu već javno tijelo, kao i da građani imaju pravo imati saznanja o njegovom radu. Drži da unutarnja revizija Grada Dubrovnika treba postupati na isti način kako postupa Državna revizija koja objavljuje informacije i rezultate obavljenih revizija nad tijelima nad kojima ima nadležnost, Smatra da tijelo javne vlasti nije trebalo općenito odbiti njegov zahtjev kao u konkretnom slučaju, ako je i postojao neki razlog za ograničenje pristupa informacijama, nego u tom slučaju djelomično, a kao argument za navedeno navodi odredbe Pravilnika o unutarnjoj reviziji u Gradu Dubrovniku. Žalitelj ističe kako je evidentan interes javnosti za uvidom u funkcioniranje lokalne vlasti te da ne postoje razlozi za odbijanje njegovog zahtjeva i uskratu tražene informacije. Od žalbenog tijela traži da poništi osporeno rješenje i odobri mu pravo na pristup zatraženoj informaciji. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 12. ožujka 2021. godine od Grada Dubrovnika zatražio sljedeće: posljednjih 5 (pet) izvješća o unutarnjoj reviziji Grada Dubrovnika te nalozi za korekciju nepravilnosti, kao i izvješća o provedenim ispravkama (sukladno nadležnostima službe za unutarnju reviziju i sl.).

Također, utvrđeno je da je Grad Dubrovnik povodom navedenog zahtjeva žalitelja donio osporeno rješenje KLASA: UP/I-008-02/21-02/10, URBROJ: 2117/01-08/28-21-01 od 3. kolovoza 2021. godine, kojim je odbio isti temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 2., u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što su traženi podaci iz zahtjeva zaštićena poslovna tajna.

U obrazloženju osporenog rješenja je navedeno kako je povodom zahtjeva žalitelja proveden test razmjernosti i javnog interesa nakon čega je zaključeno kako tražene informacije predstavljaju poslovnu tajnu te su navedene odredbe Zakona o sustavu unutarnjih kontrola u javnom sektoru („Narodne novine“, broj 78/15. i 102/19.), Pravilnika o unutarnjoj reviziji Grada Dubrovnika od 23. veljače 2021. godine, Kodeksa strukovne etike unutarnjih revizora, („Narodne novine“, broj 42/16.), Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96.) te Zakona o pravu na pristup informacijama. U navedenom obrazloženju je istaknuto kako iz navedenih propisa koji uređuju provođenje unutarnjih revizija proizlazi da se predmetna izvješća dostavljaju točno određenim osobama, a da su revizori dužni čuvati tajnost podataka i informacija koje su im stavljene na raspolaganje tijekom obavljanja revizije, pa da iz toga slijedi da njihova izvješća, nalazi za korekciju nepravilnosti i izvješća o provedeni ispravkama predstavljaju poslovnu tajnu koju je prvostupanjsko tijelo dužno štititi. Također je navedeno kako bi dostavljanje revizorskih izvješća trećim osobama predstavljalo značajnu ugrozu izvršavanja zakonom propisanih obveza unutarnjih revizora i ugrozilo neovisnost revizora u izvršavanju zakonom propisanih zadaća. U obrazloženju je zaključno navedeno kako je prvostupanjsko tijelo nakon ocjene je li javni interes da se omogući pristup informacijama veći od potencijalne i vjerojatne štete koja bi nastala objavom informacije, zaključilo da bi se odobravanjem pristupa informacijama prekršile odredbe o poslovnoj tajni te kako u konkretnom slučaju ne prevladava javni interes te je stoga odlučeno da se zahtjev odbija.

U drugostupanjskom postupku Grad Dubrovnik je slijedom traženja Ureda povjerenika za informiranje iz akta KLASA: 008-04/20-01/567, URBROJ: 401-01/10-21-2 od 10. kolovoza 2021. godine, dostavio drugostupanjskom tijelu spis predmeta po žalbi žalitelja te informacije koje su predmet ovog postupka.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90., 135/97., 8/98., 113/00.,124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10. i 5/14.) jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.

U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja.

U žalbenom postupku je izvršenim uvidom spis predmeta te u bilješku o provedenom testu razmjernosti i javnog interesa prvostupanjskog tijela, koja prileži spisu predmeta KLASA: 008-02/21-01/43, URBROJ: 2117/01-08-01/29-21-05 od 30. srpnja 2021. godine, utvrđeno kako Grad Dubrovnik ničim nije potkrijepilo tvrdnju kako u predmetnom zahtjevu tražene informacije predstavljaju poslovnu tajnu, osim što je navelo kako je ona propisana zakonom, pravilnikom i Kodeksom te da se financijsko poslovanje tijela javne vlasti može provjeriti na druge načine odnosno uvidom u druge informacije. Osim toga, prvostupanjsko tijelo nije dalo nikakve argumente u prilog omogućavanja pristupa traženim informacijama osim općenite transparentnosti, a svrha navedenog testa razmjernosti i javnog interesa svakako nije u tome da se pronađu razlozi za onemogućavanje pristupa informacijama. Slijedom navedenog, prvostupanjsko tijelo je pogrešno primijenilo odredbu članka 16. u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Iz pobijanog rješenja proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da bi dostava traženih informacija osobama koje nisu predviđene internim aktima i zakonskim propisima predstavljalo značajnu ugrozu izvršavanja obveza unutarnjih revizora i njihove neovisnosti prilikom obavljanja tih zadaća, odnosno da je utvrđen prevladavajući interes zaštite poslovne tajne, a kojom se štite podaci revidiranih subjekata koje revizori saznaju tijekom provođenja postupka revizije.

Stoga je Povjerenik za informiranje ispitujući pravilnost testa razmjernosti i javnog interesa prvostupanjskog tijela, u žalbenom postupku razmotrio da je li žalitelju moguće odobriti pristup zatraženim informacijama te da li se pristup traženim informacijama može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes.

U članku 15. Zakona o pravu na pristup informacijama propisana su ograničenja prava na pristup informacijama. Prema članku 15. stavku 2. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.

Sukladno članku 34. Zakona o tajnosti podataka propisano je da stupanjem na snagu navedenog Zakona prestaju važiti odredbe Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96.), osim odredbi navedenih u glavi 8. i 9. istog zakona.

Odredbom članka 19. (Glava 8.) Zakona o zaštiti tajnosti podataka propisano je da poslovnu tajnu predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge prave osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.

Primjena instituta poslovne tajne kao ograničenja od pristupa informacijama ne može biti u spekuliranju, negativnim projekcijama mogućeg davanja informacije, niti generalnim zaključcima kako bi mogla nastupiti gospodarska šteta, već je smisao instituta poslovne tajne u jasnom i nedvosmislenom identificiranju razloga zbog kojih bi davanje određenih podataka dovelo do štetnih posljedica za nečije gospodarske interese.

Povjerenik za informiranje je u žalbenom postupku izvršio uvid u sadržaj dostavljenih informacija te je došao do zaključka kako iste ne mogu biti označene kao poslovna tajna.

Izvršenim uvidom u predmetna revizorska izvješća i mišljenja u njihovom prilogu, u žalbenom postupku nisu uočeni elementi poslovne tajne, kako je to propisano člankom 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka, a prvostupanjsko tijelo u osporenom rješenju nije ničim konkretnim potkrijepilo navode da predmetne informacije predstavljaju poslovnu tajnu sukladno zakonu.

Naime, u obrazloženju osporenog rješenja se navodi kako bi odobravanjem pristupa traženim informacijama nastala potencijalna šteta koja se ocjenjuje i vjerojatnom, ali se pri tome ne daju nikakvi argumenti u čemu bi se ona sastojala odnosno o kojim bi se povrijeđenim interesima radilo, nego se samo reproduciraju zakonske odredbe o poslovnoj tajni te odredbe koje reguliraju provođenje unutarnjih revizija u javnom sektoru.

Nadalje, uvidom u sadržaj predmetnih informacija je utvrđeno kako one ne predstavljaju proizvodnu tajnu niti rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada, tehnološka niti tehnička rješenja, niti predstavljaju druge informacije zbog čijeg bi omogućavanja pristupa korisnicima mogle nastupiti štetne posljedice.

U članku 15. stavku 2. točkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji u ostalim slučajevima utvrđenim zakonom.

Uzimajući u obzir da su informacije koje su predmet ovog postupka nalazi unutarnje revizije Grada Dubrovnika odnosno Revizorska izvješća i njihovi prilozi, u žalbenom postupku su razmotrene i relevantne odredbe drugih posebnih propisa.

Odredbom članka 5. Zakona o unutarnjim kontrolama u javnom sektoru, svrha sustava unutarnjih kontrola jest poboljšanje upravljanja radi postizanja općih ciljeva kao što su: a) obavljanje poslovanja na pravilan, etičan, ekonomičan, učinkovit i djelotvoran način, b) usklađenost poslovanja sa zakonima i drugim propisima, planovima, programima i postupcima, c) zaštita sredstava od gubitaka uzrokovanih lošim upravljanjem, neopravdanim trošenjem i korištenjem te zaštita od drugih oblika nepravilnosti, d) jačanje odgovornosti za uspješno ostvarenje poslovnih ciljeva i e) pouzdanost i sveobuhvatnosti financijskih i drugih izvještaja.

Sukladno članku 6. navedenog Zakona, sustav unutarnjih kontrola obuhvaća sve poslovne procese koji vode k ostvarenju poslovnih ciljeva, a uspostavlja se u svim ustrojstvenim jedinicama institucije, koje u skladu s danim ovlastima i odgovornostima ostvaruju te ciljeve.

Osim navedenog članak 22. tog Zakona, u bitnom opisuje poslove unutarnje revizije na način kao u gore citiranom članku 5. Zakona, s time da je u stavku 3. navedenog članka naglašeno da unutarnja revizija daje stručno mišljenje i preporuke za poboljšanje sustava unutarnjih kontrola u revidiranom području.

Člankom 15. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako postoje osnovane sumnje da bi njezino objavljivanje 1) onemogućilo učinkovito, neovisno i nepristrano vođenje sudskog, upravnog ili drugog pravno uređenog postupka, izvršenje sudske odluke ili kazne; i 2) onemogućilo rad tijela koja obavljaju upravni nadzor, inspekcijski nadzor, odnosno nadzor zakonitosti.

U odnosu na odredbe relevantnih propisa kojima je uređeno postupanje unutarnjih revizora u javnom sektoru na koje se pozvalo prvostupanjsko tijelo u obrazloženju osporenog rješenja te na odredbu koja propisuje zabranu unutarnjem revizoru da ne smije bez odgovarajućih ovlasti davati podatke i informacije koje su mu stavljene na raspolaganje tijekom obavljanja poslova unutarnje revizije, osim ako ne postoji zakonska osnova da to učini, ističe se kako se ona uopće ne odnosi na informacije koje su predmet ovog postupka.

Naime, predmetne informacije su izrađene od strane revizora nakon provedenog postupka revizije te se ne radi o informacijama tijela kod kojih se provodio postupak, pa stoga nije razvidno kako bi se mogao ugroziti sam postupak provođenja revizije kako je to navedeno u obrazloženju prvostupanjskog rješenja ili podaci tijela u kojima su se one provodile, a koje su revizori saznali u tijeku svog postupanja.

Razmatranjem poslova unutarnje revizije te propisa kojim su ti poslovi regulirani razvidno je kako unutarnja revizija u bitnom ispituje sva ona pitanja koja uobičajeno ukazuju na javni interes, odnosno ispituje se obavljanje poslovanja na pravilan, etičan i ekonomičan način te usklađenost s propisima, planovima i programima. Slijedom navedenog, u žalbenom je postupku zaključeno kako izvješća unutarnje revizije predstavljaju informacije od javnog interesa, jer ista ukazuju kako na dobre, tako i na loše strane upravljanja od strane tijela javne vlasti. Naime, revizorska izvješća daju pregled svih bitnih poslovnih procesa kod tijela javne vlasti, od javne nabave, fiskalnih pitanja, postupanja vezano za EU fondove do trošenja javnih sredstava, a načelo transparentnosti u djelovanju tijela javne vlasti znači pravo svake fizičke i pravne osobe da bude upoznata s takvim informacijama.

Vezano za navedeno posebno se ističe kako iz informacija koja su predmet postupka jasno proizlazi da su revizijski postupci koje je tražio žalitelj obavljene u 2019. i 2020. godini, što je samo po sebi dovoljno za zaključak da se ne može ugroziti postupak koji je već dovršen, pri čemu se dodaje kako su predmetna izvješća označena kao konačne verzije. Osim toga, jasno je da se omogućavanjem pristupa traženim informacijama ne može općenito ugroziti djelovanje unutarnje revizije. U žalbenom je postupku uzeta u obzir i činjenica da predmetne informacije sadrže i određene preporuke te da je iz njihovih priloga razvidno postupanje revidiranih tijela po tim preporukama, ali je zaključeno kako dostupnost navedenih dokumenata ne bi mogla onemogućiti vođenje postupka unutarnje revizije ili postupanja tog tijela, kao niti naštetiti interesima revidiranih tijela koja su tijela iz javnog a ne privatnog sektora.

U žalbenom je postupku također razmotrena i činjenica da je unutarnja revizija samostalna ustrojstvena jedinica u smislu članka 29. Zakona o unutarnjim kontrolama u javnom sektoru, te da je posebnim propisima određeno kome se moraju dostavljati u predmetnom zahtjevu traženi dokumenti, ali je zaključeno kako to ne znači da se oni ne bi mogli učiniti dostupnim temeljem odredbi drugog propisa, u konkretnom slučaju Zakona o pravu na pristup informacijama. U vezi navedenog se ističe i kako je samo prvostupanjsko tijelo u obrazloženju osporenog rješenja citiralo odredbu članka 10. Kodeksa strukovne etike unutarnjih revizora, iz koje proizlazi da i unutarnji revizor, premda ima zabranu davanja podataka koje su mu stavljene na raspolaganje tijekom obavljanja revizorskih poslova, uz odgovarajuću ovlast iste može davati ukoliko postoji zakonska obveza da to učini.

Prema ustaljenoj praksi Povjerenika za informiranje, pretpostavlja se da za informaciju postoji javni interes ako bi objava tražene informacije doprinijela javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnim načelima funkcioniranja tijela javne vlasti, kao što su dobro upravljanje, zakonitost, odgovornost i integritet. Slijedom svega navedenog, Povjerenik za informiranje smatra da ograničenje prava na pristup informacijama u konkretnom slučaju nije bilo utemeljeno na zakonu, a niti je isto bilo usmjereno na zaštitu legitimnog cilja te nužno u demokratskom društvu, pored nesporne činjenice da su u trenutku podnošenja zahtjeva za pristup informacijama predmetne revizije već bile obavljene te da iz dostavljenih izvješća i njihovih priloga proizlazi kako su revidirana tijela i postupala prema preporukama revizora.

Osim toga, onemogućavanje prava na pristup informacijama u konkretnom slučaju bi potaknulo sumnju kako se isto radi u svrhu prikrivanja nezakonitosti u radu tijela na koja se odnose obavljene revizije, pa Povjerenik za informiranje uvidom u informacije dostavljene od prvostupanjskog tijela nije našao niti jedan zakonom propisani razlog ograničavanja pristupa informacijama. Također, ističe se kako je ovakav stav žalbenog tijela vezano za revizorska izvješća prihvatio i Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi Poslovni broj: UsII-43/21-7 od 28. travnja 2021. godine.

S obzirom da na informacije koje su predmet ovog postupka nije moguće primijeniti zakonska ograničenja iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, nakon provedenog žalbenog postupka je zaključeno da se žalitelju može u cijelosti omogućiti pristup dokumentaciji pobliže navedenoj u izreci ovog rješenja.

Slijedom navedenog, valjalo je temeljem članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.) u vezi s člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama odlučiti kao u izreci ovog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                            dr. sc. Zoran Pičuljan