KLASA: UP/II-008-07/21-01/659
URBROJ: 401-01/06-21-4
Zagreb, 15. rujna 2021. godine
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Domouprava Dubrovnik d.o.o., Broj: 28/2-21 IČ od 23. srpnja 2021. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje trgovačkog društva Domouprava Dubrovnik d.o.o., Broj: 28/2-21 IČ od 23. srpnja 2021. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem djelomično je odbijen zahtjev za pristup informacijama ......... (dalje u tekstu: žalitelj), u dijelu u kojem je (izuzevši direktora) u pogledu zaposlenika tijela javne vlasti tražio informaciju o stručnoj spremi te bruto plaćama i mogućim naknadama za zadnje petogodišnje razdoblje zasebno, temeljem odredbe članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, pozivom na ograničenje pristupa informacijama iz članka 15. stavka 2. točke 1. navedenog Zakona, a uz obrazloženje da su tražene informacije poslovna tajna sukladno općem aktu trgovačkog društva Domouprava Dubrovnik d.o.o..
U pogledu dijela zahtjeva koji se odnosi na plaću direktora prvostupanjskog tijela, u osporenom rješenju žalitelj je dostavom poveznice na internetsku stranicu obaviješten kako je navedena informacija javno objavljena, a u pogledu broja zaposlenih je žalitelju odgovoreno kako navedeno tijelo javne vlasti zapošljava 15 zaposlenika od kojih je jedan direktor.
Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava. Žalitelj u žalbi navodi što je tražio u predmetnom zahtjevu podnesenom trgovačkom društvu Domouprava Dubrovnik d.o.o. te da je tijelo javne vlasti nezakonito odbilo njegov zahtjev smatrajući kako su tražene informacije poslovna tajna tijela javne vlasti. Žalitelj ističe kako je tijelo javne vlasti nepotpuno utvrdilo činjenično stanje iz razloga što je definicija poslovne tajne jasno zakonski propisana, a iz čega je vidljivo da ne postoje razlozi za uskratu traženih informacija i odbijanje zahtjeva te drugostupanjskom tijelu predlaže da poništi osporeno rješenje i omogući mu pristup zatraženoj informaciji. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Iz spisa predmeta je utvrđeno da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 20. srpnja 2021. godine od trgovačkog društva Domouprava Dubrovnik d.o.o. zatražio sljedeće informacije: o zaposlenicima (broj istih, stručna sprema te bruto plaće uz moguće naknade uz iste), navedeno za razdoblje od posljednjih 5 godina (za 2016., 2017., 2018., 2019., 2020.. te za 2021. godinu do 1. srpnja zasebno).
Također je utvrđeno da je trgovačko društvo Domouprava Dubrovnik d.o.o. po navedenom zahtjevu donijelo osporeno rješenje kojim je u dijelu odgovorilo žalitelju vezano za broj zaposlenih te navođenjem poveznice obavijestilo žalitelja da je informacija o plaći direktora javno objavljena, dok je u preostalom dijelu odbilo zahtjev temeljem odredbe članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, pozivom na ograničenje pristupa informacijama iz članka 15. stavka 2. točke 1. navedenog zakona, a uz obrazloženje da su tražene informacije poslovna tajna sukladno općem aktu trgovačkog društva Domouprava Dubrovnik d.o.o..
U obrazloženju osporenog rješenja je naveden sadržaj predmetnog zahtjeva, odgovor žalitelju da tijelo javne vlasti zajedno s direktorom zapošljava 15 zaposlenika, obavijest žalitelju da je plaća direktora javno objavljena navođenjem poveznice na članak objavljen na Internetskom portalu Dubrovačkog lista, kao i da se navedeni zahtjev u preostalom dijelu koji se odnosi na druge zaposlenike tiče informacija koje su poslovna tajna prema članku 33. Pravilnika o radu, koji se dostavlja u prilogu rješenja.
U žalbenom postupku, a slijedom traženja Ureda povjerenika za informiranje iz akata KLASA: 008-04/21-01/565, URBROJ: 401-01/10-21-2 od 6. kolovoza 2021. godine te KLASA: UP/II-008-07/21-01/659, URBROJ: 401-01/06-21-2 od 24. kolovoza 2021. godine, trgovačko društvo Domouprava Dubrovnik d.o.o. je aktima Broj: 3152/21 IČ od 18. kolovoza 2021. godine i Broj: 3281/21 IČ od 3. runa 2021. godine dostavilo spis predmeta, a kao informacije koje su predmet ovog postupka sljedeću dokumentaciju: - Pravilnik o radu, Pravilnik o unutarnjoj organizaciji rada, financijsko-računovodstvene tablice iz kojih su vidljivi skupni podaci o rashodima i troškovima za zaposlene na polugodišnjoj i godišnjoj razini za 2016., 2017., 2018., 2019. i 2020. godinu. Uz navedeno prvostupanjsko tijelo je pojasnilo kako su svi podaci pravovremeno dostavljani Financijskoj agenciji uz Bilješke uz financijske izvještaje te su postupkom javne objave dostupni zainteresiranoj javnosti.
Člankom 5. stavkom 1. točkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je informacija svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.
Omogućavanje pristupa informacijama prema Zakonu o pravu na pristup informacijama pretpostavlja pristup gotovoj, u trenutku zaprimanja zahtjeva postojećoj informaciji i tijelo javne vlasti nije dužno temeljem podnesenog zahtjeva za pristup informaciji davati odgovore na pitanja ili davati tumačenja ili dorađivati postojeće informacije te na taj način izrađivati novu informaciju.
Uzimajući u obzir navedeno nakon provedenog žalbenog postupka je zaključeno kako trgovačko društvo Domouprava Dubrovnik d.o.o. postupajući po predmetnom zahtjevu nije pravilno utvrdilo činjenično stanje te je posljedično pogrešno primijenilo materijalno pravo, neovisno o tome što je u obrazloženju osporenog rješenja navelo kako se zahtjev djelomično usvaja davanjem odgovora i dostavom poveznice na kojoj je objavljena tražena informacija, a također i u pogledu razloga odbijanja zbog poslovne tajne koja je određena općim aktom tijela javne vlasti. Osim navedenog, za razliku od obrazloženja u zaglavlju osporenog rješenja naveden je drugi razlog ograničenja pristupa informacijama iz članka 15. stavka 2. točke 1. Zakona o pravu na pristup informacijama, a kojim je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija klasificirana stupnjem tajnosti, sukladno zakonu kojim se uređuje tajnost podataka, i koji se odnosi na informacije klasificirane stupnjevima tajnosti „vrlo tajno“, „tajno“, „ograničeno“ i „povjerljivo“.
Nadalje, u žalbenom postupku je izvršen uvid u informacije koje su kao predmetne informacije dostavljene žalbenom tijelu te je utvrđeno kako se samo Pravilnik o unutarnjoj organizaciji rada i to samo u dijelu odnosi na predmetno traženje žalitelja. Naime, povezivanjem javno objavljenih informacija o kontaktima na internetskoj stranici prvostupanjskog tijela, činjenice o ukupnom broju zaposlenih te sistematiziranih radnih mjesta u navedenom dokumentu, može se doći do podataka o tome kakva je stručna sprema potrebna za pojedino sistematizirano radno mjesto, ali se ona ne može povezati s konkretnim zaposlenicima tijela javne vlasti.
Uvidom u predmetni zahtjev žalitelja je u žalbenom postupku zaključeno kako je on upravo u tom dijelu jasan, obzirom da je zatražio podatak o stručnoj spremi upravo u odnosu na stvarno zaposlene osobe kod prvostupanjskog tijela, a iz dostavljene dokumentacije nije vidljivo odgovara li stručna sprema zaposlenih onoj koja se za pojedina mjesta propisuje općim aktom trgovačkog društva Domouprava Dubrovnik d.o.o..
U odnosu na poveznicu koja je vezano za plaću direktora tijela javne vlasti dostavljena osporenim rješenjem ističe se kako je iz iste vidljivo da se radi o novinarskom članku, a ne o službenoj odnosno vjerodostojnoj informaciji prvostupanjskog tijela. Naime, uvidom u navedeni tekst članka vidljivo je i to kako se u istom opisno navode odgovori različitih tijela javne vlasti vezano za novinarski upit o plaćama njihovih direktora te službenim vozilima koje koriste.
Također, uzimajući u obzir navode prvostupanjskog tijela o tome da su javno objavljene informacije o njihovom poslovanju te o trošku za zaposlene, izvršen je uvid u javno objavljene informacije na stranicama tijela javne vlasti i Financijske agencije te je utvrđeno kako su iz navedenih objava vidljivi skupni troškovi za zaposlene na jednogodišnjoj razini te broj zaposlenih u tijelu javne vlasti koji se navodi i u obrazloženju osporenog rješenja.
Uzimajući u obzir da se u zahtjevu zatražene informacije odnose na raspolaganje javnim sredstvima odnosno da je u pogledu takvih informacija primjenjiva odredba članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, u žalbenom je postupku razmotreno i pozivanje prvostupanjskog tijela na ograničenje pristupa informacijama zbog poslovne tajne, pri čemu je zaključeno kako je prvostupanjsko tijelo omaškom u rješenju navelo odredbu članka 15. stavka 2. točke 1. navedenog zakona. Iz spisa predmeta te iz osporenog rješenja nije vidljivo da je prvostupanjsko tijelu u odnosu na tražene informacije sukladno zakonskoj obvezi provelo test razmjernosti i javnog interesa.
Vezano za navedeno se ističe da prema članku 15. stavku 2. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu, a odredbom članka 19. (Glava 8.) Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96.) propisano je da poslovnu tajnu predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge prave osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.
Primjena instituta poslovne tajne kao ograničenja od pristupa informacijama ne može biti u spekuliranju, negativnim projekcijama mogućeg davanja informacije, niti generalnim zaključcima kako bi mogla nastupiti gospodarska šteta, već je smisao instituta poslovne tajne u jasnom i nedvosmislenom identificiranju razloga zbog kojih bi davanje određenih podataka dovelo do štetnih posljedica za nečije gospodarske interese. Naime, po logici stvari, informacije koje se tiču isplata od strane tijela javne vlasti ne predstavljaju proizvodnu tajnu niti rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada, tehnološka niti tehnička rješenja, niti predstavljaju druge informacije zbog čijeg bi omogućavanja pristupa korisnicima mogle nastupiti štetne posljedice, slijedom čega je u žalbenom postupku zaključeno kako je, prvostupanjsko tijelo pogrešno primijenilo razlog ograničenja pristupa informacijama koji je navelo u obrazloženju osporenog rješenja.
U postupku prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Prema ocjeni žalbenog tijela u ovom slučaju činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisu ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima.
Člankom 117. stavkom 2. Zakona o općem upravnom postupku propisano je kad je za donošenje novoga rješenja, s obzirom na prirodu upravne stvari, nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, a drugostupanjsko tijelo utvrdi da rješenje treba poništiti, dostavit će predmet na ponovno rješavanje prvostupanjskom tijelu.
Naime, uzimajući u obzir da je žalitelj u svom zahtjevu tražio informacije na koje je primjenjiva odredba članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama te da prvostupanjsko tijelo nije sukladno obvezi iz članka 25. stavka 4. navedenog Zakona sa spisom predmeta dostavilo relevantne informacije koje su predmet ovog postupka, u konkretnom slučaju Povjerenik za informiranje nije mogao u smislu članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku točno utvrditi činjenice te u zakonski propisanom roku sam riješiti ovu upravnu stvar, pa je stoga predmet nužno vratiti prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
Stoga trgovačko društvo Domouprava Dubrovnik d.o.o. u ponovljenom postupku treba riješiti predmetni zahtjev, pri čemu obzirom na sadržaj predmetnog zahtjeva treba imati u vidu odredbu članka 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, prema kojem se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći, kao i odredbu članka 20. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, prema kojoj se od korisnika može zatražiti pojašnjenje zahtjeva, posebice u dijelu koji se odnosi na plaće zaposlenika, u smislu traže li se njime za pojedine zaposlenike iznosi plaća na godišnjoj razini ili po mjesecima za razdoblje navedeno u zahtjevu. Također je potrebno imati u vidu da se po podnesenom zahtjevu korisnika treba odlučivati o dostupnosti informacija koje postoje kao već izrađene informacije koje se mogu ispisati iz računovodstvenog programa, sukladno odredbi članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, a ne izrađivati opisne odgovore iz kojih nije vidljivo iz koje dokumentacije se došlo do traženih podataka. Nadalje, u odnosu na traženje stručne spreme zaposlenika u ponovljenom postupku prvostupanjsko tijelo treba utvrditi kakve već postojeće informacije ima u svom posjedu a iz kojih su vidljivi traženi podaci, a nakon toga odlučiti o dostupnosti istih sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama.
Nadalje, ukoliko se u ponovljenom postupku utvrdi da u pogledu zatraženih informacija iz zahtjeva postoje ograničenja pristupa informacijama iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama za koje je potrebno provesti test razmjernosti i javnog interesa, potrebno je postupiti sukladno članku 16. Zakona o pravu na pristup informacijama. Test razmjernosti i javnog interesa je procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes, a pri navedenom bi se prvostupanjsko tijelo trebalo voditi Smjernicama za test razmjernosti i javnog interesa, koje su objavljene na internetskoj stranici Povjerenika za informiranje. Kada se nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdi da preteže zaštita nekog od interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, tijelo javne vlasti je u obvezi donijeti obrazloženo rješenje o odbijanju zahtjeva, na koje bi korisnik imao pravo žalbe. Obveza donošenja rješenja postoji i u slučaju kada se korisniku omogućava djelomičan pristup informacijama (omogućavanje pristupa uz zaštitu određenih dijelova), a sukladno članku 23. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama. Kako bi tijelo javne vlasti došlo do odluke, potrebno je pronaći ravnotežu između suprotstavljenih razloga, na temelju pojedinih okolnosti slučaja. Napominje se da tijelo javne vlasti kod rješavanja zahtjeva za pristup informacijama treba razmotriti da li je moguće korisniku omogućiti djelomičan pristup traženoj informaciji. Naime, u članku 15. stavku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisana je obvezu tijelu javne vlasti u slučaju kada tražena informacija sadrži podatak koji podliježe ograničenju, da preostale dijelove informacije treba učiniti dostupnima. Kada se nakon provedbe testa razmjernosti i javnog interesa utvrdi da preteže zaštita nekog od interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4. Zakona o pravu na pristup informacijama tijelo javne vlasti u obvezi je donijeti rješenje o odbijanju zahtjeva.
Također se napominje da bi pri rješavanju predmetnog zahtjeva trgovačko društvo Domouprava Dubrovnik d.o.o. trebalo uzeti u obzir i već postojeću praksu Povjerenika za informiranje, vezanu za isplatne/obračunske liste plaća zaposlenika tijela javne vlasti te stručnu spreme zaposlenika, koja je javno dostupna u tražilici odluka i mišljenja Povjerenika za informiranje TOM na https://tom.pristupinfo.hr/pregledfilter1.php.
Slijedom svega navedenog, valjalo je zbog pogrešne primjene članka 23. Zakona o pravu na pristup informacijama, na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku poništiti prvostupanjsko rješenje, a predmet se zbog prirode upravne stvari u pogledu traženja žalitelja, vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar, posebno uzimajući u obzir primjedbe iz ovog rješenja.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan