KLASA: UP/II-008-07/21-01/205

URBROJ: 401-01/03-21-4

Zagreb, 13. rujna 2021. godine

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15) povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Ministarstva znanosti i obrazovanja KLASA: UP/I-004-01/21-01/00001, URBROJ: 533-08-21-0001 od 20. siječnja 2021. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Ministarstva znanosti i obrazovanja KLASA: UP/I-004-01/21-01/00001, URBROJ: 533-08-21-0001 od 20. siječnja 2021. godine.

2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žaliteljica) od 24. srpnja 2020. godine kojim je tražila dostavu zapisnika i rješenja nadležne prosvjetne inspekcije od dana: 23. prosinca 2019. godine, 22. srpnja 2020. godine, 3. i 4. kolovoza 2020. godine te 25. kolovoza 2020. godine, temeljem članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom na to da prvostupanjsko tijelo smatra da se radi o informacijama koje predstavljaju poslovnu ili profesionalnu tajnu.

Protiv navedenog rješenja žaliteljica je pravodobno uložila žalbu u kojoj u bitnom navodi da je netočan podatak iz osporenog rješenja da je kao djelatnik škole bila upoznata s traženim informacijama na sjednicama Nastavničkog vijeća. Navodi da je ravnatelj tek 18. rujna 2020. godine sukladno rješenju prosvjetnog inspektora od 3. srpnja 2020. godine na sjednici Nastavničkog vijeća usputno izvijestio o dva provedena nadzora od 24. veljače 2020. godine i 5. ožujka 2020. godine i mjerama koje je bio dužan provesti. Nadalje navodi da na istoj sjednici Nastavničkog vijeća nisu dobili informaciju o nadzoru prosvjetne inspekcije Split od 25. kolovoza 2020. godine te da bi bilo jako važno da su svi djelatnici dobili pravovremenu informaciju što je pogrešno napravljeno i kako se u budućnosti treba pravilno postupati. Navodi kako prema izvješću prosvjetne inspekcije Split od 22. srpnja 2020. godine ravnatelj o rješenjima nije izvijestio niti Školski odbor, te da je navedeno učinio tek po nalogu prosvjetnog inspektora. Navodi kako je zbog nedostataka pravovremenih i točnih informacija kolektiv dugo izložen polu-informacijama, a vjerojatno i dezinformacijama, koje čine direktnu i indirektnu štetu kolegi koji je na bolovanju zbog uznemiravanja na poslu već godinu dana, još nekim kolegama i njoj osobno. Predlaže da se žalba uvaži i omogući pristup traženim informacijama.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 24. srpnja 2020. godine od prvostupanjskog tijela ponovno zatražila zapisnik Samostalnog sektora za inspekcijski nadzor Službe prosvjetne inspekcije, Područne jedinice u Splitu vezano uz SŠ Biograd n/m za nadzor obavljen 23. prosinca 2019. godine i zapisnik/izvješće od 22. srpnja 2020. godine, kao i rješenje za isti nadzor obavljen od iste službe u SŠ Biograd n/m.

Daljnjim uvidom u spis predmeta nije se moglo utvrditi kada je žaliteljica poslala prvi puta zahtjev za pristup informacijama i kojeg je sadržaja, s obzirom na to da tijelo javne vlasti isto nije dostavilo u spisu predmeta, a iz zahtjeva za pristup informacijama od 24. srpnja 2020. godine proizlazi da žaliteljica podsjeća tijelo javne vlasti da postupi po traženom.

Iz obrazloženja osporenog rješenja proizlazi da je žaliteljica zatražila dostavu zapisnika i rješenja nadležne prosvjetne inspekcije od dana 23. prosinca 2019. godine, 22. srpnja 2020. godine, 3. i 4. kolovoza 2020. godine te 25. kolovoza 2020. godine. Nadalje, navodi se da je s traženim informacijama žaliteljica bila upoznata, kao i ostatak djelatnika škole, na sjednicama Nastavničkog vijeća. Navodi se da je tijelo javne vlasti provelo test razmjernosti i javnog interesa te da se postavlja pitanje primjernosti prosljeđivanja zapisnika i rješenja zainteresiranim osobama vezano za članak 16. stavak 2. Zakona o prosvjetnoj inspekciji kojim je propisano da je inspektor dužan kao službenu tajnu čuvati dokumentaciju te činjenice i podatke koji su u vezi s inspekcijskim nadzorom.

U drugostupanjskom je postupku utvrđeno kako se u izreci osporenog rješenja navodi zahtjev za pristup informacijama žaliteljice s navođenjem traženih zapisnika i rješenja nadležne prosvjetne inspekcije od 23. prosinca 2019. godine, 22. srpnja 2020. godine, 3. i 4. kolovoza 2020. godine te 25. kolovoza 2020. godine. Iz navedenog proizlazi da je žaliteljica zahtjevom za pristup informacija od 24. srpnja 2020. godine tražila dostavu budućih zapisnika i rješenja od 3. i 4. kolovoza 2020. godine te 25. kolovoza 2020. godine. Sukladno navedenom, utvrđeno je kako prvostupanjsko tijelo nije dostavilo cjelokupni prvostupanjski spis na postupanje.

Vezano za tražene informacije u žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljene su sljedeće informacije:

- dodatak zapisniku KLASA: UP/I-600-04/19-03/00250, URBROJ: 533-07-19-0004 od 7. siječnja 2020. godine o nadzoru prosvjetne inspekcije obavljenom 23. prosinca 2019. godine i 7. siječnja 2020. godine,

- zapisnik KLASA: UP/I-600-04/20-03/00083, URBROJ: 533-07-20-0001 od 23. lipnja 2020. godine o nadzoru prosvjetne inspekcije obavljenom dana 16. i 23. srpnja 2020. godine,

 - rješenje KLASA: UP/I-600-04/20-03/00083, URBROJ: 533-07-20-0002 od 3. srpnja 2020. godine vezano za nadzor obavljen 16. i 23. lipnja 2020. godine,

- zapisnik KLASA: UP/I-600-04/20-03/00142, URBROJ: 533-07-20-0001 od 25. kolovoza 2020. godine o nadzoru prosvjetne inspekcije obavljenom dana 25. kolovoza 2020. godine i

- rješenje KLASA: UP/I-600-04/20-03/00142, URBROJ: 533-07-20-0002 od 31. kolovoza 2020. godine vezano za nadzor obavljen 25. kolovoza 2020. godine.

Iz navedenog proizlazi da tijelo javne vlasti nije dostavilo sve tražene informacije koje je navelo u izreci osporenog rješenje i to: zapisnik i rješenje nadležne prosvjetne inspekcije od 23. prosinca 2019. godine, 22. srpnja 2020. godine i 3. i 4. kolovoza 2020. godine.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Sukladno članku 6. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.

Prema članku 15. stavku 2. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.

Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. toga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Iz pobijanog rješenja, odnosno provedenog testa razmjernosti i javnog interesa u bitnom proizlazi da prvostupanjsko smatra da u konkretnom slučaju prevladava potreba zaštite prava na ograničenje u odnosu na javni interes.

Navedeni stav prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.

Člankom 5. stavkom 1. točkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama test razmjernosti i javnog interesa definira se kao procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.

Iz navedene definicije proizlazi kako se navedenim testom procjenjuje odnos između dvaju zaštićenih interesa – interesa zaštite određene informacije i interesa pružanja informacije. Važno je naglasiti da su oba interesa legitimna i predstavljaju javni interes samim time što su uređeni zakonom i priznati kao legitimni – u javnom je interesu zaštiti vrijednosti i interese koji se štite kao što je u javnom interesu pružiti korisnicima informaciju koja je u posjedu tijela javne vlasti. Stoga je svrha ocijeniti je li javni interes da se omogući pristup informaciji veći od potencijalne i vjerojatne štete koja bi nastala objavom informacije.

U konkretnom slučaju, prvostupanjsko tijelo u osporenom rješenju, odnosno u provedenom testu razmjernosti i javnog interesa, ne daje nikakve argumente u prilog omogućavanja pristupa traženoj informaciji, a svrha navedenog testa razmjernosti i javnog interesa svakako nije u tome da se pronađu razlozi za onemogućavanje pristupa informacijama. Slijedom navedenog, prvostupanjsko tijelo je pogrešno primijenilo odredbu članka 16. u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama.

S obzirom da se u osporenom rješenju ne navodi koje je zakonsko ograničenje primijenjeno u konkretnom slučaju, prvostupanjsko tijelo je povrijedilo odredbu članka 98. stavka 5. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09). Iz obrazloženja osporenog rješenja proizlazi da se tijelo javne vlasti poziva na odredbu članka 16. stavka 2. Zakona o prosvjetnoj inspekciji koja se odnosi na dužnost inspektora na čuvanje službene tajne. Iz navedenog proizlazi da je kao razlog za ograničenje pristupu informacijama profesionalna tajna, stoga je potrebno istaknuti sljedeće.

Sukladno članku 34. Zakona o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07) propisano je da stupanjem na snagu navedenog Zakona prestaju važiti odredbe Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96), osim odredbi navedenih u glavi 8. i 9. istog zakona.

Sukladno članku 27. Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07 i 86/12) propisano je da profesionalnu tajnu predstavljaju podaci o osobnom ili obiteljskom životu stranaka koje saznaju svećenici, odvjetnici, zdravstveni i socijalni djelatnici, te druge službene osobe u obavljanju svog poziva.

Međutim, u konkretnom slučaju, pojam profesionalne tajne vezan je uz obavljanje određenog poziva (npr. odvjetnici, javni bilježnici), a obavljanje poslova prosvjetnog inspektora ne smatra se obavljanje određenog poziva u smislu navedene zakonske odredbe.

Slijedom navedenog, zakonsko ograničenje profesionalne tajne nije moguće primijeniti u konkretnom slučaju.

S druge strane, treba uzeti u obzir činjenicu da je sukladno ranije važećeg članka 16. stavka 1. Zakona o prosvjetnoj inspekciji („Narodne novine“, broj 61/11, 16/12 i 98/19), propisano da je provodeći inspekcijski nadzor inspektor dužan postupati tako da se ne ugrozi zakonom ili drugim propisom utvrđena tajna, dok je stavkom 2. navedenog članka propisano da je inspektor dužan čuvati kao službenu tajnu dokumentaciju, te činjenice ili podatke koji su u vezi s inspekcijskim nadzorom, kao i identitet podnositelja predstavke, ako on to zatraži. Odredbom članka 2. Zakona o izmjenama Zakona o prosvjetnoj inspekciji („Narodne novine“, broj 52/21) izmijenjen je članak 16. te je stavkom 1. navedenog članka propisano da je provodeći inspekcijski nadzor inspektor dužan čuvati osobne i druge povjerljive podatke koje sazna u obavljanju svojih dužnosti kao službenu tajnu te postupati tako da se ne ugrozi zakonom ili drugim propisom utvrđena tajna, stavkom 2. navedenog članka propisano je da je provodeći inspekcijski nadzor inspektor dužan čuvati identitet podnositelja, dok je stavkom 4. istoga članka propisano da je prosvjetna inspekcija dužna kao inspekcijsku tajnu čuvati dokumentaciju i druge podatke i činjenice u vezi s inspekcijskim postupkom te postupati s istima sukladno zakonu i drugom propisu.

Posebno se ističe da je sukladno Zakonu o pravu na pristup informacija jedini apsolutni razlog za ograničenje propisan člankom 15. stavkom 1. točkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama (informacije koje se tiču svih postupaka koje vode nadležna tijela u prethodnom i kaznenom postupku), što znači da se službena tajna i inspekcijska tajna trebaju smatrati relativnim razlozima za ograničavanje pristupa informacijama, u smislu članka 15. stavka 2. točke 7. Zakona o pravu na pristup informacijama koje je propisano posebnim Zakonom, odnosno Zakonom o prosvjetnoj inspekciji.

U konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo uopće nije ispitivalo mogućnost primjene članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojim je propisano da će se, ako tražena informacija sadrži i podatak koji podliježe ograničenju iz stavka 2. i 3. navedenog članka, preostali dijelovi informacije učiniti dostupnim.

Sukladno članku 38. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14), svima se jamči pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti, ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna potrebi prava na ograničenje u svakom pojedinom slučaju, i propisuju se zakonom.

Dakle, iznimke od prava na pristup informacijama treba tumačiti restriktivno, a provođenjem testa razmjernosti i javnog interesa treba razmotriti razloge za i protiv omogućavanja pristupa informacijama, te utvrditi prevladava li javni interes za omogućivanjem pristupa informaciji ili potreba zaštite prava na ograničenje.

Slijedom navedenog, činjenica što se u Zakonu o prosvjetnoj inspekciji navodi da su prosvjetni inspektori dužni čuvati kao službenu tajnu sve činjenice ili podatke u vezi s inspekcijskim nadzorom nije sukladna s ostvarivanjem Ustavom Republike Hrvatske zajamčenom pravu na pristup informacijama, odnosno načelu razmjernosti, posebno stoga što Povjerenik za informiranje smatra da se svrha zaštite službene tajne može postići i prekrivanjem podataka koji podliježu ograničenju iz članka 15. stavka 2. i 3. Zakona o pravu na pristup informacijama u traženim informacijama.

Kako se u konkretnom slučaju traže informacije vezano za prosvjetnu inspekciju, u nastavku se kratko izlažu relevantne odredbe vezano za postupanje inspekcije.

Sukladno članku 18. stavku 1. Zakona o prosvjetnoj inspekciji („Narodne novine“, broj 61/11, 16/12, 98/19 i 52/21), o obavljenom nadzoru i utvrđenom stanju sastavlja se zapisnik, dok je odredbom stavka 2. navedenog članka propisano da se isti sastavlja, zaključuje i potpisuje sukladno odredbama Zakona o općem upravnom postupku.

Prema članku 76. stavku 2. Zakona o općem upravnom postupku, u zapisnik se upisuje naziv javnopravnog tijela koje obavlja radnju, mjesto gdje se radnja obavlja, datum i sat kad se obavlja, upravna stvar o kojoj se vodi postupak, osobna imena službenih osoba, nazočnih stranaka i osoba ovlaštenih za zastupanje, opis tijeka i sadržaja u postupku poduzetih radnji i danih izjava, te isprava koje su korištene.

Iz članka 30. Zakona o prosvjetnoj inspekciji proizlazi da se mjere iz članka 20., 21., 22., 23 i 34. tog Zakona, te naredbe i zabrane propisane drugim zakonom ili propisom izriču rješenjem, protiv kojeg je sukladno članku 33. navedenog Zakona dopuštena žalba povjerenstvu iz članka 5. stavka 2. Zakona.

Članak 37. Zakona o prosvjetnoj inspekciji propisuje da je inspekcijski postupak završen kad je završeno poduzimanje mjera i radnja na temelju stanja utvrđenog zapisnikom, na način propisan člankom 30. i 35. ovoga Zakona, odnosno kad je zapisnik kojim je utvrđeno da u nadzoru nisu nađene povrede zakona ni drugih propisa zaključen i potpisan.

Napominje se da je stav Povjerenika za informiranje iz dosadašnje prakse da su zapisnici i rješenja iz postupaka inspekcijskog nadzora, nakon što su isti u potpunosti dovršeni, informacije od javnog značaja te da iste treba omogućiti tražiteljima takvih informacija ili djelomično vodeći računa o zaštiti osobnih podataka, ili u cijelosti, a primjer takve odluke objavljen je na poveznici http://tom.pristupinfo.hr/pregledfilter1.php?izb=679.

Također se ukazuje na stav Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u presudi br. UsII-269/17 od 30. studenog 2017. godine, predmet kojeg postupka su također zapisnici i rješenja prosvjetne inspekcije Ministarstva znanosti i obrazovanja, u kojoj je navedeno da „..zatražene informacije predstavljaju informacije od javnog značaja, koje bi trebale biti dostupne javnosti, jer se onemogućavanjem transparentnosti u radu tijela javne vlasti onemogućava i Ustavom zajamčeno pravo na pristup informacijama...“

U drugostupanjskom je postupku utvrđeno da prvostupanjsko tijelo nije dostavilo cjelokupni spis predmeta zbog čega se u drugostupanjskom postupku nije moglo utvrditi što je sve predmet zahtjeva za pristup informacijama žaliteljice, kada je isti/iste podnijela s obzirom na to da se sadržaj zahtjeva za pristup informacijama od 24. srpnja 2020. godine, na koji se poziva tijelo javne vlasti u izreci osporenog rješenja, razlikuje od sadržaja zahtjeva kako ga navodi tijelo javne vlasti. Nadalje, tijelo javne vlasti nije dostavilo Povjereniku za informiranje sve tražene informacije iz izreke osporenog rješenja.

U pogledu dostavljenih traženih informacija: dodatak zapisniku KLASA: UP/I-600-04/19-03/00250, URBROJ: 533-07-19-0004 od 7. siječnja 2020. godine o nadzoru prosvjetne inspekcije obavljenom 23. prosinca 2019. godine i 7. siječnja 2020. godine, zapisnik KLASA: UP/I-600-04/20-03/00142, URBROJ: 533-07-20-0001 od 25. kolovoza 2020. godine o nadzoru prosvjetne inspekcije obavljenom dana 25. kolovoza 2020. godine i rješenje KLASA: UP/I-600-04/20-03/00142, URBROJ: 533-07-20-0002 od 31. kolovoza 2020. godine vezano za nadzor obavljen 25. kolovoza 2020. godine, u drugostupanjskom postupku Povjerenik za informiranje nije mogao utvrditi da li je u vrijeme podnošenja zahtjeva za pristup informacijama žaliteljice inspekcijski nadzor prosvjetne inspekcije obavljen i dovršen, odnosno da li je završeno poduzimanje mjera i radnja na temelju stanja utvrđenog zapisnikom te da li su zapisnici i rješenje o provedenom nadzoru izrađene i dovršene informacije.

Sukladno navedenom, u žalbenom postupku je utvrđeno da prije donošenja osporenog rješenja prvostupanjsko tijelo nije utvrdilo pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrdilo sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak i odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama. Prema ocjeni Povjerenika za informiranje u ovom slučaju činjenično stanje nije u potpunosti, a niti pravilno utvrđeno jer činjenice koje se nalaze u spisima ovog predmeta nisu argumentirane odnosno potkrijepljene odgovarajućim dokazima.

Prilikom ponovnog rješavanja zahtjeva za pristup informacijama prvostupanjsko tijelo je dužno riješiti zahtjev sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama i pravilno provesti test razmjernosti i javnog interesa.

Slijedom navedenog, temeljem članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješeno je kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan