KLASA: UP/II-008-07/21-01/119

URBROJ: 401-01/10-21-2

Zagreb, 6. rujna 2021. godine

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva SANITAT DUBROVNIK d.o.o., r edni broj zahtjeva 01-21/2-20.PI od 21. siječnja 2021. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje trgovačkog društva SANITAT DUBROVNIK d.o.o., redni broj zahtjeva 01-21/2-20.PI od 21. siječnja 2021. godine.

2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žaliteljica) od 19. siječnja 2021. godine, kojim je tražila podatke vezano za situaciju gradilišta na Gradcu, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer prvostupanjsko tijelo u bitnom smatra da žaliteljica učestalim zahtjevima traži veći broj informacija čime dolazi do opterećenja u radu tijela javne vlasti.

Protiv navedenog rješenja žaliteljica je pravodobno uložila žalbu u kojoj u bitnom navodi da je tijelo javne vlasti protivno članku 23. stavku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama odbilo njezin zahtjev. Ističe da ulaže žalbu zbog pogrešno i nepotpuno utvrđeno činjenično stanje i pogrešne primjene zakona. Osporava stav prvostupanjskog tijela da se u konkretnom slučaju radi o zlouporabi prava na pristup informacijama. Navodi da prvostupanjsko tijelo zapošljava 81 zaposlenika pa ne vidi razlog zbog čega bi zahtjevi za pristup informacijama opterećivali rad prvostupanjskog tijela. Predlaže da se žalba prihvati.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 19. siječnja 2021. godine od prvostupanjskog tijela tražila sljedeće informacije: 1) dosadašnju financijsku situaciju gradilišta na Gradcu (podneseni troškovnici, situacije ili bilo koji drugi dokument iz kojeg bi se moglo nedvojbeno iščitati, što u kojim količinama te koji iznos javnih sredstava do današnjeg datuma je isplaćen), 2) predviđeni kraj radova, te iznos za isplatiti za iste i 3) predviđeni total iznos za navedene radove.

U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljen je spis predmeta na nadležno odlučivanje.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Odredbom članka 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.

Iz obrazloženja osporenog rješenja u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da žaliteljica zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, odnosno da svojim učestalim i opsežnim zahtjevima nepotrebno opterećuje i usporava rad prvostupanjskog tijela.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Zlouporaba prava je sukob prava korisnika prava na pristup informacijama i same svrhe Zakona, do kojeg dolazi u određenom trenutku kada korištenje tim pravom, koje je do nekog trenutka procesno i materijalno opravdano, primjerice zbog toga što se pravo ostvaruje na način na koji to određuju procesne odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno podnošenjem zahtjeva za pristup informacijama, dolazi u sukob sa svrhom i ciljem zakonskog uređenja prava na način da se postupanje korisnika pri raspolaganju navedenim pravom negativno odražava na prava i dužnosti trećih osoba. Dakle, zlouporabu prava na pristup informacijama može se identificirati u situacijama kada pojedini korisnik prava na pristup informacijama, pod određenim okolnostima, ugrožava, ometa ili onemogućava korištenje prava drugih, čineći to osobno ili putem drugih korisnika koji od istog tijela javne vlasti učestalim zahtjevima traže informacije.

Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti slučaja kako bi se utemeljila odluka o postojanju ili nepostojanju zlouporabe prava, pri čemu je posebno potrebno uzeti u obzir i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje iz članka 9a Zakona o pravu na pristup informacijama koje određuje da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe.

U odnosu na pojedinog korisnika prava objektivni element zlouporabe možemo prepoznati u članku 23. stavku 5. točki 5. Zakona o pravu na pristup informacijama u kojem stoji „…osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.“

Objektivni element zlouporabe ukazuje na činjenicu da iako ponekad kod podnositelja zahtjeva ne mora postojati subjektivni element zlouporabe, zlouporaba prava na pristup informacijama može biti ostvarena i prekomjernim podnošenjem zahtjeva, što dovodi do opterećivanja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti u obavljanju svojih temeljnih zadaća zbog kojih su osnovana i koje obavljaju u javnom interesu.

Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavlja opterećenje za tijelo javne vlasti), iz kojih proizlazi da je u pojedinačnim slučajevima potrebno je ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes, iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, te uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženje informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest tih zahtjeva. Naime, iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima moguće je uočiti određeni model ponašanja podnositelja pa je tako, primjerice, podnositelj uvijek nezadovoljan dobivenom informacijom, i nakon njezinog zaprimanja postavlja dodatne zahtjeve koje proširuje u odnosu na raniji zahtjev.

Posebno se ističe da su dosadašnji zahtjevi za pristup informacijama žaliteljice, kao i upisnici o zahtjevima za pristup informacijama za 2019. i 2020. godini bili predmet razmatranja od strane Povjerenika za informiranje u predmetu koji se vodio po žalbi žaliteljice pod KLASOM: UP/II-008-07/21-01/6, pa se ukratko iznose činjenice iz navedenog predmeta

Uvidom u Upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama za 2019. godinu utvrđeno je da je žaliteljica podnijela ukupno dva zahtjeva za pristup informacijama i to dana 5. svibnja 2019. godine (pod rednim brojem 2), te dana 26. lipnja 2019. godine (pod rednim brojem 4).

Nadalje, uvidom u Upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanja prava na pristup informacijama od 2020. godine utvrđeno je da je žaliteljica podnijela ukupno 12 zahtjeva, i to dana 19. veljače 2020. godine (pod rednim brojem 3), dana 5. svibnja 2020. godine (pod rednim brojem 4), dana 20. svibnja 2020. godine (pod rednim brojem 9), dana 3. lipnja 2020. godine (pod rednim brojem 10), dana 3. lipnja 2020. godine (pod rednim brojem 11), dana 14. listopada 2020. godine (pod rednim brojem 15), dana 28. listopada 2020. godine (pod rednim brojem 16), dana 24. studenog 2020 (pod rednim brojem 18) dana 4. prosinca 2020. godine (pod rednim brojem 19), dana 9. prosinca 2020. godine (pod rednim brojem 20), dana 10. prosinca 2020. godine (pod rednim brojem 21,) i dana 15. prosinca 2020. godine (pod rednim brojem 22).

Uzimajući u obzir navedeno, Povjerenik za informiranje primjećuje porast broja zahtjeva žaliteljice u 2020. godini, odnosno četiri zahtjeva u razdoblju od 4. prosinca 2020. godine do 15. prosinca 2020. godine.

Povjerenik za informiranje također ističe da su po određenim žalbama žaliteljice poništavana prvostupanjska rješenja (npr. zahtjevi žaliteljice iz 2020. godine pod rednim brojem 3., 4., 9.) dok je u određenim slučajevima odbijena žalba žaliteljice i potvrđeno prvostupanjsko rješenje (zahtjevi pod brojem 7 i 16).

Nadalje, razmatrajući zahtjeve za pristup informacijama žaliteljice, odnosno način njihova rješavanja od strane prvostupanjskog tijela, utvrđeno je da u većem broju slučajeva prvostupanjsko tijelo žaliteljici izdaje obavijest (npr. zahtjevi pod rednim brojem 9, 15 i 18. u 2020. godini), pa Povjerenik za informiranje smatra da izdavanje obavijesti, ili dostavljanje informacija (npr. Pravilnika o radu, zahtjev pod brojem 10), ne predstavlja takvo opterećenje koji bi dovelo do ugrožavanja redovitog rada tijela javne vlasti.

S obzirom da je pravo na pristup informacijama Ustavom Republike Hrvatske zajamčeno pravo na pristup informacijama, te da ograničenja prava na pristup informacijama treba tumačiti restriktivno, u žalbenom postupku je potrebno utvrditi sljedeće: 1) je li ograničenje prava na pristup informacijama žaliteljice zasnovano na zakonu, 2) ima li legitimni cilj te 3) je li isto nužno u demokratskom društvu i razmjerno naravi potrebe za ograničenjem.

Razmatrajući pitanje pod brojem 1., jasno je da je miješanje u pravo žaliteljice na pristup informacijama zasnovano na zakonu, točnije na odredbi članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Što se tiče drugih dvaju pitanja, Povjerenik za informiranje ističe sljedeće.

Legitimni cilj odredbe o zlouporabi prava je svakako očuvanje s jedne strane redovitog funkcioniranja prvostupanjskog tijela (kako u odnosu na njegove osnovne djelatnosti, tako i u odnosu na druge korisnike koji podnose zahtjeve za pristup informacijama), te s druge strane zaštita pravnog poretka, odnosno načela pravičnosti i pravne sigurnosti.

Međutim, u konkretnom slučaju ograničenje prava žaliteljice na pristup informacijama nema legitimni cilj, a iz razloga što Povjerenik nije utvrdio da bi postojalo takvo opterećenje na strani tijela javne vlasti koje bi dovelo u pitanje samo funkcioniranje tijela javne vlasti, pa samim time nije potrebno niti razmatrati je li miješanje u pravo žaliteljice nužno u demokratskom društvu.

Drugim riječima, Povjerenik za informiranje smatra da u konkretnom slučaju pravo na pristup informacijama treba imati prednost u odnosu na potrebu zaštite prava na ograničenje iz članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, posebno stoga zahtjev žaliteljice jasno ukazuje da žaliteljica traži jednostavne informacije (situacije, troškovnici ili drugi dokumenti iz kojih će biti vidljivi isporučeni radovi te iznos isplaćenih sredstava), a koje ukazuju na raspolaganje javnim sredstvima od strane prvostupanjskog tijela.

Povjerenik za informiranje posebno ukazuje na ustaljenu praksu prema kojoj se ne može razmatrati pitanje zlouporabe prava na pristup informacijama u slučaju traženja informacija o raspolaganju javnim sredstvima (presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, poslovni broj UsII-167/19 od 16. svibnja 2019. godine, poslovni broj UsII-170/19 od 20. ožujka 2019. godine, poslovni broj UsII-191/19 od 12. rujna 2019. godine te poslovni broj UsII-298/20 od 23. rujna 2020. godine).

Dakle, prvostupanjsko tijelo je pogrešno primijenilo odredbu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Slijedom svega navedenog, valjalo je temeljem članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku (“Narodne novine”, broj 47/09) poništiti prvostupanjsko rješenje te predmet vratiti prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

U konkretnom slučaju nužno je neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, jer prvostupanjsko tijelo nije Povjereniku za informiranje dostavilo informacije koje su predmet postupka, iako su iste zatražene dopisom Ureda povjerenika za informiranje, KLASA: 008-04/21-01/55, URBROJ: 401-01/10-21-2 od 26. siječnja 2021. godine, pa Povjerenik za informiranje nije mogao sam riješiti ovu upravnu stvar.

U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar, posebno uzimajući u obzir primjedbe drugostupanjskog tijela iz ovog rješenja.

Naime, formalacija zahtjeva za pristup informacijama žaliteljice jasno ukazuje na to da žaliteljicu zanima koliki je iznos plaćen za navedene radove, odnosno koji su radovi isporučeni, a koji podaci bi trebali biti sadržani u ugovoru ili u drugom dokumentu (npr. privremene situacije).

Dakle, prvostupanjsko tijelo će utvrditi posjeduje li tražene informacije, te ako iste posjeduje, utvrdit će se može li se na dijelove informacija primijeniti neko od zakonskih ograničenja iz članka 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, u kojem slučaju će provesti test razmjernosti i javnog interesa.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

dr. sc. Zoran Pičuljan