KLASA: UP/II-008-07/21-01/349

URBROJ: 401-01/05-21-2

Zagreb, 7. rujna 2021.

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva Sanitat Dubrovnik d.o.o., redni broj zahtjeva: 01-9/2-21.PI od 6. travnja 2021. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje trgovačkog društva Sanitat Dubrovnik d.o.o., redni broj zahtjeva: 01-9/2-21.PI od 6. travnja 2021. godine.

2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

O b r a z l o ž e n j e

Pobijanim rješenjem trgovačkog društva Sanitat Dubrovnik d.o.o. (dalje u tekstu: Sanitat) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim su zatraženi ugovori sklopljeni te iznosi isplaćeni za razdoblje od 1. siječnja 2015. do 1. ožujka 2021. godine za odvjetničke i javnobilježničke usluge, temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.

Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene zakona, navodeći da kao udruga civilnog društva djeluje prvenstveno na području Grada Dubrovnika tražeći informacije koje bi trebale biti javno dostupne, te iako priznaje da je točno da je podnio nešto veći broj zahtjeva, smatra kako iza toga nema političkog interesa, već isključivo javni interes svih građana da dobiju informacije od tvrtke u javnom vlasništvu. Predlaže da se njegova žalba uvaži.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj putem elektroničke pošte zahtjevom za pristup informacijama od 22. ožujka 2021. godine zatražio od Sanitata da mu se dostave sljedeće informacije, za razdoblje od 1. siječnja 2015. do 1. ožujka 2021. godine: iznosi isplaćeni za odvjetničke usluge (način nabave usluga, naziv odvjetnika ili odvjetničkih društava, usluge koje su pružene i sl.); iznosi isplaćeni za javnobilježničke usluge (način nabave usluga, naziv javnih bilježnika, usluge koje su pružene i sl.); iznosima koji se imaju isplatiti temeljem nastalih obveza u navedenom razdoblju; ugovore sa navedenim osobama.

Postupajući po žaliteljevom zahtjevu, tijelo javne vlasti, Sanitat, donijelo je pobijano rješenje kojim je odbilo zahtjev temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, smatrajući da se radi o zlouporabi prava na pristup informacijama od strane žalitelja. U rješenju se u bitnom navodi kako žalitelj tijekom posljednjih mjeseci podnosi tijelu javne vlasti iznimno opširne zahtjeve pojačanom dinamikom, slijedom čega dolazi do opterećenja rada zaposlenika. Osim toga, ističe se kako žalitelj u podnesenim zahtjevima predmnijeva nepravilnosti u radu Sanitata, ali i da traži informacije kojim se izražavaju njegove političke pobude. Sanitat navodi kako je pobijano rješenje donio i pozivom na relevantnu praksu Povjerenika za informiranje, koju ujedno i citira, te ističe kako žalitelj ometa redoviti rad društva sa javnim ovlastima, nepotrebno opterećuje i usporava njegov rad, a samim time i obezvređuje institut prava na pristup informacijama, čime se sve onemogućuje pravodobno ostvarenje prava drugih fizičkih i pravnih osoba.

S obzirom na razlog uskrate prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku je kao mjerodavno pravo razmatrana odredba članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

U kontekstu zlouporabe prava na pristup informacijama osobito je potrebno istaknuti i ustavno načelo razmjernosti, koje u članku 16. Ustava Republike Hrvatske određuje kako se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje te da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

Osim Ustava Republike Hrvatske, Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09), u članku 6. također propisuje načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa na način da se pravo stranke može ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići.

Nadalje, člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.

S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama zbog zlouporabe dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja i onemogućavanje korisnika da konzumiraju ustavom propisano temeljno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti.

Prema sudu Povjerenika za informiranje, Sanitat nije utvrdio činjenično stanje i prezentirao okolnosti na način iz kojeg bi se moglo zaključiti da žalitelj zlorabi pravo na pristup informacijama, odnosno da bi udovoljavanje njegom zahtjevu opteretilo rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti u toj mjeri da bi se moglo proglasiti zloupotrebom prava i suspendirati njegovo ustavno pravo na pristup informacijama.

Naime, iz dostavljenog spisa predmeta koji sadrži žaliteljeve zahtjeve, kao i Upisnike o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trgovačkog društva Sanitat Dubrovnik d.o.o. za 2020. i 2021. godinu (dalje u tekstu: Upisnici), utvrđeno je kako je žalitelj u 2020. godini podnio 12 zahtjeva, te da je u 2021. godini, zajedno sa predmetnim zahtjevom podnio 9 zahtjeva za pristup informacijama.

Iako se, analizirajući sadržaj zahtjeva i njihovu količinu može zaključiti da se radi o većem broju i opsegu zahtjeva, uzimajući u obzir kontekst zatraženih informacija, postupanje tijela javne vlasti te dosadašnju praksu u ostvarivanju prava na pristup informacijama, zaključuje se kako je odbijanje žaliteljevog zahtjeva zbog zloupotrebe prava na pristup informacijama neprimjerena mjera koju je upotrijebilo tijelo javne vlasti, odnosno kako je ograničenje prava na pristup informacijama zbog zloupotrebe nerazmjerno naravi potrebe za ograničenjem u ovom slučaju.

Kao prvo, žalitelj predstavlja udrugu civilnog društva koja je aktivna na dubrovačkom području, te samim time ne iskazuje samo svoje partikularne interese, već i interese lokalnog stanovništva za rad tijela javne vlasti u vlasništvu lokalne samouprave koje ima javne ovlasti i čije je područje djelovanja od javnog interesa.

Nadalje, analizirajući Upisnike, u konkretnom slučaju, ali i u drugim povezanim zahtjevima i pitanjima, s obzirom da se razmatra pitanje zloupotrebe prava, vidljivo je kako žalitelj traži informacije koje se uglavnom odnose na zakonitost djelovanja unutar javnih ovlasti tijela javne vlasti, ali se može razmatrati i primjena odredbe o raspolaganju javnih sredstava, odnosno na odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, koja propisuje kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.

Takav tip informacija ulazi u krug informacija za koje postoji javni interes za njihovim dobivanjem, koje nisu trivijalne i čije traženje potiče jačanje odgovornosti rada tijela javne vlasti i njihovu usklađenost za propisima, te posljedično jača povjerenje građana u vladavinu prava.

Također se ističe da je Sanitat u određenom opsegu bio dužan i proaktivno, na svojim internetskim stranicama objavljivati informacije iz članka 10. stavka 1. Zakona o pravu na pristup informacijama. Naime, člankom 10. stavkom 1. točkom 4. navedenog Zakona propisano je kako su tijela javne vlasti obvezna na internetskim stranicama na lako pretraživ način i u strojno čitljivom obliku objavljivati godišnje planove, programe, strategije, upute, izvješća o radu, financijska izvješća i druge odgovarajuće dokumente koji se odnose na područje rada tijela javne vlasti, dok je točkom 12. propisano da su na isti način obvezna objavljivati zaključke sa službenih sjednica tijela javne vlasti i službene dokumente usvojene na tim sjednicama te informacije o radu formalnih radnih tijela iz njihove nadležnosti na kojima se odlučuje o pravima i interesima korisnika.

Nadalje, indikativno je i postupanje tijela javne vlasti nakon zaprimljenih žaliteljevih zahtjeva, s obzirom da je u samo jednom slučaju odmah nakon zahtjeva djelomično omogućilo, ali i djelomično odbilo pristup zatraženim informacijama, dok je u većini slučajeva uskraćivalo pristup informacijama.

U slučaju da tijelo javne vlasti smatra da je zahtjev preopsežan i da njegovo ispunjavanje ugrožava rad tijela javne vlasti, dužan je u obrazloženju rješenja detaljnije utvrditi, ili barem procijeniti, o kojoj se količini dokumenata radi i koliko bi bilo opterećenje na strani zaposlenika kad bi nastojali omogućiti pristup zatraženim informacijama.

Ukazuje se na odredbu članka 19. Zakona o pravu na pristup informacijama, prema kojemu tijela javne vlasti imaju pravo na naknadu stvarnih materijalnih troškova nastalih pružanjem informacije te dostavom informacije, a sukladno Kriterijima za određivanje visine naknade stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave informacije („Narodne novine“, broj 12/14. i 15/14.) koje je donio Povjerenik za informiranje. Kriteriji u članku 4. stavku 1. propisuju da će tijelo javne vlasti dostaviti korisniku informaciju po primitku dokaza o izvršenoj uplati, dok je stavkom 2. propisano kako će tijelo javne vlasti zatražiti od korisnika da unaprijed položi na račun tijela javne vlasti očekivani iznos stvarnih materijalnih troškova odnosno troškova dostave u roku od osam dana, ukoliko iznos prelazi 150,00 kuna. U slučaju da korisnik prava na pristup informaciji u roku ne položi navedeni iznos, smatrat će se da je korisnik prava na pristup informaciji odustao od zahtjeva.

Zaključno, ističe se da je ustaljena praksa Visokog upravnog suda Republike Hrvatske da isplate odvjetnicima predstavljaju informacije o raspolaganju javnim sredstvima iz članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama (primjerice presude poslovni brojevi: UsII-499/18 – Croatia banka d.d., UsII-105/20 – Hrvatska poštanska banka d.d., UsII-265/17 – Hrvatska elektropriveda d.d., UsII-398/19 – Grad Zagreb, UsII-282/20 – AKD Zaštita d.o.o., UsII-335/20 – Zagrebački holding d.o.o., UsII-50/19 – Autocesta Zagreb Macelj d.o.o).

Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.

S obzirom da Sanitat nije sa spisom predmeta dostavio informacije koje su predmet ovog postupka, u konkretnom slučaju Povjerenik za informiranje nije mogao u smislu članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku točno utvrditi činjenice te u zakonski propisanom roku sam riješiti ovu upravnu stvar, pa je stoga predmet nužno vratiti prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

Stoga Sanitat treba u ponovljenom postupku riješiti predmetni zahtjev, pri čemu treba imati u vidu da se zahtjevom traže informacije o raspolaganju javnim sredstvima, a da je pri navedenom potrebno uzeti u obzir i moguća ograničenja pristupa informacijama koja su propisana u članku 15. Zakona o pravu na pristup informacijama.

U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar, posebno uzimajući u obzir primjedbe drugostupanjskog tijela iz ovog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan