KLASA: UP/II-008-07/21-01/562

URBROJ: 401-01/06-20-2

Zagreb, 13. srpnja 2021. godine

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Grada Zagreba, KLASA: 008-02/21-02/292, URBROJ: 251-02-02/15-21-5 od 16. lipnja 2021. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja Grada Zagreba, KLASA: 008-02/21-02/292, URBROJ: 251-02-02/15-21-5 od 16. lipnja 2021. godine, kao neosnovana.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (dalje u tekstu: žalitelj) od 14. lipnja 2021. godine, kojim je tražio dostavu građevinskih dozvola KLASA: UP/I-361-03/20-01/601 i KLASA: UP/I-361-03/20-01/602, temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što je dostava građevinskih dozvola regulirana drugim posebnim propisom.

Protiv navedenog rješenja žalitelj je pravovremeno uložio žalbu u kojoj u bitnome navodi sadržaj svog zahtjeva za pristup informacijama te da mu je tijelo javne vlasti zahtjev odbilo s obrazloženjem kako je posebnim propisom, odnosno Zakonom o gradnji („Narodne novine“, broj 153/13., 20/17, 39/19. i 125/19.) određeno kome se dostavlja građevinska dozvola. Također, navodi kako je tijelo javne vlasti u osporenom rješenju navelo da je za traženu informaciju proveden test razmjernosti i javnog interesa kojim je utvrđeno da ne prevladava javni interes u pogledu dostupnosti predmetne informacije, pa u nastavku citira odredbe Zakona o gradnji te daje svoje tumačenje istih u smislu da iz tih odredbi ne proizlazi kako tražene dozvole ne bi trebale biti javno dostupne. Žalitelj navodi kako je iz odredbi članaka 115. i 120. Zakona o gradnji vidljivo da se građevinska dozvola već u samom postupku donošenja javno objavljuje, da status stranke u postupku definira mogućnost ulaganja prigovora, odnosno izjašnjavanja o namjeravanom zahvatu u prostoru, a ne mogućnost uvida u dokument, a u prilog tome ističe da u praksi i sami investitori koji se bave komercijalnom gradnjom javno objavljuju građevinske dozvole, i da je vrlo često građevinska dozvola obavezan prilog dokumentaciji za ishođenje kredita, odnosno da istu traže financijske institucije kao pravne osobe koje nemaju status stranke u postupku. Kao važno ističe i to da Zakon o gradnji akte kojima se dozvoljava građenje ne klasificira kao tajne ili povjerljive dokumente niti na bilo koji način ograničava njihovu javnu objavu, da iz stog Zakona proizlazi da građevinska dozvola ne sadrži elemente porezne ili poslovne tajne i da javnom objavom dokumenta nisu ugroženi poslovni interesi investitora. Nadalje, ističe kako u obrazloženju osporenog rješenja nije navedeno koji točno zaštićeni interes bi bio povrijeđen objavom tražene dokumentacije, pri čemu ističe da je njezina javna objava od javnog interesa te prilaže fotografije iz kojih da je vidljivo da svojim volumenom i visinom predmetne građevine značajno odstupaju od okolne gradnje, iako su građene prema istim prostorno planskim uvjetima kao zgrade u susjedstvu. Pojašnjava kako je od javnog interesa utvrditi na koji način su se pri izdavanju predmetnih dozvola tumačile odredbe Generalnog urbanističkog plana Grada Zagreba („Službeni glasnik“, broj 16/07., 8/09., 7/13., 9/16. i 12/16.), s obzirom da izgradnja individualnih građevina predstavlja značajan dio gradnje na prostoru cijelog grada i jer je prilikom izdavanja dozvola za građenje novih građevina često omogućeno usklađivanje s postojećom gradnjom, a u ovom slučaju gradnja četiri i pol etaže omogućuje presedan na koji se mogu pozvati i drugi investitori prilikom gradnje u zoni predmetnih građevina. U nastavku žalitelj navodi svoje sumnje u pogodovanje investitorima izgradnje građevina na štetu okolnog stanovništva, jer smatra da građevine često nisu izgrađene uz poštovanje pravila gradnje osobito u pogledu propisane visine za određeno područje. U odnosu na navode iz osporenog rješenja o nepostojanju javnog interesa u pogledu dostupnosti traženih informacija, ističe da je javni interes u tome da se zna kako je do došlo do gradnje protivno pravilima i tko je odgovoran, a u svrhu sprječavanja devastacije prostora. Ističe da iz obrazloženja rješenja proizlazi da privatni investitori zbog činjenice da u vlasnici zemljišta u njegovom kvartu mogu graditi što god hoće i trajno zakloniti sunčanu svjetlost svima koji su mu na putu, a da ne bi trebalo biti tako. Nadalje, žalitelj pojašnjava kako kao stanovnik kvarta Grada Zagreba u kojem se nalaze građevine za koje su izdane tražene građevinske dozvole, iako nije u prvom susjedstvu, ima pravo znati te da je itekako predmet javnog interesa što se, po kojoj osnovi i uz čiji blagoslov gradi u neposrednoj blizini budući da divljanje građevinara i struktura koje ih podupiru izdavanjem dozvola, kako navodi suprotno Zakonu i pravilima, treba obuzdati i staviti u kontekst održivog života za stanovnike. Navedene tvrdnje pojašnjava time da je cijelo naselje Blato na prostoru lijevo od Karlovačke ceste (gledano od centra grada) sve do ovog slučaja građeno prema važećim propisima (građevina najveće visine tri nadzemne etaže, pri čemu se treća etaža oblikuje kao potkrovlje ili uvučeni kat) uključujući i recentno izgrađena tri stambena objekta u neposrednoj blizini, a da predmetne građevine odstupaju od gabarita okolne gradnje te time umanjuje kvalitetu života okolnog stanovništva. U pogledu navoda iz obrazloženja osporenog rješenja vezanih za institucije nadležne za postupanje po prijavama da neki objekt nije izgrađen u skladu sa građevinskom dozvolom, žalitelj ističe da ne može znati o kakvoj točno se vrsti prekršaja radi i kojem nadležnom tijelu se obratiti, ako mu se uskraćuje pristup traženim dozvolama, jer po njegovom mišljenju postoje dvije mogućnosti - ili investitor gradi suprotno dozvoli (mala vjerojatnost), ili mu je netko pogodovao i izdao dozvolu suprotno Zakonu i važećim pravilima gradnje (velika vjerojatnost). Zaključno ističe da je iz svega navedenog vidljivo da ne postoje zapreke zbog kojih bi mu se trebala uskratiti tražena informacija te od Povjerenika za informiranje traži da postupi u skladu sa svojim ovlaštenjima. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba nije osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 14. lipnja 2021. godine od Grada Zagreba tražio da mu se dostave građevinske dozvole KLASA: UP/I-361-03/20-01/601 i KLASA: UP/I-361-03/20-01/602.

Također je utvrđeno da je povodom predmetnog zahtjeva Grad Zagreb nakon provedenog testa razmjernosti i javnog interesa donio osporeno rješenje KLASA: 008-02/21-02/292, URBROJ: 251-02-02/15-21-5 od 16. lipnja 2021. godine, kojim je prema odredbi članka 23. stavka 5. točke 2., u vezi s člankom 15. stavkom 2. točkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama odbio zahtjev iz razloga što je drugim posebnim propisom regulirano kome se može dostaviti građevinska dozvola.

U obrazloženju osporenog rješenja je navedeno kako je u konkretnom slučaju utvrđeno da je žalitelj tražio dostavu građevinskih dozvola za stambeni objekt koji je izgrađen sredstvima pravne osobe u privatnom vlasništvu kao investitora, pa je slijedom činjenice da objekt nije izgrađen javnim sredstvima zaključeno da tražene informacije nisu od javnog interesa. Navedeno je kako nije razvidno u čemu bi se sastojao javni interes, jer je privatna pravna osoba i investitor te vlasnik zemljišta na kojem je odobrena izgradnja individualne stambene građevine. Navedeno je i da je postupak izdavanja građevinske dozvole upravni postupak te da druge osobe, osim stranaka u postupku, moraju dokazivati svoj pravni interes za uvid u spis odnosno građevinsku dozvolu koja je sastavni dio spisa. Također je istaknuto da bi se, ako bi se smatralo da građevinska dozvola kao javna isprava mora biti dostupna javnosti, na taj način izgubio smisao uvida u spis predmeta po posebnom propisu, jer bi se tako izbjeglo dokazivanje svojstva stranke ili pravnog interesa koje je tim propisom propisano. Nadalje, navedeno je da nije svrha Zakona o pravu na pristup informacijama da se osobama kojima u zakonom propisanom postupku nije moguće ostvariti uvid u spis predmeta i presliku dokumentacije omogućiti uvid u informacije koje su sadržane u spisu tog predmeta. Zaključno je navedeno da i u slučaju da postoji sumnja da objekt nije izgrađen u skladu s građevinskom dozvolom, postoje tijela u Republici Hrvatskoj koja su nadležna za postupanje po prijavama da je neka građevina izgrađena protivno zakonu odnosno dozvoli, pa takva sumnja ne opravdava javnu dostupnost građevinskih dozvola koje su izdane na zahtjev privatnih investitora na zemljištu u njihovom vlasništvu, slijedom čega je primjenom odredbe članka 15. stavka 2. točke 7. Zakona o pravu na pristup informacijama odlučeno kao u izreci osporenog rješenja.

Grad Zagreb je po žalbi žalitelja protiv osporenog rješenja dopisom KLASA: 008-02/21-02/292, URBROJ: 251-02-02/015-21-7 od 1. srpnja 2021. godine na nadležno postupanje dostavio Povjereniku za informiranje spis predmeta, a čiji su sastavni dio informacije koje su predmet ovog postupka te Službena bilješka o provedenome testu razmjernosti i javnoga interesa KLASA: 008-02/21-02/292, URBROJ: 251-02-02/015-21-4 od 16. lipnja 2021. godine.

S obzirom da je žalitelj podnio zahtjev za pristup informacijama tražeći građevinske dozvole privatnih investitora u žalbenom je postupku ispitan test razmjernosti i javnog interesa proveden od strane prvostupanjskog tijela te je razmotreno može li se žalitelju odobriti pristup traženim informacijama sukladno odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Sukladno članku 6. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.

U članku 15. stavku 2. točki 7. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji u ostalim slučajevima utvrđenim zakonom.

Prema članku 15. stavku 2. točki 4. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka.

Člankom 16. stavkom 1. istog Zakona propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom

Člankom 115. stavkom 1. Zakona o gradnji („Narodne novine“, 153/13., 20/17., 39/19. i 125/19.) propisano je da su stranke u postupku izdavanja građevinske dozvole investitor, vlasnik nekretnine za koju se izdaje građevinska dozvola i nositelj drugih stvarnih prava na toj nekretnini, te vlasnik i nositelj drugih stvarnih prava na nekretnini koja neposredno graniči s nekretninom za koju se izdaje građevinska dozvola.

U članku 120. stavku 1. Zakona o gradnji je propisano da se građevinska dozvola odnosno rješenje o odbijanju zahtjeva za izdavanje građevinske dozvole dostavlja: 1. investitoru s glavnim projektom, 2. strankama koje su izvršile uvid u spis predmeta ili su se javile tijelu graditeljstva i 3. strankama koje nisu izvršile uvid u spis predmeta i nisu se javile tijelu graditeljstva izlaganjem na oglasnoj ploči tijela graditeljstva i na elektroničkoj oglasnoj ploči u trajanju od osam dana.

U konkretnom slučaju, očito je da žalitelj ima određeni interes za traženom informacijom, a što je vidljivo iz njegove žalbe u kojoj se navodi kako je on stanovnik kvarta u kojem su izgrađene građevine na koje se odnose predmetne građevinske dozvole, međutim činjenica što žalitelj ima određeni interes za tim informacijama, ne govori u prilog odobravanju pristupa istima, jer sukladno članku 18. stavku 4. Zakona o pravu na pristup informacijama korisnici nisu dužni navoditi zbog čega traže pristup informaciji, niti se pozivati na odredbe Zakona o pravu na pristup informacijama.

Uvidom u građevinske dozvole koje su predmet ovog postupka utvrđeno je da je ista izdana na zahtjev investitora pravne osobe u privatnom vlasništvu te da ista sadrži osobne podatke drugih fizičkih osoba te osoba koje su sudjelovale u postupku izdavanja građevinske dozvole. Osim toga, iz navedenih građevinskih dozvola je vidljivo da je investitor i vlasnik nekretnina za koje su dozvole izdane.

S obzirom da se radi o nekretnini u privatnom vlasništvu pravne osobe na čiji su zahtjev izdane predmetne građevinske dozvole, Povjerenik za informiranje, ispitujući pravilnost provedenog testa razmjernosti i javnog interesa u žalbenom postupku, a sukladno ovlaštenju iz članka 25. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, prihvaća navode prvostupanjskog tijela iz osporenog rješenja, obzirom da se u konkretnom slučaju ne radi o nekretnini koja je javno dobro, niti utječe na nekretninu koja je javno dobro, odnosno da u konkretnom slučaju ne prevladava javni interes za omogućavanjem pristupa traženim informacijama.

Osim navedenog, u odnosu na osobne podatke fizičkih osoba koje su navedene u građevinskim dozvolama (primjerice podaci o fizičkoj osobi od koje je investitor stekao predmetne nekretnine), a koji razlog za ograničenje pristupa informacijama prvostupanjsko tijelo nije uzelo u obzir u prvostupanjskom postupku, iako to nije utjecalo na pravilnost prvostupanjske odluke, u žalbenom je postupku zaključeno da bi omogućavanje pristupa istima predstavljalo nepotrebno zadiranje u njihov privatni život.

Naime, sukladno članku 99. Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. godine o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka), ista je u cijelosti obvezujuća i izravno se primjenjuje u državama članicama od 25. svibnja 2018. godine.

Člankom 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da su osobni podaci svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik“): pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.

Također se ističe da u konkretnom slučaju nije moguće primijeniti odredbu članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama o djelomičnom omogućavanju pristupa informacijama, a koju prvostupanjsko tijelo također nije uzelo u obzir pri donošenju osporenog rješenja, a što također nije utjecalo na pravilnost donesene odluke, jer bi se omogućavanjem pristupa građevinskim dozvolama na kojima bi se prekrila imena i prezimena te drugi osobni podaci fizičkih osoba, kao i podataka o čestici na koju se dozvola odnosi, izgubio smisao omogućavanja pristupa tim informacijama.

Osim navedenog, ako bi se prihvatio stav žalitelja da građevinske dozvole privatnih investitora kao u ovom slučaju moraju biti dostupne javnosti, tada bi se izgubio smisao uvida u spis predmeta, jer bi se primjenom odredaba Zakona o pravu na pristup informacijama izbjegavalo dokazivanje svojstva stranke ili pravnog interesa za uvid u spis predmeta u kojem je izdana građevinska dozvola. Naime, navedeno bi značilo kršenje načela jednakosti, jer bi primjerice stranke u navedenom postupku morale dokazivati svoje svojstvo (npr. dostavom dokaza da su nositelji stvarnih prava na nekretnini), dok se primjenom Zakona o pravu na pristup informacijama isto ne bi trebalo dokazivati.

Naime, u članku 8. stavku 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija pripada svim korisnicima na jednak način i pod jednakim uvjetima, te da su korisnici ravnopravni u njegovom ostvarivanju.

Odredbom članka 9. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da korisnik koji raspolaže informacijom sukladno ovom Zakonu, ima pravo tu informaciju javno iznositi. Zakon o pravu na pristup informacijama odnosi se na sve korisnike prava na pristup informacijama jednako, pa stoga postavljeni zahtjev žalitelja treba razmatrati kao da ga je postavila bilo koja druga osoba fizička ili pravna, domaća ili strana.

Dakle, ukoliko bi se zatražene informacije omogućile žalitelju, te iste informacije bi se onda trebale, sukladno načelu jednakosti iz članka 8. Zakona o pravu na pristup informacijama, omogućiti bilo kojoj drugoj osobi koja bi ih zatražila, pri čemu treba imati na umu da sukladno gore citiranom članku 9. Zakona o pravu na pristup informacijama, korisnik koji raspolaže informacijom sukladno ovom Zakonu, ima pravo tu informaciju javno iznositi, stoga razlozi koje žalitelj navodi u predmetnoj žalbi odnosno njegove pretpostavke da se radi o građenju protivnom propisima ili pravilima na kojima temelji postojanje javnog interesa nisu dovoljan pravni temelj za omogućavanje pristupa traženim informacijama za koje ne postoji širi javni interes, osim pojedinačnog interesa žalitelja.

S obzirom da je posebnim zakonom izričito propisano kome se može dostaviti dozvola odnosno rješenje o odbijanju zahtjeva za izdavanje građevinske dozvole te da se u konkretnom slučaju ne radi o nekretninama izgrađenima financiranjem iz javnih sredstava, na temelju provedenog žalbenog postupka Povjerenik za informiranje je utvrdio da je u odnosu na zatražene informacije u konkretnom slučaju prvostupanjsko tijelo pravilno postupilo odbivši predmetni zahtjev žalitelja.

Naime, iz predmetnog podneska je vidljivo kako je žalitelj zabrinut radi mogućeg pogoršanja kvalitete života u vlastitom susjedstvu zbog izgradnje većih stambenih zgrada, za koje drži da nisu izgrađene sukladno postojećim zakonskim propisima i pravilima gradnje, kao i da nisu usklađenje sa postojećom Generalnim urbanističkim planom te infrastrukturom Grada Zagreba, međutim u žalbenom postupku nije identificiran prevladavajući javni interes za javnu dostupnost građevinskih dozvola koje je tražio žalitelj.

Također se ne mogu prihvatiti žaliteljeva tumačenja odredbi Zakona o gradnji, kao argument za dostupnost traženih dozvola, gdje žalitelj tvrdi da se građevinska dozvola u procesu donošenja javno objavljuje te da je vrlo često građevinska dozvola obavezan prilog dokumentaciji za ishođenje kredita, odnosno da istu traže financijske institucije kao pravne osobe koje nemaju status stranke u postupku, obzirom da se radi o privatnim poslovima iz područja obveznog prava u kojem sami investitori prilažu dokumentaciju u postupcima u kojima su stranke i u koje stupaju po vlastitoj volji, a ne u javnom interesu, pri čemu se napominje i to da u takvim postupcima sukladno drugim posebnim propisima takva dokumentacija u pravilu nije javno dostupna.

U žalbenom je postupku zaključeno i kako se ne mogu prihvatiti navodi žalitelja o tome da zbog toga što mu je odbijena dostava traženih dozvola ne zna kojem se nadležnom tijelu treba obratiti, jer ne zna o kakvoj se vrsti prekršaja radi, obzirom da žalitelj nije ovlaštena osoba koja bi u Republici Hrvatskoj bila nadležna za utvrđivanje postoji li počinjenje prekršaja od strane javnopravnih tijela, pri čemu se ističe da se, obzirom na tvrdnje žalitelja da su zgrade za koje traži građevinske dozvole izgrađene suprotno propisima odnosno izvan dopuštenih gabarita, ovim rješenjem ne dira u njegovo pravo da se s prijavom obrati Državnom inspektoratu.

Iz spisa predmeta također ne proizlazi da su se vodile bilo kakve javne rasprave vezano uz zatražene informacije, niti da se iste odnose na pitanje javnog zdravlja, javne sigurnosti ili zaštite okoliša ili na pitanje raspolaganja javnim sredstvima, a niti je vjerojatno da bi objava traženih informacija doprinijela javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnih načela funkcioniranja tijela javne vlasti kao što su dobro upravljanje, zakonitost, odgovornost, integritet i slično.

Člankom 116. stavkom 1. točkom 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.) propisano je da će drugostupanjsko tijelo odbiti žalbu ako utvrdi da je u prvostupanjskom postupku bilo nedostataka, ali da su oni takvi da nisu mogli utjecati na rješenje stvari.

Na temelju provedenog žalbenog postupka, Povjerenik za informiranje je utvrdio da je u prvostupanjskom postupku bilo nedostataka, ali da su oni takvi da nisu mogli utjecati na rješenje ove upravne stvari. Stoga je na temelju članka 116. stavka 1. točke 2. Zakona o općem upravnom postupku odlučeno kao u izreci ovog rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                            dr. sc. Zoran Pičuljan