KLASA: UP/II-008-07/21-01/95

URBROJ: 401-01/04-21-6

Zagreb, 21. srpnja 2021.

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Hrvatske banke za obnovu i razvitak Broj: 19/2020 od 18. prosinca 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Hrvatske banke za obnovu i razvitak Broj: 19/2020 od 18. prosinca 2020. godine.

2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

O b r a z l o ž e n j e

Pobijanim rješenjem Hrvatske banke za obnovu i razvitak (u daljnjem tekstu: HBOR) u točki I. izreke rješenja prihvaćen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žaliteljica), od 20. studenog 2020. godine u dijelu kojim se traže podaci o tome koliko je projekata te u kojim sektorima i djelatnostima, HBOR financirao, odnosno podržao u periodu od 1. siječnja 2020. do 31. ožujka 2020. kao izvozna banka i izvozno-kreditna agencija Republike Hrvatske kroz sustav potpore izvoznicima, odnosno kroz sve programe namijenjene izvoznicima, uključujući programe kreditiranja, osiguranja izvoza i izdavanja garancija. U točki II. izreke pobijanog rješenja djelomično je prihvaćen zahtjev za pristup informacijama žaliteljice i to u dijelu kojim se traže podaci o nazivima projekata, izvoznicima (pravnim osobama) i iznosima koje je HBOR financirao, odnosno podržao u periodu od 1. siječnja 2020. do 31. ožujka 2020. kao izvozna banka i izvozno-kreditna agencija Republike Hrvatske kroz sustav potpore izvoznicima, odnosno kroz programe kreditiranja, te u dijelu kojim se traže podaci o izvoznicima (pravnim osobama) i iznosima koje je HBOR financirao, odnosno podržao u periodu od 1. siječnja 2020. do 31. ožujka 2020. kao izvozna banka i izvozno-kreditna agencija Republike Hrvatske kroz sustav potpore izvoznicima, odnosno kroz programe osiguranja izvoza i izdavanja garancija. U točki III. pobijanog rješenja odbijen je zahtjev žaliteljice u preostalom dijelu i to temeljem članka 23. stavka 5. točke 2. i točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer je zatražena informacija bankovna tajna, odnosno jer žaliteljica zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.

Protiv pobijanog rješenja žaliteljica je pravovremeno izjavila žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako je pobijanim rješenjem HBOR-a odbijen njezin zahtjev za pristup informacijama koji je podnijela dana 20. studenog 2020. godine, a kojim su zatražene preslike dokumenata iz kojih proizlaze informacije o tome: „A) koliko je projekata, kojeg naziva, kojih izvoznika (pravnih osoba), u kojim sektorima i djelatnostima, u kojim zemljama izvoza i u kojem iznosu HBOR financirao, odnosno podržao u periodu od 1. siječnja 2020. do 31. ožujka 2020. kao izvozna banka i izvozno-kreditna agencija Republike Hrvatske kroz sustav potpore izvoznicima, odnosno kroz sve programe namijenjene izvoznicima, uključujući programe kreditiranja, osiguranja izvoza i izdavanja garancija te B) preslike zaključaka i dokumenata usvojenih na sjednicama Uprave HBOR-a u periodu od 1. siječnja 2020. do 31. ožujka 2020. koji se odnose na projekte koje HBOR financira kao izvozna banka i izvozno-kreditna agencija RH“. Nadalje navodi kako je njezin zahtjev tek djelomično prihvaćen i to na način da su vezano za točku A) dostavljeni agregirani podaci iz kojih se ne mogu iščitati tražene informacije ili su tražene informacije dostavljene parcijalno, pa je tako konkretno HBOR je dostavio agregirane podatke o broju plasmana te djelatnostima u okviru kojih je HBOR odobrio kredite, garancije i osiguranje izvoza iz kojih nije moguće izvoznike povezati s njihovim projektima, projekte s njihovim vrijednostima, zemljama izvoza ili djelatnostima u okviru kojih su realizirani. Također navodi kako nisu dostavljene ni informacije o broju projekata u okviru pojedine djelatnosti. Ističe kako je HBOR vezano za program osiguranja izvoza dostavio informaciju o ukupno 53 projekta podržanih kroz programe osiguranja izvoza, no isključivo informacije o nazivu 18 izvoznika, uz informacije o osiguranoj svoti, ali ne i nazivima projekata tih izvoznika, pripadajućim djelatnostima te zemljama izvoza. Nadalje ističe kako HBOR nije dostavio niti jednu informaciju o nazivima 44 projekta, izvoznicima koji su realizirali te projekte, pripadajućim zemljama izvoza i osiguranim iznosima po projektu. Vezano uz program odobrenih garancija žaliteljica ističe kako je dostavljen naziv izvoznika i iznos, a nisu dostavljene informacije o pripadajućim nazivima projekata, djelatnostima i zemljama izvoza. Nadalje vezano za programe kreditiranja, žaliteljica ističe kako su dostavljene informacije o 2 korisnika kredita te odobrenom iznosu uz navodni naziv projekta "investicijski kredit" iz kojeg se ne može iščitati svrha/namjena projekta (pa je jasno da se ne radi o nazivu projekta), odnosno odobrenog kredita, nema informacija o pripadajućim djelatnostima, niti zemljama izvoza. Žaliteljica ističe kako se vezano za programe kreditiranja iz dokumenta o broju plasmana može iščitati da je HBOR u navedenom periodu odobrio 9 kredita dok su parcijalne informacije o programima kreditiranja dostavljene za samo dva odobrena kredita. Također ističe kako je HBOR temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama u cijelosti odbio njezin zahtjev vezano za dostavu preslika zatraženih pod točkom B). Žaliteljica navodi kako joj je odbijanjem zahtjeva uskraćeno zakonsko ostvarenje prava na pristup informacijama. Nadalje navodi kako je u svom rješenju tijelo javne vlasti navelo "da bi dostavljanjem traženih informacija bio ozbiljno povrijeđen interes zaštite podataka koji predstavljaju bankovnu tajnu sukladno članku 156. ZOKI-a odnosno poslovnu tajnu sukladno članku 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka te da u odnosu na javni interes prevladava potreba zaštite bankovne tajne korisnika, odnosno izvoznika“ kao i „da se traži velika količina podataka čija bi obrada i sistematizacija opteretila normalan rad i redovno funkcioniranje tijela javne vlasti". Također navodi kako je HBOR pogrešno postupio jer su tražene informacije sukladno članku 16. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije o raspolaganju javnim sredstvima te su one dostupne javnosti i bez provođenja testa javnog interesa i razmjernosti, što potvrđuje i presuda Vrhovnoga suda Republike Hrvatske Broj: U-zpz 6/2016-7 od 17. listopada 2018., budući da „sredstva iz Državnog proračuna Republike Hrvatske spadaju u javna sredstva i na ista se u svakom slučaju primjenjuju odredbe čl. 16. st. 3. ZPPI“. Ističe kako s obzirom na to da se tražene informacije tiču raspolaganja javnim sredstvima one bi trebale biti javno dostupne temeljem spomenutog članka 16. stavka 3. u svezi s člankom 10. stavkom 1. točkom 12. Zakona o pravu na pristup informacijama u kojem je izrijekom navedeno da su tijela javne vlasti obvezna na internetskim stranicama na lako pretraživ način i u strojno čitljivom obliku objavljivati zaključke sa službenih sjednica tijela javne vlasti i službene dokumente usvojene na tim sjednicama te informacije o radu formalnih radnih tijela iz njihove nadležnosti na kojima se odlučuje o pravima i interesima korisnika. Žaliteljica zaključuje kako bi stoga objava informacija vezanih uz točke zahtjeva A) i B) trebala potpadati pod redovno poslovanje HBOR-a te stoga nije logički održiva argumentacija temeljem koje se njezin zahtjev odbija. Nadalje, žaliteljica navodi presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske Poslovni broj: UsI-281/17 od 30. studenoga 2017. godine i Poslovni broj: UsII-289/17-7 od 30. siječnja 2019. godine sukladno kojima pristup podacima o javnim sredstvima mora biti dostupan automatski svakome te u takvim slučajevima ne postoji mogućnost zlouporabe prava na pristup informacijama. Ističe kako HBOR vezano za objave na svojim internet stranicama, pa tako i objave zaključaka sa službenih sjednica tijela javne vlasti i službenih dokumenata usvojenih na tim sjednicama nije postupio po traženju Povjerenika za informiranje još od 2017. godine. Nadalje žaliteljica, između ostalog, navodi kako međunarodni propisi imaju veću pravnu snagu od domaćih zakona te da se Zakon o pravu na pristup informacijama mora aplicirati i interpretirati u skladu s Aarhuškom konvencijom koja je u domaće zakonodavstvo prenesena Zakonom o potvrđivanju Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanju okoliša iz 2006. godine i Direktivom 2003/4/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o javnom pristupu informacijama o okolišu, kao i da se u svakom pojedinom slučaju zahtjeva za pristup informacijama mora razmotriti i javni interes pristupa okolišnim informacijama. Žaliteljica u žalbi citira pojedine odredbe Aarhuške konvencije i izvodi zaključak kako je obveza HBOR-a da proaktivno i pravodobno, kada su još uvijek otvorene sve mogućnosti za omogućavanje stvarnog i učinkovitog sudjelovanja javnosti u odlučivanju, objavljuje okolišne informacije o projektima na svojim internetskim stranicama te osigura sudjelovanje javnosti u donošenju odluka, a to HBOR ne čini. Ističe kako u razvijenijim EU zemljama izvozno-kreditne agencije objavljuju na svojim stranicama barem najvažnije informacije (studije utjecaja na okoliš i društvo) o projektima koji - sukladno OECD-ovoj Preporuci o zajedničkom pristupu kreditiranju i osiguranju izvoza, za koju se HBOR 2013. godine formalno obvezao da će je se pridržavati - spadaju u kategoriju A i kategoriju B, odnosno o projektima koji imaju potencijalno značajne ili nešto manje značajne negativne okolišne i/ili društvene učinke. Nadalje ističe, kako HBOR međutim na svojim stranicama u 20-tak godina poslovanja nije objavio informacije o niti jednom projektu koji bi spadao u navedene kategorije. Također ističe kako sukladno praksi Europskog suda za ljudska prava u predmetu Youth Initiative for Human Rights v Serbia kada se organizacija civilnog društva bavi pitanjima od javnog interesa tada ima ulogu watchdoga, jednako kao i mediji uživa istu zaštitu prava u okviru europske konvencije o zaštiti temeljnih ljudskih prava i temeljnih sloboda. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 20. studenoga 2020. godine zatražila od HBOR-a preslike dokumenata iz kojih proizlaze informacije o tome: „A) koliko je projekata, kojeg naziva, kojih izvoznika (pravnih osoba), u kojim sektorima i djelatnostima, u kojim zemljama izvoza i u kojem iznosu HBOR financirao, odnosno podržao u periodu od 1. siječnja 2020. do 31. ožujka 2020. kao izvozna banka i izvozno-kreditna agencija Republike Hrvatske kroz sustav potpore izvoznicima, odnosno kroz sve programe namijenjene izvoznicima, uključujući programe kreditiranja, osiguranja izvoza i izdavanja garancija te B) preslike zaključaka i dokumenata usvojenih na sjednicama Uprave HBOR-a u periodu od 1. siječnja 2020. do 31. ožujka 2020. koji se odnose na projekte koje HBOR financira kao izvozna banka i izvozno-kreditna agencija RH“. Nadalje je utvrđeno da je o zahtjevu žaliteljice HBOR donio rješenje Broj: 19/2020 od 18. prosinca 2020. godine, kojim je u točki I. izreke rješenja prihvatio zahtjev u dijelu kojim se traže podaci o tome koliko je projekata te u kojim sektorima i djelatnostima, HBOR financirao, odnosno podržao u periodu od 1. siječnja 2020. do 31. ožujka 2020. kao izvozna banka i izvozno-kreditna agencija Republike Hrvatske kroz sustav potpore izvoznicima, odnosno kroz sve programe namijenjene izvoznicima, uključujući programe kreditiranja, osiguranja izvoza i izdavanja garancija. U točki II. izreke pobijanog rješenja HBOR je djelomično prihvatio zahtjev i to u dijelu kojim se traže podaci o nazivima projekata, izvoznicima (pravnim osobama) i iznosima koje je HBOR financirao, odnosno podržao u periodu od 1. siječnja 2020. do 31. ožujka 2020. kao izvozna banka i izvozno-kreditna agencija Republike Hrvatske kroz sustav potpore izvoznicima, odnosno kroz programe kreditiranja, te u dijelu kojim se traže podaci o izvoznicima (pravnim osobama) i iznosima koje je HBOR financirao, odnosno podržao u periodu od 1. siječnja 2020. do 31. ožujka 2020. kao izvozna banka i izvozno-kreditna agencija Republike Hrvatske kroz sustav potpore izvoznicima, odnosno kroz programe osiguranja izvoza i izdavanja garancija. Nadalje, u točki III. izreke pobijanog rješenja odbijen je zahtjev žaliteljice u preostalom dijelu i to temeljem članka 23. stavka 5. točke 2. i točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer je zatražena informacija bankovna tajna, odnosno jer žaliteljica zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.

Iz obrazloženja pobijanog rješenja proizlazi kako je HBOR u dijelu kojim je odbio žaliteljičin zahtjev uzeo u obzir odredbe Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak, kojeg prvenstveno primjenjuje u svom poslovanju, zatim odredbe Zakona o kreditnim institucijama, Zakona o financijskom osiguranju, Zakona o pravu na pristup informacijama, Zakona o zaštiti tajnosti podataka, Pravilnika o zaštiti poslovne i bankovne tajne u HBOR-u te utvrdio kako je isti u obvezi čuvati kao tajnu podatke koje je kao poslovnu tajnu saznao od drugih pravnih ili fizičkih osoba, kao i sve činjenice i okolnosti koje je HBOR saznao na osnovi pružanja usluga klijentima i u obavljanju poslova s pojedinačnim klijentom odnosno da HBOR ima obvezu čuvati bankovnu tajnu.

U obrazloženju pobijanog rješenja navodi se kako su u obzir uzeti svi zahtjevi žaliteljice zaprimljeni u HBOR-u od 7. lipnja 2016. godine do 20. studenoga 2020. godine, u kojem razdoblju je žaliteljica podnijela ukupno 6 zahtjeva za pristup informacijama koji se odnose na veliku količinu istih ili istovrsnih informacija zbog čega je došlo do opterećenja rada i funkcioniranja tijela javne vlasti u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

HBOR se osvrće na pojam javnih sredstava i raspolaganja javnim sredstvima navodeći kao je iz dosadašnjih presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u bitno sličnim predmetima, razvidno da je na određeni način postalo neprijeporno da su sva HBOR-ova sredstva, u predmetima zahtjeva za pristup informacijama, javna sredstva te da istima HBOR raspolaže, to iz razloga što HBOR prima uplate iz državnog proračuna u temeljni kapital, kao i uslijed zakonskog solidarnog i neograničenog jamstva Republike Hrvatske za obveze HBOR-a, međutim da navedeno stajalište Vrhovnog suda u presudi broj: U-zpz-6/2016 treba tumačiti na ispravan način. HBOR ističe kako je Vrhovni sud u presudi broj: U-zpz-6/2016 naveo da po njegovoj ocjeni javnost ima pravo dobiti samo informacije od općeg interesa, da pravo na pristup informacijama od općeg interesa ne jamči pravo pristupa svim službenim dokumentima te da sredstva iz državnog proračuna spadaju u javna sredstva u odnosu na koje se primjenjuju odredbe članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, i da to za HBOR nije sporno. Nadalje ističe kako je Vrhovni sud doduše naveo da se slaže s pravnim shvaćanjem Visokog upravnog suda, no, ovdje treba prvenstveno uzeti u obzir da Vrhovni sud uopće nije utvrđivao činjenično stanje te je ocjenjivao predmetni Zahtjev DORH-a isključivo u granicama iz tog Zahtjeva, što je uostalom Vrhovni sud i sam naveo. Zbog toga HBOR napominje da uplate iz državnog proračuna čine samo manji dio imovine HBOR-a, dakle sa izvršenjem uplata sredstava iz državnog proračuna HBOR-u izvršeno je i raspolaganje RH javnim sredstvima te su predmetna sredstva iz državnog proračuna (koja jesu javna sredstva), koja su uplaćena u temeljni kapital HBOR-a takvim raspolaganjem, postala imovina HBOR-a (na isti način kao što uostalom sukladno osnovnim pravilima trgovačkog prava svakom uplatom sredstava jednog subjekta u temeljni kapital drugog subjekta sredstva uplate prvog subjekta postaju imovina drugog pravnog i on dalje s njom samostalno raspolaže kao svojom imovinom). Ističe kako u ovdje navedenim slučajevima informaciju o „raspolaganju javnim sredstvima" jedino može dati onaj tko je izvršio tu raspoložbu u odnosu na HBOR (Republika Hrvatska – Ministarstvo financija ili drugo ovlašteno tijelo. Također navodi kako se u znanstvenom radu Pravo na pristup informacijama u bankarstvu objavljenom u Zborniku s 58. Susreta pravnika '20, iz rujna 2020., autora prof. dr. sc. Hrvoja Markovinovića. prof. dr. sc. Nine Tepeš i doc. dr. sc. Marka Jurića ukazuje na potrebu brisanja članka 16. stavka 3.. Također se navodi kako je Povjerenik za informiranje dao inicijativu za Izmjene Zakona o pravu na pristup informacijama jer da je višegodišnja primjena Zakona o pravu na pristup informacijama ukazala na određene slabosti postojećeg normativnog okvira, što je navedeno u Izvješću o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2019. godinu, navodeći da isti zahtijeva jasnije i preciznije reguliranje pojedinih pitanja, preciziranje obveza kao i preciziranje što se smatra raspolaganjem javnim sredstvima prema pojedinim kategorijama tijela javne vlasti. Navodi se i kako je proveden test razmjernosti i javnog interesa kojim je HBOR posebno uzeo u obzir s jedne strane javni interes za objavom informacija, a s druge strane potrebu zaštite poslovne te bankovne tajne tj. svih podatka, činjenica i okolnosti koje je HBOR saznao na osnovi pružanja usluga klijentima i u obavljanu poslova s pojedinačnim klijentom. Nadalje se navodi kako imajući u vidu opsežnost i ukupnost zahtjeva (radi se o cca 430 stranica dokumenata) iz očitih razloga nije bilo moguće napraviti test razmjernosti za svaki pojedini plasman, odnosno projekt i korisnika (izvoznika) te je HBOR napravio test razmjernosti i javnog interesa za cjelokupno razdoblje, a prema evidencijama kojima HBOR raspolaže i vrsti informacija koje su obuhvaćene predmetnim zahtjevom, a koje su zaštićene bankovnom tajnom. Također se navodi kako je testom razmjernosti i javnog interesa utvrđeno da se pristup informacijama može ograničiti sukladno članku 15. stavku 2. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, te je utvrđeno da bi dostavljanjem traženih informacija ozbiljno bio povrijeđen interes zaštite podataka koji predstavljaju bankovnu tajnu sukladno članku 156. Zakona o kreditnim institucijama odnosno poslovnu tajnu sukladno članku 19. Zakona o zaštiti tajnosti podataka te da u odnosu na javni interes prevladava potreba zaštite bankovne tajne korisnika odnosno izvoznika.

U obrazloženju pobijanog rješenja navodi se kako osim potrebe zaštite bankovne tajne, a vodeći računa o tome da informacija o raspolaganju javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama uključuje podatak o osobi i iznosu isplaćenih sredstava te ne jamči pravo pristupa svim službenim dokumentima, informacije zatražene u ovom opsegu ne mogu predstavljati podatke o raspolaganju javnim sredstvima, a utvrđeno je i da se traži velika količina podataka čija bi obrada i sistematizacija opteretila normalan rad i redovno funkcioniranje tijela javne vlasti. Nadalje se navodi kako prikupljanje podataka u kojim zemljama izvoza je HBOR financirao odnosno podržao projekte kroz programe kreditiranja te podatke o nazivima projekata i u kojim zemljama izvoza ih je HBOR financirao kroz programe osiguranja izvoza i izdavanja garancija, sve u traženom periodu, te predmetnih zaključaka i dokumenata usvojenih na sjednicama tijela odlučivanja HBOR-a (9 odobrenih plasmana po programima kreditiranja za izvoz, 3 garancije po programu Izvozne bankarske garancije te 53 projekta kroz programe osiguranja izvoza) uvelike bi dovelo do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti. Također se navodi kako s obzirom na veliku količinu plasmana, odnosno projekata, bi trebalo zadužiti nadležne referente da nastavno na svaki, pronađu odnosno izdvoje predmetne podatke, odnosno odluke tijela odlučivanja HBOR-a. Ističe se da obzirom da traženi podaci u kojim zemljama izvoza je HBOR financirao, odnosno podržao projekte kroz programe kreditiranja te podaci o nazivima projekata i u kojim zemljama izvoza ih je HBOR financirao kroz programe osiguranja izvoza i izdavanja garancija, kao i podaci o odobrenju predmetnih plasmana (projekata) odnosno preslike odluka tijela odlučivanja u periodu od tri mjeseca (1.1.2020.-31.3.2020.) koje se odnose na projekte koje HBOR financira kao izvozna banka i izvozno-kreditna agencija Republike Hrvatske, nisu posebno izdvojene u jednu evidenciju, njihovo prikupljanje zahtijevalo bi angažiranost tijela javne vlasti kroz dulji vremenski period što bi značilo značajan rad i utrošak nerazmjerne količine vremena. Naime, obzirom na količinu plasmana/projekata radi se o cca 430 stranica dokumenata koje HBOR nema sistematizirane niti posebno izdvojene na jednom mjestu te bi iz svakog pojedinog spisa trebalo fizički izdvajati svaku pojedinu traženu informaciju. Njihovo prikupljanje iz spisa predmeta zahtijevalo bi potpunu angažiranost većeg dijela tijela javne vlasti i angažiranost različitih organizacijskih jedinica kroz dulji vremenski period čime bi se zbog voluminoznosti predmetnog zahtjeva i s njim povezanog zahtjeva, paralizirao sustav u svom redovnom radu i u redovnom obavljanju primarnih djelatnosti HBOR-a.

HBOR u svom odgovoru na žalbu od 20. siječnja 2021. godine u bitnome ponavlja navode iz obrazloženja pobijanog rješenja, a vezano za žaliteljev navode očituje se kako u predmetnom zahtjevu za pristup informacijama žaliteljica nije niti tražila da HBOR prilikom dostave informacija odvojeno dostavi informaciju o broju projekata u pojedinoj djelatnosti i broju projekata pojedinog izvoznika, već je zatraženo da se dostave podaci o tome koliko je projekata te u kojim sektorima i djelatnostima te kojih izvoznika HBOR financirao odnosno podržao u periodu od 1. siječnja 2020. do 31. ožujka 2020. godine. Nadalje se navodi kako je HBOR navedene podatke za predmetni period dostavio te nije bio dužan izdvajati broj projekata prema djelatnostima odnosno izvoznicima i iznosima. Vezano za navode žaliteljice o dostavljenim podacima o broju projekata, nazivima projekata, podacima o izvoznicima i iznosima u okviru pojedinog programa (kreditiranje, izdavanje garancija, osiguranje) i parcijalno dostavljenim informacijama, u odgovoru na žalbu ističe se kako je HBOR žaliteljici, sukladno prilagodbi HBOR-a Zakonu o pravu na pristup informacijama dostavio podatke o nazivima projekata, izvoznicima (pravnim osobama) i iznosima koje je HBOR financirao u periodu od 1. siječnja 2020. do 31. ožujka 2020. godine kroz programe kreditiranja, kao i podatke o izvoznicima (pravnim osobama) i iznosima koje je HBOR financirao u periodu od 1. siječnja 2020. do 31. ožujka 2020. godine kroz programe osiguranja izvoza i davanja garancija. Nadalje se u odgovoru na žalbu napominje kako HBOR u bazi podataka za programe kreditiranja pod „nazivom projekta“ ima upisane samo podatke koje je dostavio žaliteljici, a u bazi podataka isto tako se ne vode niti podaci o zemljama izvoza. HBOR zaključuje kako u bazi kreditnih podataka nema drugačijih podataka koji bi se žaliteljici mogli dostaviti te da iz razloga očite zlouporabe prava na pristup informacijama HBOR ne može izvršiti uvid u svaki kreditni spis posebno s obzirom da bi isto predstavljalo daljnje opterećenje rada i redovitog funkcioniranja HBOR-a.

S obzirom na razlog uskrate prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku kao mjerodavno pravo razmatrana odredba članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Također je razmatrana odredba članka 15. stavka 2. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu, s obzirom da navedena odredba obuhvaća i pojam bankovne tajne koja je propisana odredbom članka 156. stavka 1. Zakona o kreditnim institucijama („Narodne novine“, broj 159/13, 19/15, 102/15, 15/18, 70/19 i 47/20), a na koju se HBOR poziva u pobijanom rješenju.

Prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak. Povjerenik za informiranje je u drugostupanjskom postupku razmotrio navode iz osporenog rješenja, predmetnu žalbu i ostalu dokumentaciju u spisu predmeta, te je utvrdio da osporeno rješenje treba poništiti, a zbog prirode ove upravne stvari predmet je potrebno vratiti HBOR-u na ponovni postupak.  

Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe. Dakle, tijela javne vlasti i korisnici prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija trebaju međusobno surađivati.

Naime, prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Zakon o pravu na pristup informacijama daje temeljne smjernice o tome koje okolnosti tijelo javne vlasti treba imati u vidu prilikom donošenja odluke o tome da određeni korisnik zloupotrebljava pravo na pristup informacijama (funkcionalno povezani zahtjevi, učestali zahtjevi, rješavanje predstavljaju opterećenje za tijelo javne vlasti), ali, razumljivo, ne razrađuje dodatne kriterije koje tijelo javne vlasti treba uzeti u obzir kako bi se moglo ocijeniti da je došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, ostavljajući rješavanje tog pitanja praksi i uspostavljanju pravnog standarda. Iz zakonskog određenja je jasno da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je potrebno naglasiti da u slučaju moguće zlouporabe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.

Kada se procjenjuje korisnikova namjera da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, trebalo bi razmotriti njegov interes za informacijama koje traži i relevantnost zatraženih informacija za širu zajednicu, učestalost podnošenja zahtjeva prema tijelu javne vlasti i način obraćanja prema tijelu, opseg zatraženih informacija i moguće opterećenje koje bi tijelo javne vlasti imalo prilikom omogućavanja pristupa informaciji.

Povjerenik za informiranje je u žalbenom postupku zatražio od HBOR-a da kao dio spisa predmeta dostavi i žaliteljičine zahtjeve zaprimljene od 7. lipnja 2016. godine do 20. studenoga 2020. godine, a na koje se HBOR poziva u pobijanom rješenju. Također je od HBOR-a zatraženo da dostavi presliku Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2019. i 2020. godinu, kao i da popuni upitnik objavljen na linku https://pristupinfo.hr/dokumenti-i-publikacije/instrument-kvalitete-upitnik-za-samoprocjenu/ i isti dostavi s ostalom traženom dokumentacijom.

Uvidom u Upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2019. godine utvrđeno je da je u istom pod rednim brojem 15. evidentiran zahtjev žaliteljice zaprimljen 10. travnja 2019. godine. Iz dostavljenog Upisnika o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2020. godinu utvrđeno je da je u istom pod rednim brojem 15. evidentiran zahtjev žaliteljice zaprimljen 22. rujna 2020. godine, te pod rednim brojem 19. evidentiran zahtjev žaliteljice zaprimljen 20. studenoga 2020. godine

Nadalje, iz dostavljenog Upitnika za samoprocjenu tijela javne vlasti sukladno Zakonu o pravu na pristup informacijama razvidno je da se u istom navodi da se zahtjevi rješavaju u zakonskim rokovima.

Povjereniku za informiranje u žalbenom postupku dostavljeni su sljedeći zahtjevi žaliteljice: Zahtjev za pristup informacijama od 18. listopada 2016. godine, Zahtjev za dopunu i ispravak informacija od 9. prosinca 2017. godine, Zahtjev za pristup informacijama od 10. travnja 2019. godine, Zahtjev za pristup informacijama od 22. rujna 2020. godine, te Zahtjev za pristup informacijama od 20. studenoga 2020. godine.

Prema ocjeni Povjerenika za informiranje u konkretnom slučaju HBOR, osim što je procijenio da se radi o oko 430 stranica dokumenata te naveo da HBOR ne može izvršiti uvid u svaki kreditni spis posebno jer bi isto predstavljalo daljnje opterećenje rada i redovitog funkcioniranja HBOR-a, nije prikazao činjenično stanje iz kojeg bi proizlazilo da bi udovoljavanje zahtjevu žaliteljice opteretilo redovnu djelatnost i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti.

Napominje se kako HBOR nije dostavio Povjereniku za informiranje informacije koje je uskratio žaliteljici, već je procijenio da se radi o oko 430 dokumenta, a također nije razmotrio postoji li mogućnost naplate stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave informacije, kao i mogućnost produženja roka za rješavanje umjesto uskraćivanja pristupa informacijama zbog opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Također se napominje kako u presudama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: UsII-167/19 od 16. svibnja 2019. godine, broj: UsII-170/19 od 20. ožujka 2019. godine, broj: UsII-191/19 od 12. rujna 2019. godine te broj: UsII-298/20 od 23. rujna 2020. godine zauzeto je stajalište da se u slučaju informacija o raspolaganju javnim sredstvima iz članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama ne može razmatrati pitanje zlouporabe prava na pristup informacijama.

Osim toga, presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: UsII-205/20 od 15. prosinca 2020. godine, dodatno je naglašeno se u slučaju prvostupanjskog tijela radi o raspolaganju javnim sredstvima u smislu odredbe članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, da navedene informacije moraju biti dostupne svakoj osobi, odnosno da isto nadilazi eventualno opterećenje redovitog rada tijela javne vlasti.

Posebno se ističe da se u navedenom predmetu radilo o zaključcima i dokumentima koji su vezani uz 953 projekta, te je unatoč nedvojbenoj opsežnosti dokumenata Visoki upravni sud Republike Hrvatske potvrdio svoje stajalište da se ne može razmatrati zlouporaba prava na pristup informacijama u slučaju traženja informacija o raspolaganju javnim sredstvima.

Slijedom navedenog, prvostupanjsko tijelo pogrešno je primijenilo odredbu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Prema članku 15. stavku 2. točki 2. Zakona o pravu na pristup informacijama tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija poslovna ili profesionalna tajna, sukladno zakonu.

Sukladno članku 34. Zakona o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07 i 86/12) propisano je da stupanjem na snagu navedenog Zakona prestaju važiti odredbe Zakona o zaštiti tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 108/96), osim odredbi navedenih u glavi 8. i 9. istog zakona.

Odredbom članka 19. (Glava 8.) Zakona o zaštiti tajnosti podataka propisano je da poslovnu tajnu predstavljaju podaci koji su kao poslovna tajna određeni zakonom, drugim propisom ili općim aktom trgovačkog društva, ustanove ili druge prave osobe, a koji predstavljaju proizvodnu tajnu, rezultate istraživačkog ili konstrukcijskog rada te druge podatke zbog čijeg bi priopćavanja neovlaštenoj osobi mogle nastupiti štetne posljedice za njezine gospodarske interese.

Člankom 156. stavkom 1. Zakona o kreditnim institucijama propisano je da su bankovna tajna svi podaci, činjenice i okolnosti koje je kreditna institucija saznala na osnovi pružanja usluga klijentima i u obavljanju poslova s pojedinačnim klijentom. Kreditna institucija dužna je čuvati bankovnu tajnu. Stavkom 2. istog članka propisano da se u smislu navedenog Zakona klijentom kreditne institucije smatra svaka osoba koja je zatražila ili primila bankovnu i/ili financijsku uslugu od kreditne institucije.

Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

HBOR je razvojna i izvozna banka Republike Hrvatske, čiji je cilj poticanje razvitka hrvatskog gospodarstva. Položaj, poslovi, vlasništvo, ovlaštenja i ustroj Hrvatske banke za obnovu i razvitak kao posebne financijske institucije uređeni su Zakonom o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak („Narodne novine”, broj 138/06 i 25/13). Tako je člankom 5. istog Zakona propisano kako je temeljni kapital Hrvatske banke za obnovu i razvitak 7.000.000.000,00 kuna te da ga uplaćuje Republika Hrvatska iz državnog proračuna. Nadalje, člankom 10. istoga Zakona propisano je kako svojim poslovanjem Hrvatska banka za obnovu i razvitak, u okviru svojih ovlasti i nadležnosti, potiče sustavni, održivi i ravnomjeran gospodarski i društveni razvitak, sukladno općim strateškim ciljevima Republike Hrvatske, te je ujedno propisano kako su djelatnosti Hrvatske banke za obnovu i razvitak prvenstveno financiranje obnove i razvitka hrvatskoga gospodarstva, financiranje infrastrukture, poticanje izvoza, potpora razvitku malog i srednjeg poduzetništva, poticanje zaštite okoliša, osiguranje izvoza hrvatskih roba i usluga od netržišnih rizika, te da u cilju obavljanja tih djelatnosti Hrvatska banka za obnovu i razvitak odobrava kredite i druge plasmane, izdaje bankarska i druga jamstva, zaključuje ugovore o osiguranju i reosiguranju, ulaže u dužničke i vlasničke instrumente, obavlja i druge financijske poslove i usluge u svrhu provedbe djelatnosti određenih ovim člankom. Također je propisano da Vlada Republike Hrvatske može povjeriti Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak obavljanje i drugih financijskih poslova ako ocijeni da je to u interesu Republike Hrvatske.

Ističe se kako je Visoki upravni sud Republike Hrvatske u presudi, poslovni broj: UsII-128/17-6 od 3. kolovoza 2017. godine, potvrdio rješenje Povjerenika za informiranje KLASA: UP/II-008-07/16-01/679, URBROJ: 401-01/05-17-02 od 4. svibnja 2017. godine kojim je naloženo HBOR-u da omogući udruzi Zelena Istra pristup preslikama „dokumenata iz kojih proizlaze informacije o tome koliko je projekata, kojeg naziva, kojih izvoznika (pravnih osoba), u kojim sektorima i djelatnostima, u kojim zemljama izvoza i u kojem iznosu Hrvatska banka za obnovu i razvitak financirala u period od 1. siječnja 2011. – 31. prosinca 2014. godine kao izvozna banka i izvozno kreditna agencija Republike Hrvatske kroz sustav potpore izvoznicima, odnosno kroz sve programe namijenjene izvoznicima, uključujući programe kreditiranja, osiguranja izvoza i izdavanja garancija.” Sud u presudi u bitnom zaključuje kako se u toj upravnoj stvari radilo o raspolaganju javnim sredstvima i primjeni članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Imajući u vidu zahtjev za pristup informacijama žaliteljice, žalbene navode, te obrazloženje osporenog rješenja, kao i odgovor HBOR-a na žalbu, nije sasvim jasno da je navedeno tijelo javne vlasti u potpunosti shvatilo traženje žaliteljice, a niti je razvidno da je žaliteljici u dovoljnoj mjeri pojašnjeno vezano za posjedovanje traženih informacija. Tako žaliteljica u žalbi primjerice navodi da su joj dostavljeni agregirani podaci iz kojih se ne mogu iščitati tražene informacije, da joj nisu dostavljene informacije o broju projekata u okviru pojedine djelatnosti, da joj nije dostavljena niti jedna informacija o nazivima 44 projekta i drugo, dok primjerice HBOR u odgovoru na žalbu navodi kako u bazi podataka za programe kreditiranja pod „nazivom projekta“ ima upisane samo podatke koje je dostavio žaliteljici kao i da se u bazi podataka isto tako ne vode niti podaci o zemljama izvoza, te zaključuje kako u bazi kreditnih podataka nema drugačijih podataka koji bi se žaliteljici mogli dostaviti. Kao što je već ranije u obrazloženju ovog rješenja navedeno, odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje se na suradnji i pružanju pomoći. Stoga tijelo javne vlasti uvijek može zatražiti od korisnika da mu pojasni što konkretno traži od tijela javne vlasti i pri tome pojasniti korisniku vezano za njegovo traženje koje informacije i u kakvom obliku tijelo javne vlasti posjeduje, a ne samo tražiti ispravak zahtjeva u smislu odredbe članka 20. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama kojim je propisano postupanje u slučaju nepotpunog ili nerazumljivog zahtjeva.

Tijelo javne vlasti temeljem Zakona o pravu na pristup informacijama nema obvezu izrađivati, stvarati novu informaciju, ali je u obvezi razmotriti da li posjeduje dokumentaciju koja bi sadržavala traženu informaciju i na temelju koje korisnik može doći do tražene informacije. HBOR u obrazloženju pobijanog rješenja HBOR navodi kako podaci u kojim zemljama izvoza je HBOR financirao, odnosno podržao projekte kroz programe kreditiranja te podaci o nazivima projekata i u kojim zemljama izvoza ih je HBOR financirao kroz programe osiguranja izvoza i izdavanja garancija, kao i podaci o odobrenju predmetnih plasmana (projekata) odnosno preslike odluka tijela odlučivanja u periodu od tri mjeseca (od 1. siječnja 2020. do 31. ožujka 2020.) koje se odnose na projekte koje HBOR financira kao izvozna banka i izvozno-kreditna agencija Republike Hrvatske, nisu posebno izdvojene u jednu evidenciju, te da bi njihovo prikupljanje zahtijevalo angažiranost tijela javne vlasti kroz dulji vremenski period. Člankom 22. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da se rokovi za ostvarivanje prava na pristup informaciji mogu produžiti za 15 dana računajući od dana kada je tijelo javne vlasti trebalo odlučiti o zahtjevu za pristup informaciji: 1) ako se informacija mora tražiti izvan sjedišta tijela javne vlasti, 2) ako se jednim zahtjevom traži veći broj različitih informacija, 3) ako je to nužno da bi se osigurala potpunost i točnost tražene informacije i 4) ako je dužno provesti test razmjernosti i javnog interesa, sukladno odredbama ovog Zakona. Dakle, sam zakonodavac je propisao mogućnost produženja roka za ostvarivanje prava na pristup informaciji u pojedinim slučajevima, međutim ni to ne sprječava da se putem međusobne suradnje i pomoći tijelo javne vlasti i korisnik dogovore na koji način i kroz koji vremenski period će korisniku biti omogućeno ostvarivanje informacija primjerice omogućavanje pristupa na način da se korisniku omogući dio po dio dokumentacije koja sadrži tražene informacije i to nakon što se primjerice prikupi određeni broj dokumentacije ili određena vrsta dokumentacije.

Posebno se napominje da tijelo javne vlasti može korisniku, prema članku 19. stavku 2. Zakona o pravu na pristup informacijama i Kriterijima za određivanje visine naknade stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave informacije („Narodne novine“, broj 12/14 i 15/14), naplatiti stvarne materijalne troškove koji se mogu sastojati u izradi preslike određenog broja stranica informacije, dostave elektroničkog zapisa na CD-u, DVD-u, na memorijskoj kartici i slično, te naplatiti troškove dostave informacija, pri čemu se informacija dostavlja po primitku dokaza o izvršenoj uplati.

Člankom 117. stavkom 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09) propisano je da kad je za donošenje novog rješenja, s obzirom na prirodu upravne stvari, nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela, a drugostupanjsko tijelo utvrdi da rješenje treba poništiti, dostavit će predmet na ponovno rješavanje prvostupanjskom tijelu.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci ovog rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.

U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan