KLASA: UP/II-008-07/20-01/1292
URBROJ: 401-01/06-21-3
Zagreb, 10. ožujka 2021.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Grada Zagreba KLASA: 008-02/20-02/321, URBROJ: 251-02-02/15-20-11 od 9. studenoga 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
Odbija se žalba ......... izjavljena protiv rješenja Grada Zagreba KLASA: 008-02/20-02/321, URBROJ: 251-02-02/15-20-11 od 9. studenoga 2020. godine, kao neosnovana.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem Grada Zagreba odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žaliteljica) od 15. rujna 2020. godine, kojim je žaliteljica tražila pravomoćna rješenja kojima je od 1997. godine do toga dana, na području Grada Zagreba vraćena imovina vjerskim zajednicama, ili im je ustupljena kao zamjena temeljem Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine („Narodne novine“, broj 92/96., 39/99., 42/99., 92/99., 43/00., 131/00., 27/01., 65/01., 118/01., 80/02. i 81/02.), temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer je prvostupanjsko tijelo smatralo da žaliteljica svojim zahtjevom zloupotrebljava prvo na pristup informacijama.
Žaliteljica je protiv osporenog rješenja pravovremeno izjavila žalbu, u kojoj u bitnome navodi što je tražila u svom zahtjevu od 15. rujna 2020. godine, navode iz obrazloženja osporenog rješenja vezane za razloge pozivanja prvostupanjskog tijela na objektivne elemente zlouporabe prava na pristup informacijama te kako navedeno rješenje osporava zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja. Ističe da je Grad Zagreb nepotpuno utvrdio činjenično stanje iz razloga što je isti zahtjev uputila i svim drugim županijama te Vladi Republike Hrvatske, a da svi odgovori koje je zaprimila ukazuju da su dostavljene tražene informacije i pripadajuću dokumentaciju, osim u tri slučaja kada je ta dokumentacija predana trećoj strani. Pojašnjava da sva navedena tijela javne vlasti od kojih je dobila pozitivne odgovore, kao i Grad Zagreb ne vode evidenciju nekretnina koje su u postupcima povrata vraćene bilo ranijim vlasnicima bilo vjerskim zajednicama, a da mnoga od njih (primjerice Zadarska županija) također raspolažu velikim brojem traženih rješenja, ali su u zakonskom roku udovoljila njezinom zahtjevu i nisu ga ocijenili kao zlouporabu prava. Zaključno navodi da je iz svega navedenog vidljivo da ne postoje razlozi za odbijanje zahtjeva za pristup informacijama i uskratu zatražene informacije, pa predlaže Povjereniku za informiranje da uvaži njezinu žalbu, poništi osporeno rješenje i omogući joj pristup zatraženim informacijama.
Žalba je neosnovana.
Uvidom u spis predmeta je utvrđeno kako je žaliteljica dana 15. rujna 2020. godine zahtjevom za pristup informacijama od Grada Zagreba zatražila sljedeće: „Sva pravomoćna rješenja izdana od 1. siječnja 1997. godine do današnjeg datuma (15. rujna 2020. godine), kojima je na području Grada Zagreba vraćena imovina vjerskim zajednicama (crkvama/župama) ili im je ustupljena kao odgovarajuća zamjena temeljem Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine. Kao traženi način pristupa informaciji navedena je dostava preslika tih rješenja.“
Također je utvrđeno da je Grad Zagreb o zahtjevu žaliteljice donio osporeno rješenje, kojim je odbio zahtjev pozivom na odredbu članka 25. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što je smatrao da je istim žaliteljica zloupotrijebila pravo na pristup informacijama.
U obrazloženju osporenog rješenja naveden je sadržaj zahtjeva žaliteljice te kako je u postupku po navedenom zahtjevu od Gradskog ureda za imovinsko-pravne poslove, koji je nadležan za vođenje postupaka naknade/povrata oduzete imovine sukladno odredbama Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine, dobiveno očitovanje iz kojeg proizlazi da bi pretraživanje spisa predmeta u postupcima povrata imovine za posljednje 24 godine te utvrđivanje kojim je pravomoćnim rješenjima vraćena oduzeta imovina vjerskim zajednicama, predstavljalo opterećenje za rad tijela javne vlasti te je stoga zahtjev valjalo odbiti pozivom na odredbu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, a radi postojanja objektivnog elementa zlouporabe prava na pristup informacijama. U obrazloženju je navedeno kako bi tijelo javne vlasti da bi udovoljilo zahtjevu žaliteljice trebalo angažirati veći broj službenika koji bi pregledavali sve spise predmeta povrata oduzete imovine, pa i arhivirane, a nakon toga uvidom u svaki spis utvrditi koji je od njih pokrenut po prijedlogu vjerske zajednice, da li je u njemu donesena odluka o povratu imovine, djelomično rješenje ili više njih, jesu li te odluke pravomoćne, a što bi uključivalo pregledavanje svakog akta u spisima predmeta povrata imovine unazad 24 godine, i tek nakon utvrđenja navedenog izraditi preslike traženih odluka u svrhu dostave žaliteljici, a slijedom čega je zaključeno kako bi navedeno predstavljalo prepreku učinkovitom radu tijela u obavljanju njegove djelatnosti što je u suprotnosti s načelima pravičnosti i pravne sigurnosti.
Grad Zagreb je u žalbenom postupku, slijedom traženja Ureda povjerenika za informiranje iz akta KLASA: 008-04/20-01/1127, URBROJ: 401-01/06-20-2 od 24. studenoga 2020. godine dopisom KLASA: 008-02/20-02/231, URBROJ: 251-02-02/015-20-15 od 1. prosinca 2020. godine, dostavio predmetnu žalbu sa spisom predmeta te se očitovao kako se obzirom na informacije koje se traže u zahtjevu žaliteljice uvid u spise predmeta koji se nalaze u arhivi te po područnim uredima može izvršiti kod prvostupanjskog tijela.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
U Republici Hrvatskoj je Zakon o pravu na pristup informacijama organski zakon, kojim se razrađuje ustavno pravo na pristup informacijama, čija je svrha omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i na ponovnu uporabu informacija fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti. Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama, koji je objavljen u „Narodnim novinama“ broj 85/15., a stupio je snagu 9. kolovoza 2015. godine, je određeno da se može ograničiti pravo na pristup informacijama u slučaju da jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je osporeno rješenje doneseno temeljem očitovanja nadležnog Gradskog ureda za imovinsko-pravne poslove Grada Zagreba KLASA: 008-02/20-0101/92, URBROJ: 251-19-01/002-20-2 od 2. studenoga 2020. godine. U citiranom je očitovanju navedeno kako su sukladno Zakonu o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine, Gradskom uredu za imovinsko-pravne poslove, koji je nadležan za vođenje postupaka naknade/povrata oduzete imovine zahtjev podnijele različite vjerske zajednice te da postupci koji su po njima pokrenuti u pravilu obuhvaćaju zahtjev za naknadu/povrat više stotina zemljišnoknjižnih uložaka u koje je upisano više stotina nekretnina. U navedenom je očitovanju istaknuto kako se kod navedenog Ureda ne vode evidencije odnosno registar pravomoćnih rješenja o naknadi/povratu oduzete imovine, pa tako ni imovine oduzete vjerskim zajednicama, a da bi pretraživanje svih upravnih spisa naknade oduzete imovine u kojima je doneseno pravomoćno rješenje u posljednje 24 godine na koje se odnosi zahtjev predstavljalo opterećenje za rad tijela javne vlasti. Također je navedeno kako takvo opterećenje predstavlja objektivni element zlouporabe iz članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama iz razloga što bi tijelo javne vlasti, da bi udovoljilo zahtjevu podnositeljice, trebalo angažirati veći broj službenika koji bi pregledavali sve spise naknada/povrata oduzete imovine unazad 24 godine da bi se moglo utvrditi je li u konkretnome spisu prihvaćen zahtjev, je li ovlaštenik naknade vjerska zajednica, i je li nastupila pravomoćnost meritorne odluke, pa ako jest istu odluku preslikati u cilju dostave podnositeljici.
Iz spisa predmeta proizlazi da je žaliteljica podnijela identičan zahtjev svim županijama u Republici Hrvatskoj te u konkretnom slučaju Gradu Zagrebu tražeći sva pravomoćna rješenja kojima je vjerskim zajednicama vraćena imovina ili isplaćena naknada temeljem zahtjeva za povrat oduzete im imovine, a koja rješenja su donesena u razdoblju od 1997. godine do 15. rujna 2020. godine.
Iz predmetne žalbe proizlazi da je žaliteljica od drugih tijela javne vlasti (županija) povodom identičnog zahtjeva zaprimila tražene informacije, međutim uvidom u spise predmeta koji su se zbog žalbi žaliteljice radi tzv. šutnje uprave vodile kod drugostupanjskog tijela utvrđeno je, da joj je informacija dostavljena u obliku odgovora, primjerice u predmetu KLASA: UP/II-008-07/20-01/889, da je u predmetu KLASA: UP/II-008-07/20-01/886 rješenjem odbijen zahtjev, u predmetu KLASA: UP/II-008-07/20-01/839 rješenjem odbačen zahtjev jer ne posjeduju informacije, dok je u nekoliko predmeta žaliteljica odustala od žalbe navodeći kako je od prvostupanjskih tijela zaprimila odgovor, a iz čega proizlazi da su prvostupanjska tijela u nekim slučajevima po zahtjevu žaliteljice poduzimala pretragu u svojim spisima te nakon toga žaliteljici dostavljala podatke u obliku izrađenog odgovora a ne dostavom konkretnih rješenja, pri čemu se također napominje da je nejasno na što misli žaliteljica kada u žalbi navodi da tražene informacije nisu dostavljene njoj nego trećoj strani.
Uzimajući u obzir navedeno logično je za pretpostaviti da se u gore navedenim slučajevima kada je žaliteljica podnijela zahtjeve svim županijama radilo o manjem broju predmeta koji se vode povodom zahtjeva povrata imovine nego u Gradu Zagrebu, koji je najveći i glavni grad Republike Hrvatske, pa je stoga logična pretpostavka i da je tim prvostupanjskim tijelima bilo jednostavnije doći do traženih podataka.
Vezano za navedeno se također napominje da svako tijelo javne vlasti ima svoj sustav vođenja podataka o predmetima upravnog postupka u elektroničkom obliku odnosno da jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave ne moraju imati ustrojene jednake sustave e-pisarnice odnosno baze podataka o svojim predmetima, u kojima bi podaci bili prikazani na jednoznačan način i do kojih bi se pretraživanjem moglo doći na isti te jednostavan način, a logična je pretpostavka da se u manjim tijelima javne vlasti gdje ima manje takvih zahtjeva i sami postupci dovršavaju u kraćem vremenu.
Međutim, iako prvostupanjsko tijelo u osporenom rješenju navodi kako se zahtjevom tražio veliki broj informacija čijim bi pribavljanjem došlo do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja suda, odnosno da bi pribavljanje traženih podataka zahtijevalo izniman angažman većeg broja službenika prvostupanjskog tijela, u žalbenom je postupku zaključeno da se Grad Zagreb nije mogao s uspjehom pozivati na odredbu kojom je regulirana tzv. zlouporaba prava, jer se u konkretnom slučaju niti ne mora raditi o iznimno velikom broju podataka, obzirom da se radi o neutvrđenom broju traženih informacija, a preostali elementi zlouporabe (primjerice subjektivni) koji bi morali biti prisutni i valjano obrazloženi kako bi došlo do moguće primjene odredbe članka 25. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama od strane tijela javne vlasti, uvidom u spis predmeta u žalbenom postupku nisu prepoznati.
Uzimajući u obzir sve navedeno dana 9. ožujka 2021. godine službenici Ureda povjerenika za informiranje izvršili su u Gradu Zagrebu uvid u način na koji se kod prvostupanjskog tijela vode predmeti povrata oduzete imovine, prilikom kojega je utvrđeno sljedeće: da se predmeti upravnog postupka vode u elektroničkoj evidenciji predmeta Centrix po klasama i strankama, ali da je iz istog u odnosu na predmete traženja povrata imovine/naknade moguće vidjeti samo da je u nekom od predmeta doneseno rješenje, no ne i kakvo rješenje, niti je moguće vidjeti je li ono pravomoćno ili nije, a sama rješenja koja su donesena u navedenim postupcima se nalaze u spisima predmeta, kojih je veliki broj, a od kojih se neki nalaze u arhivi te u pojedinim područnim uredima Grada Zagreba. Nadalje, utvrđeno je da se navedeni spisi ako nisu arhivirani nalaze u različitim stadijima postupka te je samo uvidom u pojedini spis predmeta moguće utvrditi je li u predmetu doneseno rješenje o zahtjevu (ili djelomično rješenje) te da li je zahtjev prihvaćen odnosno priznati iznos naknade ili je zahtjev odbijen, kao i da li je odluka o zahtjevu postala pravomoćna. Kod izvršenog uvida od strane prvostupanjskog tijela je pojašnjeno kako se nisu izrađivali statistički podaci na koje bi se odnosio predmetni zahtjev, osim što se na zahtjev nadležnih institucija periodički ili slijedom traženja izrađuju izvješća o riješenim predmetima u Gradskom uredu za imovinsko-pravne poslove iz njihove nadležnosti u cjelini, a koji je samo u jednom dijelu nadležan za predmete povrata imovine, pa je stoga zaključeno kako Grad Zagreb nema tražene informacije skupljene na jednom mjestu, nego bi morao poduzeti više radnji na više mjesta kako bi došao do traženih pravomoćnih rješenja i to za razdoblje dulje od 20 godina, uz poseban trud više osoba koje bi se bavile pronalaženjem te pretraživanjem spisa, obzirom da se radi o više stotina spisa, odnosno da se radi o zahtjevima za naknadu/povrat više stotina zemljišnoknjižnih uložaka u koje je upisano više stotina nekretnina.
Odredbom članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano kako je „informacija“ svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.
Slijedom navedene definicije “informacije”, pristup informaciji u smislu Zakona o pravu na pristup informacijama pretpostavlja pristup već gotovoj i postojećoj informaciji, odnosno informaciji koja postoji u materijaliziranom obliku, tijelo javne vlasti je posjeduje ili ne posjeduje, odnosno ima ili nema saznanja o njoj. Na zakonsku definiciju informacije također se nadovezuje odredba članka 18. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano kako se ne smatra zahtjevom za pristup informacijama traženje uvida u cjelokupni spis predmeta, objašnjenja ili uputa vezanih uz ostvarivanje nekog prava ili izvršavanje obveze, izrade analize ili tumačenja nekog propisa, kao ni stvaranje nove informacije.
U žalbenom postupku je izvršen uvid u sadržaj zahtjeva za pristup informacijama žaliteljice te je uzimajući u obzir pojašnjenje koje je od strane prvostupanjskog tijela dostavljeno u žalbenom postupku te prilikom izvršavanja uvida kod prvostupanjskog tijela, zaključeno kako se u konkretnom slučaju radi o velikom vremenskom rasponu za koji se podaci traže te da je iste potrebno pretraživanjem pronaći prema parametrima koje je u zahtjevu postavila žaliteljica, i to uvidom u svaki pojedini spis predmeta koji se u tom periodu kod prvostupanjskog tijela vodio po zahtjevima za povrat oduzete imovine temeljem Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine odnosno da se ne može na jednostavan način doći do traženih podataka te nakon toga izlistati, ispisati ili izraditi preslike traženih informacija.
Naime, uzimajući u obzir da su zahtjeve za povrat imovine prema navedenom propisu postavljale različite stranke, najprije bi za razdoblje dulje od 20 godina trebalo izdvojiti predmete koji su se vodili ili se vode po zahtjevima vjerskih zajednica, a koji se nalaze na više različitih lokacija. Nakon što bi prvostupanjsko tijelo pronašlo te predmete, moralo bi utvrditi je li postupak u njima dovršen ili nije na dan 15. rujna 2020. godine, nakon toga je li zahtjev prihvaćen ili odbijen, kao i je li odluka postala pravomoćna. Prvostupanjsko tijelo bi tek nakon toga trebalo izdvojiti predmete u kojima je pravomoćno vraćena imovina vjerskim zajednicama ili im je ustupljena zamjenska imovina te tada izraditi preslike pravomoćnih rješenja, a sve navedeno pretpostavljalo bi poduzimanje takvog truda od strane prvostupanjskog tijela koji je nesrazmjeran svrsi koja se želi postići odnosno pravo istraživanje kako bi se došlo do traženih podataka iz zahtjeva, premda se radi o podacima od javnog interesa.
Slijedom navedenog, u žalbenom je postupku zaključeno da se u predmetnom slučaju nije tražila informacija u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, pri čemu se napominje da je u konkretnom slučaju valjalo uzeti u obzir i stajalište Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u presudi broj: UsII-141/17 od 6. rujna 2017. godine, prema kojem tijela javne vlasti sukladno citiranoj odredbi nisu dužna poduzimati radnje prikupljanja podataka, odnosno da nisu obvezna vršiti uvid u svaki pojedinačni spis predmeta radi udovoljavanja zahtjevu podnositelja.
Stoga je u žalbenom postupku utvrđeno kako je tijelo javne vlasti ispravno postupilo kada je odbilo predmetni zahtjev žaliteljice, ali ne pozivom na odredbu članka 25. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, nego se trebalo pozvati na odredbu članka 23. stavka 5. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano kako će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se traži informacija koja se ne smatra informacijom u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. ovog Zakona odnosno da je osporeno rješenje zakonito ali iz drugih razloga navedenih u ovom rješenju.
Člankom 116. stavkom 1. točkom 3. Zakona o općem upravnom postupku propisano je da će drugostupanjsko tijelo odbiti žalbu ako je prvostupanjsko rješenje na zakonu osnovano, ali zbog drugih razloga, a ne onih koji su navedeni u osporenom rješenju.
Slijedom navedenog, temeljem članka 116. stavka 1. točke 3. Zakona o općem upravnom postupku riješeno je kao u izreci.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske, u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan