KLASA: UP/II-008-07/21-01/52
URBROJ: 401-01/05-21-2
Zagreb, 31. ožujka 2021.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Grada Slunja, KLASA: 008-01/20-01/20, URBROJ: 2133/04-04/03-20-2 od 27. studenog 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Grada Slunja, KLASA: 008-01/20-01/20, URBROJ: 2133/04-04/03-20-2 od 27. studenog 2020. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (dalje u tekstu: žaliteljica) kojim je tražila informaciju o svim prometima po računu (ili računima) Grada Slunja u 2019. godini, tj. izvatke prometa po računu (računima) grada ili slične isprave, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer prvostupanjsko tijelo smatra da žaliteljica zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žaliteljica je pravovremeno uložila žalbu u kojoj u bitnom navodi da joj je odbijanjem zahtjeva uskraćeno zakonsko ostvarenje prava na pristup informacijama. Ističe da rješenje kao nevjerodostojno osporavaju u cijelosti, te po dijelovima koji su navedenu u nastavku žalbe i to zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene zakona. Navodi da je osporeno rješenje posljedica preporuke Užeg predsjedništva Udruge gradova, odnosno da je osporeno rješenje posljedica političke direktive, a ne pravnog postupka, tj. utvrđivanja svih činjenica i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje upravne stvari. Dalje navodi da iz postupanja Užeg predsjedništva Udruge gradova proizlazi veliki broj u osporavanom rješenju nametnutih teza, neosnovanih pretpostavki i logičkih grešaka. U žalbi navodi 34 logičke pogreške koje je počinilo prvostupanjsko tijelo. Navodi da prvostupanjsko tijelo nije utvrdilo točan broj stranica na koje se rješenje odnosi, odnosno da je nejasno je li tijelo javne vlasti zaprimilo informaciju u elektroničkom obliku. Smatra da prvostupanjsko tijelo pretjeruje s brojem stranica izvoda, i da iz navedenog izvodi pogrešan zaključak o potrebnom angažmanu. Ističe da tijelo javne vlasti nije utvrdilo činjenice, odnosno da je samo prepisalo zakonsku odredbu. Dalje osporava navod prvostupanjskog tijela da se radi o neodređenom zahtjevu, odnosno da broj stranica samo predstavlja pretpostavku. Posebno navodi da ne traži sve informacije u određenom segmentu tijela javne vlasti, odnosno ne traži financijske izvještaje, planove, obračunske liste plaća i sl., već traži samo bankovne izvode. Navodi da je legitimno pravo korisnika da traži određene informacije koje bi mogle ukazivati na nedostatke i nepravilnosti u radu tijela javne vlasti. Ističe da tijelo javne vlasti nije postupalo samostalno, odnosno da je preporuka Užeg predsjedništva prekoračila pravnu i moralnu granicu postupanja u demokratskom društvu. Dalje navodi da joj je dio gradova dostavio tražene informacije. Smatra da pandemija može usporiti, ali da ne može biti izlika za izbjegavanje ostvarivanja ljudskih prava. Ističe da je pravo na pristup informacijama sadržano u poglavlju 2. Ustava Republike Hrvatske, te da je uskraćivanje prava na informaciju jednako uskraćivanju prava na život. Zaključno predlaže da Povjerenik za informiranje uvaži žalbu te omogući pristup zatraženoj informaciji.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 13. studenog 2020. godine od prvostupanjskog tijela tražila doslovno sljedeće:
„Poštovani, molimo Vas da nam odgovorom na ovaj e-mail dostavite informaciju o svim prometima na računu (ili računima) Vašeg grada u 2019. godini – tj. izvatke prometa po računu (računima) grada (u elektroničkom obliku), na kojima su te transakcije vidljive, ili slične isprave istog sadržaja.“
Također je utvrđeno da je povodom predmetnog zahtjeva Grad Slunj donio osporeno rješenje, KLASA: 008-01/20-01/20, URBROJ: 2133/04-04/03-20-2 od 27. studenog 2020. godine.
U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Sukladno članku 6. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Člankom 16. stavkom 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija ne predstavlja klasificiran podatak.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja u bitnom proizlazi da prvostupanjsko tijelo smatra da žaliteljica zloupotrebljava pravo na pristup informacijama. U obrazloženju se navodi da izvodi prometa po računima sadrže zaštićene osobne podatke te podatke koji se smatraju poreznom tajnom te da da bi prije omogućavanja pristupa traženoj informaciji trebalo napraviti presliku svake stranice te na istoj prekriti zaštićene osobne podatke. Pritom naglašava da ukupna arhiva izvoda prometa po računima za 2019. godinu sadrži približno 1800 stranica, odnosno ukupno 8 registratora. Uz obrazlaganje objektivnih i subjektivnih elemenata zloupotreba prava, tijelo javne vlasti ističe kako traženi dokumenti ne mogu biti dostavljeni u svom integralnom obliku već je potrebno stvoriti novu informaciju, što bi predstavljalo prekomjerno opterećenje za tijelo javne vlasti.
Navedenu argumentaciju prvostupanjskog tijela za sada nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga:
Naime, u presudama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj UsII-167/19 od 16. svibnja 2019. godine, broj UsII-170/19 od 20. ožujka 2019. godine, UsII-191/19 od 12. rujna 2019. godine te UsII-298/20 od 23. rujna 2020. godine zauzeto je stajalište da se u slučaju informacija o raspolaganju javnim sredstvima iz članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama ne može razmatrati pitanje zlouporabe prava na pristup informacijama.
Sve navedene presude javno su dostupne na internetskim stranicama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske na poveznici https://sudovi.hr/hr/vusrh/sudska-praksa/sudska-praksa.
Osim toga, na Tražilici odluka i mišljenja Povjerenika za informiranje i Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (TOM) može se pronaći više presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (npr. poslovni brojevi: UsII-95/16-8od 28. rujna 2016. godine, UsII-94/16-9 od 20. listopada 2016. godine, UsII-92/16-9 od 5. listopada 2016. godine, UsII-93/16-7 od 1. rujna 2016. godine) kojima se potvrđuju rješenja Povjerenika za informiranje kojima je u bitnom odobren preslikama ispisa kontnih kartica proračuna općine kao tijela javne vlasti, na način da se na istima prekriju osobni podaci fizičkih osoba koje su vršile uplate u općinski proračun (imena i prezimena).
Navedene presude dostupne su na sljedećoj poveznici https://tom.pristupinfo.hr/pregledfilter1.php.
Dodatno ukazujemo kako je dana 15. prosinca 2020. godine u Hrvatskom saboru izglasan Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, koji predviđa novu zakonsku odredba u članku 68.a prema kojoj su općina, grad i županija dužni javno objaviti informacije o trošenju proračunskih sredstava na svojim mrežnim stranicama na način da te informacije budu lako dostupne i pretražive - što uvelike govori o namjeri zakonodavca da raspolaganje proračunskim sredstvima učini javno dostupnim, odnosno o obvezi proaktivne objave takvih informacija.
Polazeći od obrazloženja prvostupanjskog rješenja u kojem se navodi što čini promet po računu, Povjerenik za informiranje utvrđuje da samo isplate koje vrši prvostupanjsko tijelo predstavljaju informacije o raspolaganju javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Drugim riječima, podaci o uplatama ne predstavljaju takve podatke, pa treba utvrditi može li se na imena i prezimena fizičkih osoba koje su izvršile određenu uplatu na račun grada, te na druge podatke (npr. osobni identifikacijski broj, adresu, broj računa) primijeniti zakonsko ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno prevladava li u odnosu na navedene podatke potreba zaštite prava na ograničenje iz članka 15. stavka 2. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama u odnosu na javni interes.
Osim toga, ako bi se na prometu po računu prekrile imena i prezimena fizičkih osoba (pri čemu je nesporno da bi takve uplate predstavljale većinu uplata, npr. komunalna naknada), tada je očito da bi žaliteljica ne bi dobila cjelokupni promet po računu grada, već samo one isplate koje nedvojbeno predstavljaju informacije o raspolaganju javnim sredstvima.
Što se tiče pozivanja prvostupanjskog tijela na poreznu tajnu, Povjerenik za informiranje ističe da treba utvrditi može li se svrha zaštite porezne tajne ostvariti samo prekrivanjem osobnih podataka fizičkih osoba koje su izvršile uplatu, a kako je to gore navedeno.
U odnosu na navode prvostupanjskog tijela da se radi o neodređenom i neselektivnom zahtjevu, u žalbenom postupku je utvrđeno da zahtjev žaliteljice nije postavljen isključivo kao traženje izvadaka po računima, jer žaliteljica alternativno traži „sličnu ispravu drugog sadržaja“, a što ne predstava razumljiv i jasno postavljeni zahtjev za pristup informacijama.
Takva formulacija nesumnjivo znači da žaliteljica pristaje da joj se omogući pristup nekoj drugoj informaciji iz koje bi bilo vidljivo trošenje javnih sredstava.
Po mišljenju Povjerenika za informiranje, a imajući u vidu ranija utvrđenja ovog rješenja vezano za primjenu odredbe članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, Povjerenik za informiranje smatra da je prvostupanjsko tijelo trebalo od žaliteljice zatražiti da točno definira što podrazumijeva pod „sličnom ispravom drugog sadržaja“, a iz koje bi također bile vidljive isplate.
Ta obveza prvostupanjskog tijela proizlazi iz odredbe članka 20. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama da u slučaju nepotpunog ili nerazumljivog zahtjeva bez odgode pozove podnositelja zahtjeva da ga ispravi u roku od pet dana od dana zaprimanja poziva za ispravak. Ako podnositelj zahtjeva ne ispravi zahtjev na odgovarajući način, a na temelju dostavljenog se ne može sa sigurnošću utvrditi o kojoj se traženoj informaciji radi, tijelo javne vlasti odbacit će zahtjev rješenjem.
Osim toga prema članku 9a Zakona o pravu na pristup informacijama odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći.
S obzirom da je pravo na pristup informacijama Ustavom Republike Hrvatske zajamčeno pravo na pristup informacijama, te da ograničenja prava na pristup informacijama treba tumačiti restriktivno, u žalbenom postupku je potrebno utvrditi sljedeće: 1) je li ograničenje prava na pristup informacijama žaliteljice zasnovano na zakonu, 2) ima li legitimni cilj te 3) je li isto nužno u demokratskom društvu i razmjerno naravi potrebe za ograničenjem.
Razmatrajući pitanje pod brojem 1., jasno je da ja miješanje u pravo žaliteljice na pristup informacijama zasnovano na zakonu, točnije na odredbi članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Što se tiče drugih dvaju pitanja, Povjerenik za informiranje ističe sljedeće:
Prilikom ograničavanja prava na pristup informacijama, treba uzeti u obzir onu mjeru koja najmanje pogađa korisnika, odnosno mora postojati pravična ravnoteža između prava na pristup informacijama i razloga za ograničenje.
U konkretnom slučaju, prvostupanjsko tijelo nije uopće razmotrilo može li se žaliteljici omogućiti pristup drugim dokumentima koji bi sadržavali informacije o raspolaganju javnim sredstvima, a koje ne bi od prvostupanjskog tijela zahtijevalo angažman koji bi doveo u pitanje obavljanje redovitih poslova prvostupanjskog tijela ili žaliteljici prema odredbi članka 17.stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti uvid u dokumente te da žaliteljica nakon ostvarenog uvida i izradi određene preslika dokumenata koji sadrže traženu informaciju, imajući u vidu da se traži podaci za jednu godinu.
Osim toga, prvostupanjsko tijelo nije žaliteljicu niti izvijestilo o troškovima koji bi nastali pružanjem informacije u smislu članka 19. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno nije zatražilo da unaprijed položi iznos stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave u smislu članka 4. stavka 2. Kriterija za određivanje visine naknade stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave informacije („Narodne novine“, broj 12/14, 15/14, dalje u tekstu: Kriteriji), koje je donio Povjerenik za informiranje.
Ako žaliteljica ne bi položila zahtijevani iznos troškova u roku od 8 dana, tada bi se primjenom članka 4. stavka 2. Kriterija, odnosno članka 46. stavka 3. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09) smatralo da je žaliteljica odustala od zahtjeva.
Također se ističe da se iz obrazloženja osporenog rješenja ne može zaključiti da prvostupanjsko tijelo posjeduje tražene informacije u elektroničkom obliku.
Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje je dopisom, KLASA: 008-04/20-01/1289, URBROJ: 401-01/05-20-2 od 31. prosinca 2020. godine tražio dostavu spisa predmeta, informacija koje su predmet postupka kao i službeni Upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2019. i 2020. godinu.
Tijelo javne vlasti nije uz spis predmeta dostavilo predmetne informacije, stoga Povjerenik za informiranje ne može provjeriti točnost navoda prvostupanjskog tijela o broju stranica zatraženih informacija što je ključni element pri ocjeni opsežnosti tražene informacije.
Što se tiče stajalište tijela da se u ovom slučaju radi o stvaranju nove informacije, Povjerenik za informiranje ističe da je u presudi Suda Europske unije, broj C-491/15 od 11. siječnja 2017. godine zauzeto stajalište da sve informacije koje se unaprijed programiranim alatima za pretraživanje mogu izdvojiti iz elektroničke baze podataka u okviru njezine uobičajene uporabe, čak i ako te informacije još nisu bile prikazane u tom obliku, ili ih osoblje nikad nije pretraživalo, moraju se kvalificirati kao gotovi dokumenti, odnosno da tijela javne vlasti radi ispunjavanja zahtjeva za pristup informacijama mogu biti dovedena u situaciju da primjenom postojećih alata za pretraživanje izrade dokument iz informacija sadržanih u bazi podataka (paragrafi 37 i 38 presude).
Razlika između postojećeg i novog dokumenta jasno je naznačena u mišljenju nezavisnog odvjetnika u navedenom predmetu Michala Bobeka od 21. rujna 2016. godine u kojem se ističe sljedeće:
„…49. U skladu s negativnom definicijom, „novi dokument” u smislu Uredbe ne bi nastao ako bi se samo brisali ili filtrirali neki od postojećih podataka (uključujući i njihovo anonimiziranje) iz baze ili skupa podataka. Ovisno o točnoj strukturi baze podataka, takve operacije načelno ipak ne mogu zahtijevati znatno (intelektualno) ulaganje pa onda i ne dovode do stvaranja „novog dokumenta”, nego je isključivo riječ o preuređenju postojećeg….“
Navedena presuda i mišljenje nezavisnog odvjetnika dostupni su na poveznici http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-491/15.
Dakle, prvostupanjsko rješenje ne sadrži jasne i valjane razloge o tome da se bi se u konkretnom slučaju radilo o stvaranju nove informacije, posebno imajući u vidu da Povjereniku za informiranje nije niti omogućen uvid u informacije koje su predmet postupka.
Slijedom svega navedenog, Povjerenik za informiranje iz dostavljenog spisa predmeta ne može utvrditi odlučne činjenice za primjenu odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, pa samim time ne može niti utvrditi je li ograničenje prava na pristup žaliteljice bilo nužno u demokratskom društvu, posebno u svjetlu činjenice da prvostupanjsko tijelo nije tražilo od žaliteljice da precizira što bi predstavljala druga isprava sličnog sadržaja, a kako je to ranije navedeno u ovom rješenju.
Uzimajući u obzir sve navedeno, valjalo je temeljem članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09) poništiti prvostupanjsko rješenje, a predmet se dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu, jer Povjerenik za informiranje ne može sam riješiti ovu upravnu stvar u smislu članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar, posebno uzimajući u obzir primjedbe drugostupanjskog tijela iz ovog rješenja.
Prije upuštanja u meritorno odlučivanje, odnosno odlučivanje o konkretnom dokumentu ili prikazu podataka o prometima po računima, tijelo javne vlasti dužno je, a s obzirom na sadržaj podnesenog zahtjeva, utvrditi koje su informacije predmet žaliteljičinog zahtjeva. Naime, iz spisa predmeta proizlazi da je tijelo javne vlasti procijenilo da se žaliteljičin zahtjev odnosi isključivo na dostavu bankovnih izvoda prometa po računu, zanemarujući pritom da žaliteljica alternativno traži „sličnu ispravu drugog sadržaja“, iz čega proizlazi da žaliteljica pristaje da joj se omogući pristup i nekoj drugoj informaciji iz koje bi bilo vidljivo trošenje javnih sredstava. Nadalje, u prvostupanjskom postupku koji je prethodio osporenom rješenju prvostupanjsko tijelo nije razmotrilo ni mogućnost da se žaliteljici prema odredbi članka 17. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama omogući uvid u dokumente te da ona nakon ostvarenog uvida zatraži izradu određenih preslika dokumenata, a imajući u vidu da se traže podaci za jednu godinu.
Stoga bi prvostupanjsko tijelo u ponovljenom postupku, sukladno odredbi članka 20. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, od žaliteljice trebalo zatražiti ispravak zahtjeva na način da pojasni koja je informacija predmet njezinog traženja, odnosno da pojasni što se podrazumijeva pod navodom „slična isprava drugog sadržaja“ iz koje bi bili vidljivi prometi po računima tijela javne vlasti.
Prilikom rješavanja zahtjeva tijelo javne vlasti treba imati u vidu da se zahtjevom traže informacije o raspolaganju javnim sredstvima, koje moraju biti dostupne svakome i bez provođenja postupka testa razmjernosti i javnog interesa te u odnosu na koje se, prema ranije navedenom stajalištu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, ne može razmatrati pitanje zlouporabe prava na pristup informacijama. No, prema dostavljenom očitovanju od strane tijela javne vlasti, kao i prema obrazloženju pobijanog rješenja, razvidno je da tijelo javne vlasti prilikom odlučivanja mora uzeti u obzir da predmetne informacije sadrže i druge podatke u odnosu na koje su moguća ograničenja koja su propisana u članku 15. Zakona o pravu na pristup informacijama te je stoga u obvezi primijeniti odredbu iz stavka 5. citiranog članka iz koje proizlazi obveza tijela javne vlasti da u slučaju kada tražena informacija sadrži podatak koji podliježe ograničenju, da preostale dijelove informacije treba učiniti dostupnima. Naime, iz obrazloženja osporenog rješenja u kojem se navodi što čini promet po računu, proizlazi da bi informacije o raspolaganju javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama odnosile samo na isplate koje vrši prvostupanjsko tijelo, a da podaci o uplatama fizičkih osoba ne predstavljaju takve podatke.
Kada je predmet zahtjeva za pristup informacijama obimna dokumentacija, a što bi prema navodima iz obrazloženja pobijanog rješenja bio slučaj u ovom konkretnom predmetu, valja napomenuti tijela javne vlasti imaju pravo postupiti u skladu s odredbom članka 19. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno imaju pravo tražiti od korisnika naknadu stvaranih i materijalnih troškova koji nastanu pružanjem informacije, sukladno članku 17. ovog Zakona, kao i naknadu troškova dostave tražene informacije, a na izračun navedene naknade primjenjuju se Kriteriji za određivanje visine naknade stvarnih i materijalnih troškova i troškova dostave informacije („Narodne novine“, broj 12/14. i 15/14.) (dalje u tekstu: Kriteriji). Ako se radi o iznosu koji prelazi 150kn, sukladno članku 4. stavku 2. Kriterija tijelo javne vlasti može zatražiti od korisnika da unaprijed položi iznos stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave informacije, a ako korisnik ne položi zahtijevani iznos troškova u roku od 8 dana, tada se smatra da je korisnik odustao od zahtjeva.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan