KLASA: UP/II-008-07/20-01/1418
URBROJ: 401-01/11-21-3
Zagreb, 12. veljače 2021.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Grada Kraljevice KLASA: UP/I-008-01/20-01/18, URBROJ: 2170/08-02-20-3 od 30. studenoga 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Grada Kraljevice KLASA: UP/I-008-01/20-01/18, URBROJ: 2170/08-02-20-3 od 30. studenoga 2020. godine.
2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žaliteljica) od 13. studenoga 2020. godine kojim je tražila informaciju o svim prometima na računu (ili računima) Grada Kraljevice u 2019. godini, tj. izvatke prometa po računu (računima) grada ili slične isprave na kojima su vidljive te transakcije, temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žaliteljica je pravovremeno uložila žalbu zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja te pogrešne primjene materijalnog prava, u kojoj u bitnome navodi da joj je odbijanjem zahtjeva uskraćeno zakonsko ostvarenje prava na pristup informacijama. Ističe da rješenje kao nevjerodostojno osporava u cijelosti te po dijelovima koji su opširno navedeni u nastavku žalbe, jer je ono posljedica preporuke Užeg predsjedništva Udruge gradova, odnosno da je osporeno rješenje posljedica političke direktive, a ne provedenog pravnog postupka, tj. utvrđivanja svih činjenica i okolnosti koje su bitne za zakonito i pravilno rješavanje upravne stvari. Nadalje navodi da iz postupanja Užeg predsjedništva Udruge gradova proizlazi veliki broj u osporavanom rješenju nametnutih teza, neosnovanih pretpostavki te ističe 34 logičke pogreške koje je počinilo prvostupanjsko tijelo. Žaliteljica je pojasnila svoj stav o tome da prvostupanjsko tijelo nije utvrdilo točan broj stranica koje bi sadržavale tražene informacije odnosno da je utvrđeni broj pretjerano velik, a iz čega slijedi pogrešan zaključak o potrebnom angažmanu koji bi tijelo javne vlasti trebalo poduzeti kako bi omogućilo pristup informacijama iz zahtjeva. Također, navodi kako prvostupanjsko tijelo ničim nije dokazalo svoje tvrdnje o tome da se radi o više funkcionalno povezanih zahtjeva odnosno više međusobno povezanih podnositelja te kako se zahtjevom predmnijeva nepravilnosti u radu tijela javne vlasti. Dalje osporava kao neistinit navod prvostupanjskog tijela da se radi o neselektivnom zahtjevu u cilju namjernog otežavanja rada prvostupanjskog tijela, obzirom da je zahtjev točno određen i jasan, kao i tvrdnju da bi postupanje po zahtjevu korisnika predstavljalo stvaranje nove informacije, pri čemu tijelo javne vlasti proturječi samo sebi navodeći kako traženu informaciju treba obraditi/kopirati, prekriti podatke itd., što samo potvrđuje da se ne radi o izradi nove informacije. Žaliteljica također navodi kako je legitimno pravo korisnika tražiti i informacije koje bi mogle ukazivati na nedostatke i nepravilnosti u radu tijela javne vlasti te ponovno ističe da tijelo javne vlasti u konkretnom slučaju nije postupalo samostalno nego po preporuci Užeg predsjedništva Udruge gradova koja je prekoračila pravnu i moralnu granicu postupanja u demokratskom društvu. Žaliteljica ističe da joj je dio gradova dostavio tražene informacije te kako pandemija može usporiti ostvarivanje ljudskih prava, ali ne može biti izlika za izbjegavanje navedenog, jer je pravo na pristup informacijama ustavno pravo, pa da je uskraćivanje prava na informaciju jednako uskraćivanju prava na život. Zaključno drugostupanjskom tijelu predlaže da poništi osporeno rješenje te joj omogući pristup zatraženoj informaciji. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.
Uvidom u dostavljenu žalbu, utvrđeno je da žaliteljica dana 13. studenoga 2020. godine putem elektroničke pošte tijelu javne vlasti podnijela zahtjev za pristup informacijama sljedećeg sadržaja: „Poštovani, molimo Vas da nam odgovorom na ovaj e-mail dostavite informaciju o svim prometima na računu (ili računima) Vašeg grada u 2019. godini – tj. izvatke prometa po računu (računima) grada (u elektroničkom obliku), na kojima su te transakcije vidljive, ili slične isprave istog sadržaja.“.
Nadalje, utvrđeno je da je postupajući po predmetnom zahtjevu za pristup informacijama Grad Kraljevica donio rješenje KLASA: UP/I-008-01/20-01/18, URBROJ: 2170/08-02-20-3 od 30. studenoga 2020. godine kojim je isti odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
U obrazloženju osporenog rješenja je u bitnome navedeno kako je u postupanju po zahtjevu žaliteljice utvrđeno da se radi traženju većeg broja informacija koje sadržavaju osobne podatke fizičkih osoba te podatke koji spadaju u domenu porezne tajne, koje bi bilo potrebno zaštititi, odnosno da bi se zbog udovoljavanja zahtjevu žaliteljice morao angažirati veći broj službenika na pripremanju podataka. Nadalje, navedeno je kako se obzirom na potrebu osiguravanja prostorne, tehničke i kadrovske podrške pristupilo utvrđivanju opsega poslova i potrebnih resursa za udovoljavanje zahtjevu, pri čemu je utvrđeno da se ukupna arhiva izvoda prometa po računima za 2019. godinu sastoji od približno za samo jedan dan primjerice 50, 100 ili čak 300, transakcija koje su ispisane na desetke stranica, pa je slijedom navedenog, a obzirom na potrebnu količinu informacija, rada, i vremena koje je potrebno za udovoljavanje zahtjevu, zaključeno da se u konkretnom slučaju radi tzv. zlouporabi prava.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Kako u konkretnom slučaju osporenim rješenjem Grada Kraljevice zahtjev žaliteljice nije odbijen zbog postojanja nekog od ograničenja prava na pristup informacijama propisanih člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, već zbog zlouporabe prava, Povjerenik za informiranje je u postupku koji se vodi protiv takvog rješenja, dužan ispitati jesu li u konkretnom slučaju ispunjeni uvjeti iz članka 25. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama. Kod utvrđivanja zlouporabe prava na pristup informacijama potrebno je cijeniti sve činjenice i okolnosti, a relevantno je i zakonsko načelo međusobnog poštovanja i suradnje kojim je propisano da se odnosi tijela javne vlasti i korisnika temelje na suradnji i pružanju pomoći te međusobnom uvažavanju i poštivanju dostojanstva ljudske osobe.
Prilikom ocjene je li u određenom slučaju došlo do zlouporabe prava na pristup informacijama, prvo u obzir treba uzeti načelo međusobne suradnje i pomoći propisano u članku 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama, što kod zlouporabe znači da se treba cijeniti ponašanje tijela javne vlasti od kojeg su zatražene informacije i korisnika prava na pristup informacijama. Iz zakonskog određenja zlouporabe prava jasno je da je potrebno ocijeniti utjecaj zahtjeva na javni interes, iako prema Zakonu o pravu na pristup informacijama podnositelji zahtjeva ne moraju navoditi razloge zbog kojih traže informaciju, ali je u slučaju moguće zlouporabe prava svrha i subjektivni elementi imaju utjecaj na odlučivanje i ocjenu postojanja javnog interesa, jer se mora uzeti u obzir i širi kontekst podnošenja zahtjeva, kao i ciljeve koji se žele postići podnošenjem zahtjeva. Tijelo javne vlasti, bez obzira što korisnik ne treba navesti svrhu traženja informacije, iz eventualne komunikacije s korisnikom i njegovim pojašnjenjima može razmatrati i vrijednost zatraženih informacija za javni interes. Osim toga potrebno je ocijeniti ponašanje korisnika prilikom traženja informacija (objektivne i subjektivne okolnosti), a također i poziciju tijela javne vlasti, kao i uzeti u obzir kontekst i povijest podnositeljevih zahtjeva jer je iz podnositeljevih postupanja po prethodnim zahtjevima ponekad je moguće uočiti određeni model ponašanja podnositelja.
Nadalje, valja uzeti u obzir i da je presudama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Poslovni broj UsII-167/19 od 16. svibnja 2019. godine, Poslovni broj UsII-170/19 od 20. ožujka 2019. godine, Poslovni broj: UsII-191/19 od 12. rujna 2019. godine te Poslovni broj: UsII-298/20 od 23. rujna 2020. godine zauzeto je stajalište da se u slučaju informacija o raspolaganju javnim sredstvima iz članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama ne može razmatrati pitanje zlouporabe prava na pristup informacijama. Sve navedene presude javno su dostupne na internetskim stranicama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske na poveznici https://sudovi.hr/hr/vusrh/sudska-praksa/sudska-praksa. Stoga je, sukladno navedenome, u žalbenom postupku utvrđeno da informacije koje su predmet žaliteljičinog zahtjeva predstavljaju informacije o raspolaganju javnim sredstvima, koje moraju biti dostupne svakome i pristup kojima nadilazi eventualno opterećenje redovitog rada tijela javne vlasti.
Također, uzeti u obzir treba i činjenicu da je za informacije o trošenju proračunskih sredstava u članku 68.a stavku 1. Zakona o Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi („Narodne novine“, broj 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 36/09., 150/11., 144/12., 19/13., 137/15., 123/17., 98/19. i 144/20.) propisano da trebaju biti javno objavljene na mrežnoj stranci općine, grada i županije i to na lako dostupan i pretraživ način. Navedena zakonska odredba ukazuje na činjenicu da je javna dostupnost informacija o potrošnji javnih sredstava, u ovom slučaju o potrošnji proračunskih sredstava jedinica lokalne samouprave, preduvjet za ostvarivanje transparentnosti u tijelima javne vlasti.
U drugostupanjskom postupku izvršen je uvid u Izvješće o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2019. i 2020. godinu koja je, temeljem odredbe članka 60. stavka 2. citiranog Zakona, Grad Kraljevica dostavio Povjereniku za informiranje. Uvidom u navedeno, utvrđeno je da je Grad Kraljevica u 2019. godini u rješavanju imao 9 zahtjeva, a u 2020. godini 21 zahtjev, a iz očitovanja tijela javne vlasti KLASA: UP/I-008-01/20-02/2, URBROJ: 2170/08-02-20-4 od 28. prosinca 2020. godine proizlazi da je da je u navedenom razdoblju žaliteljica tijelu javne vlasti podnijela samo jedan zahtjev za pristup informacijama, a koji je predmet ovog postupka. Potkrepljujući navode iz osporenog rješenja o obimnosti i sadržaju zatražene dokumentacije, tijelo javne vlasti kao dio spisa predmeta dostavilo je izvode prometa po računima poslovne banke za određene dane u 2019. godini.
S obzirom na sve navedeno, a cijeneći sve činjenice i okolnosti, osobito broj sveukupno zaprimljenih zahtjeva u tijelu javne vlasti u 2019. i 2020. godini i činjenicu da je u navedenom razdoblju žaliteljica tijelu javne vlasti podnijela samo jedan zahtjev za pristup informacijama koji je ujedno i predmet ovog postupka, kao i narav zatraženih informacija, u žalbenom postupku utvrđeno je da nije došlo do zloupotrebe prava na pristup informacijama od strane žalitelja u smislu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09.), riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu, s obzirom da je u ovom konkretnom slučaju nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela.
U postupku prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak.
Prije upuštanja u meritorno odlučivanje, odnosno odlučivanje o konkretnom dokumentu ili prikazu podataka o prometima po računima, tijelo javne vlasti dužno je, a s obzirom na sadržaj podnesenog zahtjeva, utvrditi koje su informacije predmet žaliteljičinog zahtjeva. Naime, iz spisa predmeta proizlazi da je tijelo javne vlasti procijenilo da se žaliteljičin zahtjev odnosi isključivo na dostavu bankovnih izvoda prometa po računu, zanemarujući pritom da žaliteljica alternativno traži „sličnu ispravu drugog sadržaja“, iz čega proizlazi da žaliteljica pristaje da joj se omogući pristup i nekoj drugoj informaciji iz koje bi bilo vidljivo trošenje javnih sredstava. Nadalje, u prvostupanjskom postupku koji je prethodio osporenom rješenju prvostupanjsko tijelo nije razmotrilo ni mogućnost da se žaliteljici prema odredbi članka 17. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama omogući uvid u dokumente te da ona nakon ostvarenog uvida zatraži izradu određenih preslika dokumenata, a imajući u vidu da se traže podaci za jednu godinu.
Stoga bi prvostupanjsko tijelo u ponovljenom postupku, sukladno odredbi članka 20. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, od žaliteljice trebalo zatražiti ispravak zahtjeva na način da pojasni koja je informacija predmet njezinog traženja, odnosno da pojasni što se podrazumijeva pod navodom „slična isprava drugog sadržaja“ iz koje bi bili vidljivi prometi po računima tijela javne vlasti.
Prilikom rješavanja zahtjeva tijelo javne vlasti, Grad Kraljevica, treba imati u vidu da se zahtjevom traže informacije o raspolaganju javnim sredstvima, koje moraju biti dostupne svakome i bez provođenja postupka testa razmjernosti i javnog interesa te u odnosu na koje se, prema ranije navedenom stajalištu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, ne može razmatrati pitanje zlouporabe prava na pristup informacijama. No, prema dostavljenom očitovanju od strane tijela javne vlasti, kao i prema obrazloženju pobijanog rješenja, razvidno je da tijelo javne vlasti prilikom odlučivanja mora uzeti u obzir da predmetne informacije sadrže i druge podatke u odnosu na koje su moguća ograničenja koja su propisana u članku 15. Zakona o pravu na pristup informacijama te je stoga u obvezi primijeniti odredbu iz stavka 5. citiranog članka iz koje proizlazi obveza tijela javne vlasti da u slučaju kada tražena informacija sadrži podatak koji podliježe ograničenju, da preostale dijelove informacije treba učiniti dostupnima. Naime, iz obrazloženja osporenog rješenja u kojem se navodi što čini promet po računu, proizlazi da bi informacije o raspolaganju javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama odnosile samo na isplate koje vrši prvostupanjsko tijelo, a da podaci o uplatama fizičkih osoba ne predstavljaju takve podatke.
Kada je predmet zahtjeva za pristup informacijama obimna dokumentacija, a što bi prema navodima iz obrazloženja pobijanog rješenja bio slučaj u ovom konkretnom predmetu, valja napomenuti tijela javne vlasti imaju pravo postupiti u skladu s odredbom članka 19. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno imaju pravo tražiti od korisnika naknadu stvaranih i materijalnih troškova koji nastanu pružanjem informacije, sukladno članku 17. ovog Zakona, kao i naknadu troškova dostave tražene informacije, a na izračun navedene naknade primjenjuju se Kriteriji za određivanje visine naknade stvarnih i materijalnih troškova i troškova dostave informacije („Narodne novine“, broj 12/14. i 15/14.) (dalje u tekstu: Kriteriji). Ako se radi o iznosu koji prelazi 150kn, sukladno članku 4. stavku 2. Kriterija tijelo javne vlasti može zatražiti od korisnika da unaprijed položi iznos stvarnih materijalnih troškova i troškova dostave informacije, a ako korisnik ne položi zahtijevani iznos troškova u roku od 8 dana, tada se smatra da je korisnik odustao od zahtjeva.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan