KLASA: UP/II-008-07/20-01/1279
URBROJ: 401-01/05-21-9
Zagreb, 23. travnja 2021.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja, KLASA: UP/I-008-01/20-02/03, URBROJ: 517-10-2-20-2 od 22. listopada 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja, KLASA: UP/I-008-01/20-02/03, URBROJ: 517-10-2-20-2 od 22. listopada 2020. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem Ministarstva gospodarstva i održivog razvoja (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (dalje u tekstu: žaliteljica) je pravovremeno izjavila žalbu, u kojoj u navodi kako osim odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama, jer se radi o isplati javnih sredstava, ima pravo na dostavu navedenih podataka i po odredbama o pristupu informacijama na temelju Zakona o zaštiti okoliša („Narodne novine“, broj 80/13, 153/13, 78/15, 12/18, 118/18) i Zakona o zaštiti prirode („Narodne novine“, broj 80/13, 15/18, 14/19, 127/19). Također ističe da žalbu izjavljuje zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i zbog pogrešne primjene zakona. Osim što naglašava da se radi o podacima koji se odnose na raspolaganje javnim sredstvima, ukazuje kao bi i predmetne informacije trebale biti proaktivno objavljene temeljem odredbe članka 10. stavka 1. točke 8. Zakona o pravu na pristup informacijama. Navodi kako tijelo javne vlasti posjeduje sve tražene podatke te da javnost ima pravo upoznata sa iznosom javnih sredstava koja su isplaćena određenim osobama i u koju su svrhu isplaćena, stoga se u ovom slučaju ne mogu primijeniti odredbe Opće uredbe o zaštiti podataka. Smatra kako se zatražena informacija mora proaktivno objaviti na internetskim stranicama tijela javne vlasti. Predlaže da se žalba uvaži.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je kako je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 18. rujna 2020. godine (koji je u tijelu javne vlasti urudžbiran 21. rujna 2020.) zatražila od Ministarstva sljedeće informacije: Popis imena i prezimena fizičkih i naziva pravnih osoba u tabličnom obliku kojima je u protekle tri godine te u tekućoj godini (2017. – 2020.) isplaćena naknada štete za štetu počinjenu od životinja strogo zaštićenih vrsta; iznose isplaćenih naknada u navedenom periodu po pojedinoj fizičkoj i pravnoj osobi; objekt štete i počinitelja štete po pojedinoj isplati naknade te općinu i županiju prebivališta za fizičku te općinu i županiju sjedišta za pravne osobe koje su ostvarile pravo na naknadu štete.
U obrazloženju pobijanog rješenja Ministarstvo navodi kako smatra da se zatraženi podaci ne trebaju objavljivati temeljem odredbe članka 10. stavka 1. točke 8. Zakona o pravu na pristup informacijama. Nadalje, navodi kako se ako najvažniji alat u postupku naknade štete koristi web aplikacija „Evidencija šteta od strogo zaštićenih životinja“ te kako ograničen broj osoba ima uvid u aplikaciju. Naglašava kako je u provedenom testu razmjernosti i javnog interesa utvrđeno da se traže osobni podaci ljudi koji su sakupljani isključivo u svrhu isplate naknade štete od životinja strogo zaštićenih vrsta. Navodi kako raspolaže mišljenjem Agencije za zaštitu osobnih podataka (dalje u tekstu: AZOP) koja se očitovala kada je isti korisnik tražio osobne podatke sudionika LIFE III CROWOLF projekta, što je primjenjivo i u ovom slučaju, stoga u nastavku opsežno citira skoro čitavo mišljenje, odnosno relevantne odredbe Opće uredbe o zaštiti podataka. Ističe se kako je radna skupina prilikom provedbe testa razmjernosti i javnog interesa zaključila da se sukladno članku 18. stavku 5. Zakona ne smatra zahtjevom za pristup informacijama stvaranje nove informacije i kontaktiranje svih oštećenika radi privole za prosljeđivanje njihovih osobnih podataka trećoj osobi. Također navodi da zatraženi podaci ne mogu biti ustupljeni korisniku u zatraženom obliku, nego bi se trebala raditi nova informacija sa suženim opsegom podataka (imenom i prezimenom oštećenika, dodijeljenim iznosom i svrhom dodjele) unatrag 3 godine, te da tijelo javne vlasti nema mogućnost generiranja izvještaja koje bi obuhvatilo sve zatraženo zahtjevom, tako da treba kombinirati različite izvještaje, a ako to ne bi bilo moguće, i dodatno tražiti i platiti nadogradnju aplikacije. Dodatno, budući da zahtjev predviđa obradu osobnih podataka, radna grupa je mišljenja da je u predmetnom slučaju primjenjiv i članak 15. stavak 2. točka 4. Zakona o pravu na pristup informacijama prema kojem se zahtjev korisnika ne smatra dovoljnim razlogom slijedom kojeg bi javni interes prevladao naspram zaštite osobnih podataka oštećenih, a ujedno bi udovoljavanje istom, uz stvaranje nove informacije, uključivalo i kontaktiranje svih oštećenika radi dobivanja privole za prosljeđivanje njihovih osobnih podataka trećoj osobi. Slijedom navedenog, Ministarstvo je odlučilo uskratiti pristup zatraženoj informaciji.
Ministarstvo je po sudu Povjerenika za informiranje u ovoj upravnoj strani propustilo prikazati činjenice i okolnosti koje opravdavaju uskratu zatražene informacije jer ista predstavlja zaštićeni osobni podatak, kao i da se radi o zahtjevu za stvaranjem nove informacije, slijedom čega je pogrešno primijenilo zakonske odredbe,
S obzirom na razlog uskrate pristupa informacijama, u žalbenom postupku su razmatrane sljedeće zakonske odredbe:
Prema članku 18. stavku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama ne smatra se zahtjevom za pristup informacijama traženje uvida u cjelokupni spis predmeta, objašnjenja ili uputa vezanih uz ostvarivanje nekog prava ili izvršavanje obveze, izrade analize ili tumačenja nekog propisa, kao ni stvaranje nove informacije.
Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4., a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona. Člankom 15. stavkom 2. točkom 4. navedenog Zakona propisano da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovog Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Prema članku 16. stavku 3. Zakona o pravu na pristup informacijama informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne su javnosti i bez provođenja postupka iz stavka 1. ovog članka, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.
U žalbenom postupku je utvrđeno kako je izreka pobijanog rješenja pogrešna te kako Ministarstvo miješa zahtjev od 21. svibnja 2020. godine koji nije predmet ovog upravnog postupka te predmetni zahtjev od 21. rujna 2020. godine.
Naime, u izreci pobijanog rješenja Ministarstvo navodi kako se odbija zahtjev za pristup informacijama kojim je zatražena dostava kontakt podataka osoba koje su pretrpjele štetu od strogo zaštićenih vrsta, što nije predmet zahtjeva od 21. rujna 2020. godine kojim su u bitnom zatraženi podaci o osobama kojima je isplaćena naknada štete, te iznos štete, počinjena od životinja strogo zaštićenih vrsta, a o koji je predmet ovog žalbenog postupka.
Slijedom navedenog, izreka pobijanog rješenja je pogrešna te se na nju nadovezuje činjenično i pravno pogrešno argumentirano obrazloženje, s obzirom da traženje kontakt podataka fizičkih osoba ima sasvim drugačiji pravni predznak od traženja podataka osoba kojima su isplaćena javna sredstva.
Na pogrešnu izreku se nadovezuje citiranje mišljenja AZOP-a, koje je uzeto potpuno izvan konteksta predmetnog zahtjeva za pristup informacijama, jer nije isto kada podnositelj zahtjeva traži popis osoba kojima su isplaćena javna sredstva, od zahtjeva kojim traži osobne podatke sudionika LIFE III CROWOLF projekta na što se odnosi mišljenje AZOP-a.
Osim toga, Ministarstvo nije uzelo u obzir da su u potpunosti usklađena stajališta AZOP-a i Povjerenika za informiranje koja se odnose na isplatu javnih, proračunski sredstava fizičkim osobama – a to svakako predstavlja traženje podataka o osobama kojima je isplaćena naknada štete, te iznos štete, počinjena od životinja strogo zaštićenih vrsta.
Tako primjerice u pravnom mišljenju AZOP-a objavljenom pod naslovom „Dostava ugovora o djelu koje je sklopio Grad u određenom vremenskom periodu“ na poveznici https://azop.hr/pravo-na-pristup-informacijama/, u bitno se navodi kako se na dostavu ugovora o djelu koje je sklopio Grad u određenom vremenskom periodu primjenjuje Zakon o pravu na pristup informacijama kao poseban zakon, kojim se uređuje pravo na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija koje posjeduju tijela javne vlasti, te koji u smislu članka 6.1. c) predstavlja pravni temelj za obradu osobnih podataka (…) kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa (…) te s obzirom da se u opisanom slučaju radi o isplati javnih (proračunskih) sredstava dopušteno je učiniti dostupnim samo one osobne podatke koji su nužni za ispunjenje zakonom utvrđene svrhe – kao što je visina iznosa o ugovorenim poslovima isplaćenim u bruto iznosima te eventualno ime i prezime fizičke osobe, dok je sve ostale podatke iz ugovora kao što su primjerice OIB, adresa stanovanja, broj računa potrebno na odgovarajući način zaštititi/zatamniti.
Slijedom navedenog, u mišljenju tijela koje nadzire zaštitu osobnih podataka u Republici Hrvatskoj jasno su istaknuti dijelovi koji se mogu primijeniti na ovu upravnu stvar, odnosno pogrešnu, procesnu i materijalnu, primjenu odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama na zahtjev od 21. rujna 2020. godine.
Prva pogreška Ministarstava se odnosi na provođenje testa razmjernosti i javnog interesa u slučaju kada se radi o raspolaganju javnim sredstvima, s obzirom da odredba članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama predstavlja jasno normiranje situacije prevladavajućeg javnog interesa u slučaju kada se radi o raspolaganju javnim sredstvima, a njezina primjena i ustavnost u višegodišnjoj primjeni nikada nije dovedena u pitanje.
Stoga stav Ministarstva da se test razmjernosti i javnog interesa mora provesti u svakom slučaju kada postoje osobni podaci, pa i u slučaju raspolaganja javnim sredstvima, nema uporište u životnoj i pravnoj logici.
Naime, odredba članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama predstavlja iznimku od provođenja predmetnog testa (što je i Ministarstvo u jednom trenutku ispravno citiralo), drugim riječima test se provodi jedino u slučaju kada ograničenja postoje, jer se inače ne bi provodio, a informacija bi bila dostupna. Dakle, u slučaju kada se radi o raspolaganju javnim sredstvima i kada postoje zakonska ograničenja (osim kada je informacija klasificirana stupnjem tajnosti) zakonska norma jasno, gramatički i teleološki neupitno, određuje da se u tom slučaju ne provodi test razmjernosti i javnog interesa (u odnosu na postojeće zakonsko ograničenje, pa tako i na osobne podatke).
Slijedom navedenog, upravo je omogućavanje pristupa minimumu informacija koje se odnose na raspolaganje javnim sredstvima prihvaćeno u praksi, a to je, ako se referira na ovo upravnu stvar, ime i prezime fizičke osobe te iznos i svrha isplaćene naknade, odnosno javnih sredstava. Za ostale osobne podatke koji se ne odnose neposredno na raspolaganje javnim sredstvima, odnosno koji nisu od javnog interesa (primjerice OIB, adresa osobe, broj tekućeg računa i sl.) predmetni test je potrebno provesti.
Pogrešna je i tvrdnja Ministarstva da je potrebno kontaktirati sve oštećenike radi dobivanja privole za prosljeđivanje njihovih osobnih podataka trećoj osobi, s obzirom da u ovom slučaju postoji jasni zakonski temelje obrade osobnih podataka.
Člankom 4. stavkom 1. Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka) definirano je da su „osobni podaci” svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik”); pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca.
Stavkom 2. članka 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da „obrada” znači svaki postupak ili skup postupaka koji se obavljaju na osobnim podacima ili na skupovima osobnih podataka, bilo automatiziranim bilo neautomatiziranim sredstvima kao što su prikupljanje, bilježenje, organizacija, strukturiranje, pohrana, prilagodba ili izmjena, pronalaženje, obavljanje uvida, uporaba, otkrivanje prijenosom, širenjem ili stavljanjem na raspolaganje na drugi način, usklađivanje ili kombiniranje, ograničavanje, brisanje ili uništavanje.
Člankom 6. Opće uredbe o zaštiti podataka utvrđeni su uvjeti zakonitosti obrade osobnih podataka.
Slijedom navedenog, legitimnost obrade podataka utvrđena je člankom 6. stavkom 1. točkom c) Opće uredbe o zaštiti podataka, kojom je propisano kako je obrada zakonita samo ako i u onoj mjeri u kojoj je ispunjeno najmanje jedno od sljedećega: obrada je nužna radi poštovanja pravnih obveza voditelja obrade. U stavku 3. članka 6. Uredbe navodi se kako pravna osnova za obradu iz stavka 1. točaka c) i e) utvrđuje se u: a) pravu Unije; ili b) pravu države članice kojem voditelj obrade podliježe.
Spomenuta zakonitost obrade se u ovom slučaju izvodi iz odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama, koji razrađuje odredbu članka 38. stavka 4. Ustava Republike Hrvatske kojom se jamči pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti, primjenjujući na predmetni zahtjev odredbu članka 16. stavka 3. navedenog Zakona – kojom se osigurava automatska dostupnost zatražene informacije i bez provedbe testa razmjernosti i javnog interesa kada se radi o raspolaganju javnim sredstvima.
Slijedom navedenog, iako pitanje isplate određenog novčanog iznosa fizičkoj osobi predstavlja osobni podatak, to ne znači da takav podatak u svakom slučaju predstavlja i zaštićeni osobni podatak, a to pogotovo ne znači u slučaju kada je isplatitelj tijelo javne vlasti i kada se radi o isplati javnih, proračunskih sredstava, kada postoji zakonski temelj obrade osobnih podatka i kada privola nije potrebna.
Stoga je u ovom predmetu zahtjev jasan i određen te se ne može podvoditi pod odredbu članka 18. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama jer se u ovom slučaju traži minimum informacija koje se odnose raspolaganju javnim sredstvima te se ne traže nikakve složene analize i izračuni informacija koje su u posjedu tijela javne vlasti.
Ističe se da je u presudi Suda Europske unije, broj C-491/15 od 11. siječnja 2017. godine zauzeto stajalište da sve informacije koje se unaprijed programiranim alatima za pretraživanje mogu izdvojiti iz elektroničke baze podataka u okviru njezine uobičajene uporabe, čak i ako te informacije još nisu bile prikazane u tom obliku, ili ih osoblje nikad nije pretraživalo, moraju se kvalificirati kao gotovi dokumenti, odnosno da tijela javne vlasti radi ispunjavanja zahtjeva za pristup informacijama mogu biti dovedena u situaciju da primjenom postojećih alata za pretraživanje izrade dokument iz informacija sadržanih u bazi podataka (paragrafi 37 i 38 presude).
Razlika između postojećeg i novog dokumenta jasno je naznačena u mišljenju nezavisnog odvjetnika u navedenom predmetu Michala Bobeka od 21. rujna 2016. godine u kojem se ističe sljedeće:
„…49. U skladu s negativnom definicijom, „novi dokument” u smislu Uredbe ne bi nastao ako bi se samo brisali ili filtrirali neki od postojećih podataka (uključujući i njihovo anonimiziranje) iz baze ili skupa podataka. Ovisno o točnoj strukturi baze podataka, takve operacije načelno ipak ne mogu zahtijevati znatno (intelektualno) ulaganje pa onda i ne dovode do stvaranja „novog dokumenta”, nego je isključivo riječ o preuređenju postojećeg….“
Navedena presuda i mišljenje nezavisnog odvjetnika dostupni su na poveznici http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-491/15.
Nadalje, potrebno je ukazati da žaliteljica pogrešno tumači odredbu članka 10. stavka 1. točke 8. Zakona o pravu na pristup informacijama kojom je propisano kako su tijela javne vlasti obvezna na internetskim stranicama na lako pretraživ način i u strojno čitljivom obliku objavljivati informacije o dodijeljenim bespovratnim sredstvima, sponzorstvima, donacijama ili drugim pomoćima, uključujući popis korisnika i visinu iznosa.
Naime, navedena odredba se odnosi na dodjelu bespovratnih sredstava poput subvencija, dotacija, donacija, učešća u financiranju projekata, kredita pod povoljnijim uvjetima, oslobađanja od plaćanja naknada, povlaštenih cijena zakupa i sl., stoga se ne može odnositi na naknadu štete, u kojem se slučaju oštećenoj osobi nadoknađuje objektivno utvrđena imovinska šteta, tako da se oštećenik nalazi u drugačijem pravnom odnosu prema tijelu javne vlasti, od primjerice fizičke osobe kojoj se isplaćuje određena pomoć ili donacija.
S obzirom da se navedeni podaci ne trebaju proaktivno objavljivati na internetskim stranicama, treba zanemariti žaliteljičine navode iz žalbe kada traži da joj se dostave podaci u strojno čitljivom obliku, jer se dostava informacija u takvom obliku prvenstveno odnosi na ponovnu uporabu informacija, što u slučaju zahtjeva od 21. rujna 2020. godine nije slučaj, već se radi o običnom zahtjevu za pristup informacijama.
Ukazuje se kako je neutemeljena i pogrešna tvrdnja radne skupine Ministarstva za provedbu testa razmjernosti i javnog interesa kada se zaključuje da se „zahtjev korisnika ne smatra dovoljnim razlogom slijedom kojeg bi javni interes prevladao naspram zaštite osobnih podataka oštećenih“, s obzirom da se ovdje radi o prevladavajućem javnom interesu isplate proračunskih sredstava, sa čime je Ministarstvo trebalo biti upoznato, imajući na umu višegodišnju praksu Povjerenika za informiranje i Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, koja se može pronaći na Tražilici odluka i mišljenja Povjerenika za informiranje i Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (TOM), na poveznici, http://tom.pristupinfo.hr/pregledfilter1.php, ako se u tražilicu upiše ključna riječ „javna sredstva“.
Zaključno, naglašava se kako je predmetni zahtjev povezan sa pitanjem zaštite okoliša, stoga se ističe kako je pristup informacijama i sudjelovanje javnosti u pitanjima koja se tiču okoliša uređen Zakonom o zaštiti okoliša, koji je usklađen s Konvencijom o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša (Arhuška konvencija), koja je implementirana u hrvatsko pozitivno pravo Zakonom o potvrđivanju Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša („Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 1/07.).
U tom smislu u ovom slučaju posebnu težinu ima činjenica da je žaliteljica udruga koja djeluje u području zaštite okoliša, stoga se ukazuje kako je odredbom članka 34. Zakona o zaštiti okoliša propisano kako, između ostalih, udruge civilnog društva koje djeluju na području zaštite okoliša osiguravaju održivi razvitak i zaštitu okoliša unutar svoga Ustavom utvrđenoga djelokruga.
Također je u presudama Europskog suda za ljudska prava - koje predstavljaju smjerokaz domaćim sudovima i drugim tijelima koje primjenjuju propise u području pristupa informacijama - posebno istaknut status podnositelja zahtjeva, počevši od naglašavanja uloge medija kao „javnih čuvara“, sve do potenciranja uloge nevladinih udruga kao „društvenog čuvara“ (primjerice u presudi Társaság a Szabadságjogokért protiv Mađarske).
Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09) riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar.
Tom prilikom se tijelo javne vlasti treba voditi dosadašnjom praksom koji se odnose na zahtjeve za dostavom informacija o raspolaganju javnim sredstvima, te prihvatiti stajalište kako je dužno dostaviti određeni minimalni opseg informacija koje se odnose na potrošnju proračunskih sredstava s obzirom da te informacije posjeduje.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan