KLASA: UP/II-008-07/19-01/233
URBROJ: 401-01/10-21-6
Zagreb, 23. veljače 2021. godine
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Hrvatske banke za obnovu i razvitak, Broj 03/2019 od 8. veljače 2019. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Hrvatske banke za obnovu i razvitak, Broj 03/2019 od 8. veljače 2019. godine.
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (dalje u tekstu: žaliteljica), kojim je tražila podatke o odobrenim kreditima i plasmanima, te bankarske garancije za razdoblje od osnivanja HBOR-a do 31. prosinca 2018. godine, temeljem članka 23. stavka 5. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer traženi podaci predstavljaju poslovnu tajnu, te temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom na to da prvostupanjsko tijelo smatra da žaliteljica zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žaliteljica je pravodobno uložila žalbu i to zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i zbog pogrešne primjene zakona. Ističe da je prvostupanjsko tijelo nepotpuno utvrdilo činjenično stanje iz razloga što presuda Vrhovnog suda Republike Hrvatske, Broj: Uz-pz-6/2016 u bitnom pobija argumentaciju na koju se poziva prvostupanjsko tijelo. Citira relevantne odluke Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak. Smatra da nasuprot bankarskoj tajni stoji temeljno pravo građana kao nositelja suvereniteta nad obnašanjem vlasti obavljati kontrolu trošenja sredstava tijela javne vlasti, a koje uključuje transparentnost rada banke koja je u državnom vlasništvu. Osporava stav prvostupanjskog tijela da je zahtjev postavljen preopćenito. Ističe da informacije o raspolaganju javnim sredstvima moraju biti transparentne, jer navedeno pridonosi javnoj raspravi te sprečavanju pogrešnog korištenja javnog novca. Ističe da bi pristali na postepeno davanje podataka. Predlaže da se žalba prihvati.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žaliteljica u zahtjevu za pristup informacijama od 11. siječnja 2019. godine navodi doslovno sljedeće:
„Temeljem Zakona o pravu na pristup informacijama, presudi Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj Uzpz-6/2026, te presudama Visokog upravnog suda broj UsII-101/15 i UsII-128/1, kao i rješenjima Povjerenice za informiranje, broj: UP/II-008-07/14-01/220 i UP/II-008-07/16-01/679, molimo da u strojno čitljivom formatu, sukladno članku 10. i članku 28. ZPPI-a, dostavu sljedećih informacija za razdoblje od osnivanja HBOR-a 1992. godine do 31. prosinca 2018. godine:
U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljen je spis na nadležno postupanje po žalbi žaliteljice.
Dopisom Povjerenika za informiranje, KLASA: 008-04/19-01/123, URBROJ: 401-01/10-19-3 od 4. ožujka 2019. godine, od prvostupanjskog tijela je zatraženo da se detaljno očituje na koji se način vode informacije koje žaliteljica traži, odnosno postoji li gotova informacija koja bi sadržavala sve podatke koje žaliteljica traži, ili je za isto potrebno izvršiti uvidu svaki pojedinačni spis predmeta. Istim dopisom također je zatraženo očitovanje o načinu vođenja garancija za izvoz, te da se prvostupanjsko tijelo očituje o tome koje se od traženih informacija vode u elektronskom obliku i od kada.
Iz očitovanja prvostupanjskog tijela Povjereniku za informiranje, Klasifikacijska oznaka, OIU-IO/17-03, Urudžbeni broj: DO-19-631 od 26. ožujka 2019. godine u bitnom proizlazi da se u analitičkom knjigovodstvu knjiže samo ugovori koji su sklopljeni, dok se odobreni krediti za koji nije sklopljen ugovor o kreditu ne evidentiraju. Nadalje se ističe da je aplikacija kredita (ipsdk i ipskk) koja se sada koristi uvedena 1997. godine, te su u njoj evidentirani samo ugovori u kojima je HBOR imao evidentirano potraživanje, te da je potrebno ručno povezivanje podataka. Također se navodi da za kredite koji su odobreni preko poslovnih banaka nad kojim je otvoren stečaj nije dostupan podatak o parametrima pri odobrenju.
Dalje se ističe da se podaci o odobrenom iznosu kredita, kamatnoj stopi, te roku otplate s vremenom mogu mijenjati, pa je iste teško obuhvatiti u izvještaju za tako veliki vremenski period. Također se navodi da ne postoji izvještaj u analitičkom knjigovodstvu koji bi se mogao dati, a da se prethodno ne pročiste podaci, a podatak o osobnom identifikacijskom broju postoji za kredite koji su odobreni nakon uvođenja OIB-a (1. siječnja 2009. godine).
U odnosu na garancije, iz očitovanja prvostupanjskog tijela u bitnom proizlazi da Direkcija analitičkog knjigovodstva vodi knjigovodstvenu evidenciju izdanih garancija od 2007. godine, te da se podaci o knjiženim garancijama nalaze u aplikaciji „dev5“ za posljednje dvije godine, dok su ostale garancije arhivirane, pojedinačno po svakoj poslovnoj godini, te da su analitičke evidencije dužni čuvati 11 godina, sukladno Zakonu o računovodstvu.
Što se tiče odobrenih garancija za izvoz (program Izvozne bankarske garancije), ističe se da su u elektronskom obliku djelomično evidentirani podaci o sjedištu korisnika, OIB-u, veličini i primarnoj djelatnosti korisnika.
U odnosu na evidentiranje izdanih polica osiguranja (naziv i sjedište korisnika osiguranja, djelatnost korisnika osiguranja, MB, iznos osigurane svote, premijska stopa, trajanje osiguranja i program osiguranja) u razdoblju od 1992. godine do 31. prosinca 2018. godine, iz očitovanja prvostupanjskog tijela u bitnom proizlazi da su se navedene informacije u razdoblju od 1. siječnja 1999. godine do 31. prosinca 2005. godine evidentirale u aplikaciji Access, koja više nije u funkciji i nije joj moguće pristupiti, a navedeni podaci nisu migrirani u drugu aplikaciju. Za razdoblje od 1. siječnja 2006. godine do 31. prosinca 2016. godine navedeni podaci su se vodili u aplikaciji Lotus Notes, te je dio podataka prebačen u excel tablice (naziv korisnika osiguranja, iznos osigurane svote, premijska stopa, trajanje osiguranja). Zaključno, za razdoblje od 1. siječnja 2017. godine do 31. prosinca 2018. godine podaci su se vodili u aplikaciji IKO i u evidencijama kreiranim u excel tablicama.
Osim toga, prvostupanjsko tijelo je također istaknulo da su se informacije o izdanim policama osiguranja u razdoblju od 1. siječnja 1999. godine do 31. prosinca 2018. godine ujedno evidentirale i u mapama klijenata u fizičkom obliku sukladno internim pravilima i uputama o evidentiranju predmeta.
Prvostupanjsko tijelo također ističe da se vođenje predmetnih podataka u evidencijama HBOR-a uvelike mijenjalo, te da neki od podataka nisu niti izdvojeni u evidencije te se nalaze u pojedinačnim spisima. Također se navodi da se dio plasmana u razdoblju od 1992. godine do 2018. godine nalaze u arhivama, pa bi iz svakog pojedinačnog spisa trebalo fizički izdvajati pojedinu traženu informaciju.
Osim toga, u navedenom očitovanju prvostupanjsko tijelo izričito navodi da je od trenutka dostave predmetnog zahtjeva pristupilo objedinjavanju podataka iz različitih evidencija u jednu zajedničku evidenciju kako bi uspjelo prikupiti tražene podatke radi mogućnosti davanja na uvid Povjereniku za informiranje. Dalje se navodi da prvostupanjsko tijelo raspolaže s podacima o nazivu korisnika i iznosu odobrenih kredita i garancija u traženom razdoblju (od 1992. godine) te djelomičnim podacima o OIB-u i sjedištu korisnika, odnosno da raspolaže i s podatkom u sklopu kojeg programa je odobren kredit te djelomičnim podacima o veličini i primarnoj djelatnosti poduzetnika, odnosno navedenim dijelom raspolaže samo za dio korisnika.
Imajući u vidu navedeno očitovanje, Povjerenik za informiranje je dopisom, KLASA: UP/II-008-07/19-01/233, URBROJ: 401-01/10-21-4 od 4. siječnja 2021. godine od prvostupanjskog tijela zatražio dostavu informacija koje posjeduje kao gotovo dokument (podaci o nazivu korisnika i iznosu odobrenih kredita i garancija, te podatak u sklopu kojeg programa su krediti odobreni).
Dopisom Klasifikacijska oznaka: OIU-IO/17-03, Urudžbeni broj: DO-21-1209 od 9. veljače 2021. godine upućenom Povjereniku za informiranje, prvostupanjsko tijelo je u bitnom navelo da ne postoji jedinstveni izvještaj/evidencija iz koje bi HBOR mogao dati podatke o svim odobrenim plasmanima i jamstvima za razdoblje od osnivanja HBOR-a od 31. prosinca 2018. godine. U navedenom dopisu prvostupanjsko tijelo ponavlja navode da se u konkretnom slučaju radi o zlouporabi prava na pristup informacijama.
Iz obrazloženja osporenog rješenja u bitnom proizlazi da predmetni zahtjev obuhvaća sve odobrene plasmane (što znači gotovo 42.000 ako se gledaju isključivo krediti), da se podaci vode u različitim organizacijskim jedinicama, a da bi za podatke koji se ne nalaze u evidencijama bilo potrebno manualnim putem izdvajati podatke. U obrazloženju osporenog rješenja dalje se navodi bi međusobno povezivanje, uspoređivanje i sistematiziranje u jedinstvenu evidenciju zahtijevalo potpunu angažiranost većeg dijela tijela javne vlasti, čime bi se zbog voluminoznosti zahtjeva paralizirao sustav u svom redovnom radu.
Navedeni stav prvostupanjskog tijela nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.
Naime, u presudama Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj UsII-167/19 od 16. svibnja 2019. godine, broj UsII-170/19 od 20. ožujka 2019. godine, broj UsII-191/19 od 12. rujna 2019. godine te broj UsII-298/20 od 23. rujna 2020. godine zauzeto je stajalište da se u slučaju informacija o raspolaganju javnim sredstvima iz članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama ne može razmatrati pitanje zlouporabe prava na pristup informacijama.
Osim toga, presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj UsII-205/20 od 15. prosinca 2020. godine, dodatno je naglašeno se u slučaju prvostupanjskog tijela radi o raspolaganju javnim sredstvima u smislu odredbe članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, da navedene informacije moraju biti dostupne svakoj osobi, odnosno da isto nadilazi eventualno opterećenje redovitog rada tijela javne vlasti.
Posebno se ističe da se u navedenom predmetu radilo o zaključcima i dokumentima koji su vezani uz 953 projekta, te je unatoč nedvojbenoj opsežnosti dokumenata Visoki upravni sud Republike Hrvatske potvrdio svoje stajalište da se ne može razmatrati zlouporaba prava na pristup informacijama u slučaju traženja informacija o raspolaganju javnim sredstvima.
Slijedom navedenog, prvostupanjsko tijelo pogrešno je primijenilo odredbu članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
S obzirom da je pravo na pristup informacijama Ustavom Republike Hrvatske zajamčeno pravo na pristup informacijama, te da ograničenja prava na pristup informacijama treba tumačiti restriktivno, u žalbenom postupku je potrebno utvrditi sljedeće: 1) je li ograničenje prava na pristup informacijama žaliteljice zasnovano na zakonu, 2) ima li legitimni cilj te 3) je li isto nužno u demokratskom društvu i razmjerno naravi potrebe za ograničenjem.
Razmatrajući pitanje pod brojem 1., jasno je da ja miješanje u pravo žaliteljice na pristup informacijama zasnovano na zakonu, točnije na odredbi članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Što se tiče drugih dvaju pitanja, Povjerenik za informiranje ističe sljedeće.
Legitimni cilj odredbe o zlouporabi prava je svakako očuvanje s jedne strane redovitog funkcioniranja prvostupanjskog tijela (kako u odnosu na njegove osnovne djelatnosti, tako i u odnosu na druge korisnike koji podnose zahtjeve za pristup informacijama), te s druge strane zaštita pravnog poretka, odnosno načela pravičnosti i pravne sigurnosti.
Međutim, Povjerenik za informiranje, uzimajući u vidu praksu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske citiranu u ovom rješenju, smatra da ograničenje prava žaliteljice nije nužno u demokratskom društvu, posebno imajući u vidu činjenicu da bi se iz dopisa prvostupanjskog tijela moglo zaključiti da određeni dio informacija prvostupanjsko tijelo posjeduje kao gotovu informaciju.
U odnosu na pozivanje prvostupanjskog tijela na zakonsko ograničenje poslovne, odnosno bankovne tajne, ističe se kako slijedi.
Prema ustaljenoj praksi Povjerenika za informiranje i upravnosudskoj praksi, podaci o iznosu i korisniku kredita predstavljaju informacije od javnog značaja, odnosno informacije o raspolaganju javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Osim toga, navedeni stav se primjenjuje i u slučaju korisnika kredita (primjerice presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: UsII-157/18 od 26. rujna 2018. godine i broj UsII-222/18 od 26. rujna 2018. godine), kao i u slučaju krajnjih korisnika kredita (primjerice presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: UsII-186/20 od 1. srpnja 2020. godine i broj UsII-228/20 od 31. srpnja 2020. godine).
Slijedom navedenog, kako navedene informacije predstavljaju informacije o raspolaganju javnim sredstvima, iste su dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, iz kojeg razloga nije moguće primijeniti zakonsko ograničenje poslovne, odnosno bankovne tajne.
S obzirom na to da prvostupanjsko tijelo Povjereniku za informiranje nije dostavilo niti one informacije koje posjeduje u obliku dokumenta u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, Povjerenik za informiranje nije niti mogao sam riješiti ovu upravnu stvar u smislu članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09), iako je prvostupanjsko tijelo u svom dopisu izričito navelo da je krenulo u postupak objedinjavanja informacija, a kako bi Povjereniku za informiranje moglo omogućiti uvid u tražene informacije.
U ponovljenom postupku će prvostupanjsko tijelo uzeti u obzir primjedbe iz ovog rješenja, kao i praksu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, a posebno će uzeti u obzir definiciju informacije iz članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno da pristup informacijama uključuje pristup onim dokumentima iz kojih žaliteljica može doći od traženih informacijama, odnosno da se iz dopisa prvostupanjskog tijela Klasifikacijska oznaka, OIU-IO/17-03, Urudžbeni broj: DO-19-631 od 26. ožujka 2019. godine može zaključiti da prvostupanjsko tijelo posjeduje dio traženih informacija kao gotovu informaciju u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan