KLASA: UP/II-008-07/20-01/1103

URBROJ: 401-01/11-21-5

Zagreb, 25. svibnja 2021.

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Ministarstva financija, Porezne uprave KLASA: UP/I-032-01/20-01/24, URBROJ: 513-07-21-17-20-2 od 17. rujna 2020. godine u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Ministarstva financija, Porezne uprave KLASA: UP/I-032-01/20-01/24, URBROJ: 513-07-21-17-20-2 od 17. rujna 2020. godine.

2. Predmet se dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žaliteljica) kojim je zatražila Izvješće o učinkovitosti rada, poštivanja službene dužnosti i osobnom ponašanju državnog službenika za razdoblje ocjenjivanja od 1. siječnja do 31. prosinca 2019. godine i rješenja o ocjeni za 2019. godinu za državnu službenicu ........., temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi članka 15. stavka 2. točke 7. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer je ograničenje prava na pristup informacijama propisano drugim zakonom.

Protiv navedenog rješenja žaliteljica je pravovremeno uložila žalbu u kojoj u bitnome navodi da je osporenim rješenjem odbijen njezin zahtjev za pristup informacijama i time joj uskraćeno zakonsko ostvarenje prava na pristup informacijama te da rješenje pobija zbog nepotpuno i pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i po pogrešne primjene zakona, odnosno materijalnog prava. Nadalje, navodi da odredbe Zakona o državnim službenicima, Uredbe o postupku i kriterijima ocjenjivanja državnih službenika i Zakona o općem upravnom postupku, na koje se tijelo javne vlasti poziva u pobijanom rješenju, nisu razlog za odbijanje zahtjeva već razlog za dostavu tražene informacije, kao što ni odredbe članka 21. Zakona o općem upravnom postupku nisu primjenjive u ovom slučaju iz čega proizlazi da je tijelo javne vlasti pogrešno primijenilo materijalno pravo. Također, navodi da tijelo javne vlasti nije u pobijanom rješenju argumentirano ukazalo na vjerojatnu ozbiljnu povredu zaštićenog interesa, već samo citira navodna zakonska ograničenja i navodi da bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji interes zaštite određenog prava bio ozbiljno povrijeđen, odnosno u obrazloženju rješenja samo se nagađa oko nastanka moguće štete prilikom davanja informacije te nije jasno i nedvosmisleno identificiran razlog zbog kojeg bi davanje traženih podataka dovelo do štetnih posljedica za Ministarstvo financija, Poreznu upravu. Ističe kako nije stranka u postupku donošenja rješenja i ocjenjivanju i nije ostvarila pravo uvida u spis predmeta temeljem odredbi Zakona o općem upravnom postupku te ne gubi pravo iz odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama. Predlaže da se žalba uvaži.

Žalba je osnovana.

Ustavom Republike Hrvatske („Narodne novine”, broj 56/90., 135/97., 8/98., 113/00., 124/00., 28/01., 41/01., 55/01., 76/10., 85/10.-pročišćeni tekst i 05/14.), u članku 38. stavku 4. jamči se svakome pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Pri tome ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu i propisana zakonom.

Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

Člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama, dostavljenim putem elektroničke pošte, dana 7. rujna 2020. godine od tijela javne vlasti zatražila da joj se dostavi Izvješće o učinkovitosti rada, poštivanja službene dužnosti i osobnom ponašanju državnog službenika za razdoblje ocjenjivanja od 1. siječnja do 31. prosinca 2019. godine i rješenja o ocjeni za 2019. godinu za državnu službenicu .......... Nadalje je utvrđeno da je Ministarstvo financija, Porezna uprava postupajući po zahtjevu žaliteljice donijela rješenje KLASA: UP/I-032-01/20-01/24, URBROJ: 513-07-21-17-20-2 od 17. rujna 2020. godine kojim se odbija zahtjev žaliteljice temeljem članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi članka 15. stavka 2. točke 7. Zakona o pravu na pristup informacijama, jer je ograničenje prava na pristup informacijama propisano drugim zakonom.

U obrazloženju pobijanog rješenja u bitnome se navodi da su odredbe o ocjenjivanju državnih službenika do donošenja rješenja sadržane u članku 85. Zakona o državnim službenicima („Narodne novine“, broj 92/05, 140/05., 142/06., 77/07., 107/07., 27/08., 34/11., 49/11., 150/11., 34/12., 49/12., 37/13., 38/13., 01/15., 138/15., 61/17., 70/19. i 98/19.) gdje je stavkom 5. propisano da postupak ocjenjivanje, kriterije za ocjenjivanje i sadržaj obrasca i ocjenjivanju propisuje Vlada uredbom, a člankom 86. stavkom 1. citiranog Zakona propisano je da se o ocjeni državnih službenika donosi rješenje. Nadalje, navodi se da je sukladno odredbi članka 4. Uredbe o postupku i kriterijima ocjenjivanja državnih službenika („Narodne novine“, broj 133/11.) neposredno nadređeni državni službenik dužan pratiti rad, poštivanje službene dužnosti i osobno ponašanje državnog službenika tijekom kalendarske godine i predložiti ocjenu državnog službenika na način i u postupku utvrđenim ovom Uredbom, a sukladno odredbi članka 11. stavka 1. neposredno nadležni službenik dostavlja prijedlog godišnje ocjene na mišljenje svima po hijerarhijskom redu nadređenim službenicima, nakon upoznavanja službenika s prijedlogom, odnosno nakon razmatranja primjedbe iz članka 10 stavka 3. ove Uredbe. Također, navodi se da je rješenje o ocjeni dostavljeno službenici ......... budući da je imenovana stranka u postupku, a žaliteljica, kojoj je imenovana neposredno nadređena, ne sudjeluje u postupku ocjenjivanja imenovane službenice te da je odredbom članka 21. stavka 1. Zakona o državnim službenicima propisano da je državni službenik dužan čuvati kao tajnu sve podatke koje je doznao u tijeku postupka o strankama, njihovim pravima, obvezama i pravnim interesima, sukladno zakonu.

Člankom 23. stavkom 5. točkom 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako se ispune uvjeti propisani u članku 15. stavcima 2., 3. i 4. , a u vezi s člankom 16. stavkom 1. ovog Zakona.

Odredbom članka 15. stavka 2. točke 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijelo javne vlasti može ograničiti pristup informaciji i u ostalim slučajevima određenima zakonom.

Navedena odredba upućuje da pored ograničenja iz posebnih zakona koja su taksativno navedena u članku 15. stavku 2. točkama 1. do 6. citiranog Zakona, postoje i drugi propisi koji mogu sadržavati zaštićene interese temeljem kojih tijelo javne vlasti može ograničiti pravo na pristup informacijama.

Člankom 21. stavkom 1. Zakona o državnim službenicima je državni službenik je dužan čuvati kao tajnu sve podatke koje je doznao u tijeku postupka o strankama i njihovim pravima, obvezama i pravnim interesima, sukladno zakonu.

Nadalje, člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.

Test razmjernosti i javnog interesa procjena je razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes.

Iz zakonske definicije testa razmjernosti i javnog interesa proizlazi kako se navedenim testom procjenjuje odnos između dvaju zaštićenih interesa i to interesa zaštite određene informacije i interesa pružanja informacije. Važno je naglasiti da su oba interesa legitimna i predstavljaju javni interes samim time što su uređeni zakonom i priznati kao legitimni. Tako je u javnom interesu zaštititi vrijednosti i interese koji se štite kao što je u javnom interesu pružiti korisnicima informaciju koja je u posjedu tijela javne vlasti. Stoga je svrha testa razmjernosti i javnog interesa ocijeniti je li javni interes da se omogući pristup informaciji veći od potencijalne i vjerojatne štete koja bi nastala objavom informacije. Sadržaj testa razmjernosti i javnog interesa je usporediti odnosno odvagnuti ta dva interesa u njihovom međusobnom odnosu u svakom konkretnom slučaju.

U obrazloženju pobijanog rješenja navodi se da je tijelo javne vlasti prije donošenja odluke o predmetnom zahtjevu provelo test razmjernosti i javnog interesa i utvrdilo sljedeće činjenice: da se zatražena informacija nalazi u kategoriji izuzetaka i da se pristup može ograničiti radi zaštite zaštićenog interesa iz članka 15. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama jer postoji jasna i precizna pravna osnova za ograničenje koje služi legitimnoj svrsi i nužno je te nije posljedice diskrecijske odluke tijela javne vlasti, da bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji interes zaštite određenog prava bio ozbiljno povrijeđen, da ne postoji širi interes javnosti te da od dva suprotstavljena interesa prevladava potreba zaštite prava na ograničenje. Nadalje, navodi se da je tijekom provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti identificiralo relevantne razloge za i protiv objavljivanja tražene informacije te nisu utvrđeni relevantni razlozi za objavljivanje tražene informacije i utvrđeno je da informacija nije od javnog interesa.

Iz svega navedenog proizlazi da tijelo javne vlasti smatra kako je u konkretnom slučaju u odnosu na javni interes preteže ograničenje propisano člankom 21. stavkom 1. Zakona o državnim službenicima, s obzirom da postupak ocjenjivanja državnih službenika uređen Zakonom o državnim službenicima i Uredbom postupku i kriterijima ocjenjivanja državnih službenika, završava donošenjem rješenja te predstavlja upravni postupak.

Iako je zakonodavac u članku 15. stavku 2. točki 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisao da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji u ostalim slučajevima utvrđenim zakonom, ne radi se o apsolutnom razlogu za ograničenje nego o relativnom, a u kojem je slučaju prvostupanjsko tijelo propustilo razmotriti mogućnost pristupa zatraženim informacijama, navodeći kao relevantne samo odredbe Zakona o državnim službenicima. Tijelo javne vlasti propustilo je utvrditi koja bi konkretna šteta nastala po upravni postupak u kojem se ocjenjuje rad pojedinog državnog službenika te koji bi, s druge strane bili razlozi za omogućavanje pristupa informacije. Stoga je u drugostupanjskom postupku utvrđeno da tijelo javne vlasti nije pravilno provelo test razmjernosti i javnog interesa.

S obzirom na sve navedeno, Povjerenik za informiranje je utvrdio kako je tijelo javne vlasti postupajući po predmetnom zahtjevu pogrešno utvrdilo činjenično stanje i primijenilo odredbu članka 23. stavka 5. točke 2., a u vezi članka 15. stavka 2. točke 7. i članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Naime, tijelo javne vlasti u ovom slučaju nije uzelo u obzir da se u konkretnom slučaju radi o osobnim podacima fizičke osobe koja je zaposlena u tijelu javne vlasti, te da određeni podaci o zaposlenima u tijelima javne vlasti poput imena i prezimena, stručne kvalifikacije, njihovog radnog mjesta i opis poslova te podaci o bruto plaćama, stimulacijama, dodacima i drugim isplatama, iako predstavljaju osobne podatke, ne mogu se smatrati zaštićenima, već mogu predstavljati podatke od javnog interesa. Navedeno proizlazi iz činjenice da zaposleni u tijelima javne vlasti primaju plaće i druge isplate iz javnih sredstava, pa je logično da postoji i interes javnosti da se zna na koje osobe se troše javna sredstva, odnosno navedene informacije na izravan ili neizravan način utječu na isplate koje se iz javnih sredstava vrše zaposleniku u tijelu javne vlasti.

Nadalje, u ovom konkretnom slučaju tijelo javne vlasti nije uzelo u obzir da je člankom 83. Zakona o državnim službenicima propisano da je svrha ocjenjivanja državnih službenika njihovo poticanje na kvalitetno i učinkovito izvršavanje službenih zadaća, poštivanje službene dužnosti i osobno ponašanje u skladu s Etičkim kodeksom državnih službenika te utvrđivanje njihovog doprinosa u obavljanju poslova kao kriterija za nagrađivanje i napredovanje u državnoj službi, a člankom 87. citiranog Zakona propisano je da se ocjena državnog službenika uzima u obzir kod utvrđivanja potrebe izobrazbe državnih službenika, uvjeta za napredovanje, uvjeta za promicanje, uvjeta za upućivanje državnog službenika na rad izvan državne službe, uvjeta za korištenje plaćenog studijskog dopusta, kao i prilikom izricanja kazni za povrede službene dužnosti. Nadalje, člankom 88. istog Zakona propisane su posljedice dobivanja negativnih ocjena, odnosno u stavku 1. propisano je da se državnog službenika koji je ocijenjen ocjenom „zadovoljava“ upućuje se na dodatno stručno osposobljavanje ili se premješta na drugo radno mjesto iste ili niže složenosti poslova, unutar istog stupnja obrazovanja, a u stavku 2. da državnom službeniku koji je ocijenjen ocjenom „ne zadovoljava“ prestaje državna služba po sili zakona, danom izvršnosti rješenja o ocjenjivanju.

U postupku prije donošenja rješenja nadležno tijelo mora utvrditi pravo stanje stvari i u tu svrhu utvrditi sve činjenice i okolnosti koje su od značaja za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, pridržavajući se pri tome pravila koja vrijede za dokazni postupak.

S obzirom da se na temelju dostavljenog spisa predmeta nije moglo utvrditi da li je u konkretnom slučaju Izvješće o učinkovitosti rada, poštivanja službene dužnosti i osobnom ponašanju državnog službenika za razdoblje ocjenjivanja od 1. siječnja do 31. prosinca 2019. godine i rješenja o ocjeni za 2019. godinu bilo osnova za ostvarivanje nekih od posebnih uvjeta iz članka 87. i 88. Zakona o državnim službenicima, a prilikom kojih se u obzir uzima ocjena državnog službenika kao osnova za ostvarivanje posebnih prava, odnosno kao osnova kažnjavanja ili čak prestanka državne službe, potrebno je u konkretnom slučaju predmet vratiti na ponovno odlučivanje prvostupanjskom tijelu.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku, riješeno kao u izreci rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.

U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja, činjenice prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti ih odgovarajućim dokazima, te utvrditi mogu li se preslike zatraženih informacija ili određenih dijelova zatraženih informacija temeljem odredbi Zakona o pravu na pristup informacijama dostaviti žalitelju i na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja, nakon primitka rješenja u zakonskom roku riješiti ovu upravnu stvar.

Prilikom rješavanja žaliteljičinog zahtjeva kojim se traže informacije koje predstavljaju osobne podatke državnog službenika, tijelo javne vlasti treba da li je u konkretnom slučaju Izvješće o učinkovitosti rada, poštivanja službene dužnosti i osobnom ponašanju državnog službenika za razdoblje ocjenjivanja od 1. siječnja do 31. prosinca 2019. godine i rješenja o ocjeni za 2019. godinu bilo osnova za ostvarivanje nekih od posebnih uvjeta iz članka 87. i 88. Zakona o državnim službenicima. Također, tijelo javne vlasti treba utvrditi vodi li se u konkretnom slučaju protiv rješenja o ocjeni žalbeni postupak pred Odborom za državnu službu. Nakon tako utvrđenog činjeničnog stanja tijelo javne vlasti treba pravilno provesti postupak iz članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama, odnosno pravilno procijeniti odnos između dvaju zaštićenih interesa i to interesa zaštite osobnog podatka državnog službenika i interesa pružanja informacije u konkretnom slučaju.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan