KLASA: UP/II-008-07/20-01/948

URBROJ: 401-01/05-21-5

Zagreb, 3. svibnja 2021.

Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka. 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13. i 85/15.), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Hrvatske komore arhitekata, KLASA: 008-02/20-01/03, URBROJ: 505-05-20-5 od 5. lipnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće

RJEŠENJE

1. Poništava se rješenje Hrvatske komore arhitekata, KLASA: 008-02/20-01/03, URBROJ: 505-05-20-5 od 5. lipnja 2020. godine.

2. Djelomično se odobrava ......... pravo na pristup preslici Ugovora o autorskom djelu sklopljenog dana 30. svibnja 2019. godine između Hrvatske komore arhitekata, Hrvatske komore inženjera elektrotehnike, Hrvatske komore inženjera građevinarstva i Hrvatske komore inženjera strojarstva i .........; Ugovora o autorskom djelu sklopljenog dana 19. prosinca 2019. godine između Hrvatske komore arhitekata i ......... te preslici računa br. 5-VP1-1 od 18. veljače 2020 i 15-VP1-1 od 22. lipnja 2019. godine izdanim za pravna mišljenja - na način da se na navedenim dokumentima prekrije adresa ........., njezin OIB i broj žiro računa te se u tom dijelu zahtjev za pristup informacijama odbija.

3. Nalaže se Hrvatskoj komori arhitekata da u roku od 8 dana od pravomoćnosti ovog rješenja omogući ......... pristup odobrenoj informaciji, sukladno točki 2. izreke ovog rješenja.

O b r a z l o ž e n j e

Osporenim rješenjem Hrvatska komora arhitekata (dalje u tekstu: Komora) odbila je zahtjev za pristup informacijama ......... (dalje u tekstu: žalitelj) kojim je zatražena preslika odnosno sken dokumenta (npr. potvrde o isplaćenom primitku, dohotku, uplaćenom doprinosu, porezu na dohodak ili prirezu u 2019. godini ili drugog dokumenta) u sklopu kojeg je naveden ukupan iznos primitka ......... u 2019. godini; preslika odnosno sken dokumenta u sklopu kojega je naveden iznos koji je Komora uplatila ......... za „Pravno mišljenje o ustavnopravnim aspektima odredaba Prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o poslovima i djelatnostima prostornog uređenja i gradnje i Prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komori arhitekata i komorama inženjera u graditeljstvu i prostornom uređenju, kojima se ukida članstvo u komorama za ovlaštene voditelje građenja i ovlaštene voditelje radova“, te presliku odnosno sken svih ugovora (s aneksima) sklopljenih između ......... i Komore u 2019. godini. Zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.

Protiv pobijanog rješenja žalitelj je pravovremeno izjavio žalbu u kojoj u bitnom navodi kako javnost ima pravo znati koliko je Komora platila autorici za izradu predmetnog pravnog mišljenja. Smatra potpuno neutemeljenim stajalište Komore da zlorabi pravo na pristup informacijama i da postupa u zloj namjeri. Navodi da postupanje Komore nije u skladu sa načelom jednakosti te da načelo raspolaganja informacijama daje korisniku prava da javno iznosi zaprimljene informacije. Žalitelj ističe kako je tijekom svojeg desetljetnog, i u potpunosti volonterskog rada, najrazličitijim tijelima javne vlasti podnio na stotine zahtjeva za pristup informacijama, što je imalo za posljedicu drastično podizanje transparentnosti u Republici Hrvatskoj. S druge strane, smatra kako Komora pobijanim rješenjem želi postaviti jedan sasvim drugi standard, s obzirom da ne može biti govora o zlouporabi prava kada se traže informacije o raspolaganju javnim sredstvima. Predlaže da se njegova žalba uvaži.

Žalba je djelomično osnovana.

Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 11. veljače 2020. godine zatražio od Komore da mu dostavi sljedeće informacije: 1. Presliku odnosno sken dokumenta (npr. potvrde o isplaćenom primitku, dohotku, uplaćenom doprinosu, porezu na dohodak ili prirezu u 2019. godini ili drugog dokumenta) u sklopu kojeg je naveden ukupan iznos primitka predsjednice Komore u 2019. godini; 2. Presliku odnosno sken dokumenta (npr. potvrde o isplaćenom primitku, dohotku, uplaćenom doprinosu, porezu na dohodak ili prirezu u 2019. godini ili drugog dokumenta) u sklopu kojeg je naveden ukupan iznos primitka ......... u 2019. godini; 3. Presliku odnosno sken dokumenta u sklopu kojega je naveden iznos koji je Komora uplatila ......... za „Pravno mišljenje o ustavnopravnim aspektima odredaba Prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o poslovima i djelatnostima prostornog uređenja i gradnje i Prijedloga zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komori arhitekata i komorama inženjera u graditeljstvu i prostornom uređenju, kojima se ukida članstvo u komorama za ovlaštene voditelje građenja i ovlaštene voditelje radova“, te 4. Presliku odnosno sken svih ugovora (s aneksima) sklopljenih između ......... i Komore u 2019. godini.

Komora je povodom zaprimljenog zahtjeva omogućila žalitelju pristup informaciji zatraženoj pod točkom 1., dok je u odnosu na točke 2., 3. i 4. odbila zahtjev zbog zloupotrebe prava na pristup informacijama.

U obrazloženju pobijanog rješenja Komora navodi kako je žalitelj jedan od inicijatora i aktivista neformalne građanske inicijative Psihološko proljeće, kojoj je cilj, između ostalog, reforma monopolističkog ustrojstva komora, podizanje transparentnosti njihovog rada i ukidanja obaveznog članstva. Navodi kako je žalitelj u stalnoj sprezi sa dnevnim novinama kojima dostavlja dobivene informacije, prilikom čega implicira nezakonitost rada komora. Smatra da je žalitelj podnio zahtjev u zloj vjeri te da je u fokusu interesa ......... čije se pravno mišljenje obezvređuje sugestivnim naslovima i podnaslovima, a nju se želi prikazati u negativnom kontekstu. Komora je, slijedom navedenog, odlučila temeljem odredbe članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Napominje se kako je i autorica predmetnog pravnog mišljenja, ........., pozivajući se na odredbu članka 4. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ broj 47/09), kao zainteresirana stranka dostavila očitovanje na žaliteljevu žalbu. U bitnom navodi kako je suglasna sa pravnom kvalifikacijom koju je iznijela Komora u pobijanom rješenju, odnosno da se žaliteljev zahtjev u dijelu koji se odnosi na pristup informacijama o visini naknade za izvršene intelektualne usluge može podvesti pod zloupotrebu prava.

S obzirom na razlog uskrate prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku kao mjerodavno pravo razmatrana odredba članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.

Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.

U kontekstu zlouporabe prava na pristup informacijama osobito je potrebno istaknuti i ustavno načelo razmjernosti, koje u članku 16. Ustava Republike Hrvatske određuje kako se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje te da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.

Osim Ustava Republike Hrvatske, Zakon o općem upravnom postupku u članku 6. također propisuje načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa na način da se pravo stranke može ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići.

Nadalje, člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.

S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.

U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama zbog zlouporabe dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja i onemogućavanje korisnika da konzumiraju ustavom propisano temeljno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti.

Prema sudu Povjerenika za informiranje, Komora nije utvrdila činjenično stanje i prezentirala okolnosti na način iz kojeg bi se moglo zaključiti da žalitelj zlorabi pravo na pristup informacijama, odnosno da bi udovoljavanje njegovom zahtjevu opteretilo rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti.

To dolazi do izražaja naročito ako se uzme u obzir gore navedeno ustavno i upravnopravno načelo razmjernosti pomoću kojeg se u ovom slučaju može isključiti primjena odredbe o zlouporabi prava na pristup informacijama.

Naime, zlouporaba prava na pristup informacijama jest propisana zakonskom odredbom (članak 23. stavak 5. točka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama), služi legitimnoj svrsi (zaštita pravnog poretka), u načelu ju je teško opravdati kao nužnu mjeru u odnosu na isplatu sredstava tijela javne vlasti s obzirom da suspendira ustavno pravo građana na pristup informacijama, međutim, sasvim je izvjesna njezina nerazmjernost u ovom konkretnom slučaju u kojem se traži informacija o raspolaganju javnim sredstvima tijela javne vlasti, koja je k tome nevelikog opsega i objektivno ne opterećuje rad tijela.

Ako se uzme u obzir da je nesporna činjenica da Komora predstavlja tijelo javne vlasti jer je pravna osoba s javnim ovlastima koje su pobrojane u članku 35. Statuta Hrvatske komore arhitekata („Narodne novine“, broj 140/15 i43/17, 85/19), naglašava se kako je Komora tijelo javne vlasti po još jednoj zakonskoj osnovi, odnosno po osnovi financiranja javnim sredstvima.

Naime, Komora sukladno odredbi članka 68. Statuta Hrvatske komore arhitekata stječe sredstva od upisnine, članarine, vlastitih prihoda Komore, kao i od drugih pobrojanih izvora, a prema dostupnim financijskim izvješćima na internetskim stranicama prihodi od članarina i članskih doprinosa iznose preko 95% ukupnih prihoda Komore.

Spomenuti prihodi predstavljaju javna sredstva, a što je uočljivo iz dijela definicije „tijela javne vlasti“ iz članka 5. stavka 1. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, prema kojemu su tijela javne vlasti, između ostalog, pravne osobe koje se temeljem posebnog propisa financiraju pretežito ili u cijelosti iz državnog proračuna ili iz proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave odnosno iz javnih sredstava (nameta, davanja, i sl.).

Sukladno navedenom, Komora je pravna osoba koja se financira najvećim dijelom iz članarina i članskih doprinosa, što predstavlja na zakonu utemeljenom Statutu utvrđeni obavezni namet odnosno davanje, dakle financira se iz javnih sredstava.

S obzirom da su Povjerenik za informiranje i prvostupanjska tijela javne vlasti dužni slijediti praksu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, ukazujemo kako je navedeni Sud zauzeo stajalište kako se kod raspolaganja javnim sredstvima ne može upotrijebiti odredba o zloupotrebi prava na pristup informacijama (primjerice presuda Poslovni broj: UsII-169/19-5 od 10. travnja 2019. godine).

U ovom slučaju je i neovisno o sudskoj praksi činjenično i pravno nesporno da zloupotreba, kao krajnje suspenzivno sredstvo, ne može biti upotrijebljena za ograničavanje pristupa zatraženoj informaciji.

Nužnost transparentnosti u raspolaganju javnim sredstvima Komore uvjetovana je i samom činjenicom da je članstvo i članarina u Komori obavezna, slijedom čega postoji veći javni interes za pristup informacijama jer njezini članovi nemaju mogućnost izbora hoće li, kome će te koliko će plaćati iznos članarine.

Drugim riječima, zatražene su informacije koje se odnose na potrošnju javnih sredstava, a takav tip informacija ulazi u krug informacija za koje postoji prevladavajući javni interes za njihovim dobivanjem i čije traženje potiče jačanje odgovornosti rada tijela javne vlasti te njihovu usklađenost za propisima, te posljedično jača povjerenje građana u vladavinu prava.

Osim toga, tijelo javne vlasti u pobijanom rješenju također nije uspjelo dokazati niti subjektivnu niti objektivnu sastavnicu zloupotrebe prava na pristup informacijama, odnosno nije uspjelo dokazati da žalitelj očito zloupotrebljava svoje pravo i da informacije traži sa zlom namjerom, niti da je tijelo javne vlasti posebno opterećeno i da zbog žaliteljevih zahtjeva trpi redovita djelatnost i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti.

Komora u pobijanom rješenju nije uspjela dokazati malicioznost žalitelja prilikom podnošenja zahtjeva, niti njegovu namjeru da šikanira tijelo javne vlasti. Njegovi zahtjevi ujedno nisu zlonamjerno intonirani, niti sadrže pejorativan diskurs.

Analizirajući u rješenju pobrojane medijske objave i članke, utvrđeno je da u njima nema uvreda i neistina sa žaliteljeve strane (ima ih u komentarima čitatelja ispod teksta), već se njegova argumentacija svodi na oštriju javnu debatu koja je nužna i dopuštena u demokratskom društvu, a suprotna stajališta su poželjna i ni na koji način pritom ne ukazuju na zloupotrebu prava na pristup informacijama.

Žalitelj koristi svoje Ustavom RH, Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i drugim međunarodnopravnim aktima zajamčeno pravo na izražavanje koje se prirodno nadovezuje na pravo na pristup informacijama, a obveza je tijela javne vlasti ne sprječavati protok informacija potrebnih za javnu raspravu o pitanjima od javnog značaja, a raspolaganje javnim sredstvima tijela javne vlasti je svakako pitanje od javnog značaja.

Osim toga, uvidom u službeni Upisnik o zahtjevima, postupcima i odlukama o ostvarivanju prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija za 2019. godinu utvrđeno je da je žalitelj podnio samo 2 zahtjeva za pristup informacijama, od kojih je predmetni zahtjev jasan, razumljiv i koji ne može uzrokovati nerazmjerno opterećenje koje bi onemogućilo tijelo u obavljanju redovnih djelatnosti, s obzirom da se informacija sastoji od 7 A4 stranice teksta.

Slijedom navedenog, Povjerenik za informiranje je u žalbenom postupku utvrdio da pristup zatraženoj informaciji ne može biti uskraćen temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama.

Razmatrajući informaciju koja je predmet žalbenog postupka, utvrđeno je da na njoj ne postoje niti druga zakonska ograničenja propisana člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, osim u dijelu koji je naveden u točki 2. izreke ovog rješenja, a odnosi se na adresu, OIB i broj žiro računa fizičke osobe, na koji se može primijeniti odredba članka 15. stavka 2. točke 4. navedenog Zakona, s obzirom da predstavljaju zaštićene osobne podatke.

Prema članku 4. stavku 1. Uredbe (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (dalje u tekstu: Opća uredba o zaštiti podataka) „osobni podaci” su svi podaci koji se odnose na pojedinca čiji je identitet utvrđen ili se može utvrditi („ispitanik”); pojedinac čiji se identitet može utvrditi jest osoba koja se može identificirati izravno ili neizravno, osobito uz pomoć identifikatora kao što su ime, identifikacijski broj, podaci o lokaciji, mrežni identifikator ili uz pomoć jednog ili više čimbenika svojstvenih za fizički, fiziološki, genetski, mentalni, ekonomski, kulturni ili socijalni identitet tog pojedinca. Stavkom 2. članka 4. Opće uredbe o zaštiti podataka propisano je da „obrada” znači svaki postupak ili skup postupaka koji se obavljaju na osobnim podacima ili na skupovima osobnih podataka, bilo automatiziranim bilo neautomatiziranim sredstvima kao što su prikupljanje, bilježenje, organizacija, strukturiranje, pohrana, prilagodba ili izmjena, pronalaženje, obavljanje uvida, uporaba, otkrivanje prijenosom, širenjem ili stavljanjem na raspolaganje na drugi način, usklađivanje ili kombiniranje, ograničavanje, brisanje ili uništavanje. Člankom 6. Opće uredbe o zaštiti podataka utvrđeni su uvjeti zakonitosti obrade osobnih podataka.

Naime, s obzirom da zatraženi dokumenti sadrže, između ostalog i adresu, OIB i broj žiro računa fizičke osobe, u žalbenom postupku je utvrđeno je da bi otkrivanje navedenih podataka u konkretnom slučaju dovelo do povrede osobnih podataka neovlaštenom obradom od strane primatelja tih podataka, u svrhu koja nije podudarna sa svrhom s kojom je tijelo javne vlasti prikupilo osobne podatke i moguće zlouporabe tih podataka, te da prevladava potreba zaštite osobnih podataka u odnosu na javni interes.

Omogućavanje pristupa drugim osobnim podacima, primjerice imenu i prezimenu fizičke osobe kao i iznosu koji joj je isplaćen ne bi dovelo do povrede osobnih podataka, s obzirom da se radi o raspolaganju javnim sredstvima, odnosno o minimumu informacija koji se mora omogućiti kako bi se zadovoljio javni interes.

S druge strane, dostavom podataka poput adrese, OIB-a i broja žiro računa došlo bi do nepotrebnog otkrivanja zaštićenih osobnih podataka fizičkih osoba, što bi predstavljalo davanje osobnih podataka u prekomjernom opsegu, odnosno podataka koji se ne odnose neposredno na raspolaganje javnim sredstvima, odnosno koji nisu od javnog interesa.

Osim toga, također se ističe da iz spisa predmeta ne proizlazi da su se vodile bilo kakve javne rasprave vezane za osobne podatke koji su dio zatražene informacije, da se isti ne odnosi na pitanje javnog zdravlja, javne sigurnosti ili zaštite okoliša, niti na pitanje raspolaganja javnim sredstvima te nije vjerojatno da bi objava predmetnih podataka doprinijela javnom interesu u smislu ostvarivanja temeljnih vrijednosti društvenog poretka i specifičnim načelima funkcioniranja tijela javne vlasti (kao što su dobro upravljanje, zakonitost, odgovornost, integritet).

Člankom 15. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da ako tražena informacija sadrži i podatak koji podliježe ograničenju iz stavaka 2. i 3. ovoga članka, preostali dijelovi informacije učinit će se dostupnim, stoga u odnosu na osobne podatke iz točke 2. izreke ovog rješenja Povjerenik za informiranje smatra da je iste potrebno zaštititi, te je u tom dijelu žaliteljev zahtjev neosnovan, dok se u preostalom dijelu informacija može omogućiti žalitelju.

Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama je propisano da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.

Stoga je na temelju članka 117. stavka 1. Zakona o općem upravnom postupku i članka 25. stavka 7. te članka 15. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama riješeno kao u izreci rješenja.

UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:

Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.

POVJERENIK ZA INFORMIRANJE

                                                           dr. sc. Zoran Pičuljan