KLASA: UP/II-008-07/20-01/699
URBROJ: 401-01/10-20-2
Zagreb, 11. rujna 2020. godine
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13, 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja trgovačkog društva LIBERTAS DUBROVNIK d.o.o., Broj: LD-2020/381-2.3. od 9. lipnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje trgovačkog društva LIBERTAS DUBROVNIK d.o.o., Broj: LD-2020/381-2.3. od 9. lipnja 2020. godine
2. Predmet se vraća prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Točkom I osporenog rješenja odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žaliteljica), u dijelu u kojem je tražila ugovor sa Solaris Bus& Coach, temeljem članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom na to da prvostupanjsko tijelo smatra da bi njezino objavljivanje moglo dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, ugroziti proces donošenja propisa i akata ili slobodu davanja mišljenja i stavova.
Točkom II osporenog rješenja odbijen je zahtjev žaliteljice u dijelu u kojem traži dokumentaciju o savjetovanju sa odvjetnicima u svezi obveze podnošenja kaznene prijave zbog sumnje u kazneno djelo pokušaja prijevare, dokumentaciju o pokretanju postupka financijske nadoknade štete protiv gore navedene tvrtke zbog mogućeg pokušaja prijevare, te bilo koja druga dokumentacija pokrenutih (ili namjere pokrenutih postupaka), temeljem članka 23. stavka 5. točke 4. Zakona o pravu na pristup informacijama, s obzirom na to da prvostupanjsko tijelo smatra da se ne radi o informaciji u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Protiv navedenog rješenja žaliteljica je pravodobno uložila žalbu u kojoj navodi što je bilo predmet njezina zahtjeva za pristup informacijama. Navodi da je prvostupanjsko tijelo suprotno odredbi članka 23. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama odbilo njezin zahtjev te osporava pozivanje prvostupanjskog tijela na odredbu članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama. Ukazuje na javno priopćenje prvostupanjsko tijela vezano za informacije koje su predmet postupka, te smatra da ne postoji mogućnost ugroze postupka. U odnosu na točku 2. osporenog rješenja ističe da se radi o informaciji u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama. Predlaže da se žalba prihvati.
Žalba je osnovana.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žaliteljica zahtjevom za pristup informacijama od 28. svibnja 2020. godine od prvostupanjskog tijela tražio sljedeće informacije: 1) ugovor sa tvrtkom Solari Bus& Coach (te popratna dokumentacija), 2) dokumentacija o savjetovanju s odvjetnicima u svezi obveze podnošenja kaznene prijave zbog sumnje u kazneno djelo pokušaj prijevare, 3) dokumentacija o pokretanju financijske nadoknade štete protiv gore navedene tvrtke zbog mogućeg pokušaja prijevare, 4) bilo koja druga dokumentacija pokrenutih (ili namjere pokretanja) postupka sankcioniranja pokušaja prijevare od strane gore navedene tvrtke.
U žalbenom postupku Povjereniku za informiranje dostavljen je spis predmeta na odlučivanje po žalbi žaliteljice.
Cilj Zakona o pravu na pristup informacijama je omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama putem otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
Odredbom članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informaciji ako je informacija nastala u postupku usuglašavanja pri donošenju propisa i drugih akata te u razmjeni stavova i mišljenja unutar jednog ili više tijela javne vlasti, a njezino bi objavljivanje moglo dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, ugroziti proces donošenja propisa i akata ili slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova.
Člankom 16. stavkom 1. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informacijama iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavka 3. i 4. ovog Zakona dužno prije donošenje odluke provesti test razmjernosti i javnog interesa. Nadalje, stavkom 2. istog članka Zakona propisano je da je kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavka 2., 3. i 4., da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.
Iz obrazloženja pobijanog rješenja (točka I izreke) u bitnom proizlazi da se žaliteljici onemogućava pristup traženim informacijama temeljem članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama iz razloga što bi objava traženih informacija mogla dovesti do pogrešnog tumačenja sadržaja informacije, ugroziti proces donošenja propisa i akata ili slobodu davanja mišljenja i izražavanja stavova.
Navedeni zaključak prvostupanjskog tijela ne može se prihvatiti iz sljedećih razloga.
Naime, bit odredbe članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama je u tome da se tijelima javne vlasti omogući da štite interne procese, te je predviđen poseban tretman dokumenata koji nastaju u internoj pripremi ili razmatranju nekog pitanja, odnosno u procesu donošenja odluka, kako bi tijela javne vlasti moraju mogla zaštititi svoje interne konzultacije i vijećanje tamo gdje je to potrebno kako bi očuvale svoju sposobnost obavljanja posla.
U konkretnom slučaju, predmet zahtjeva je sklopljeni ugovor, pa ostaje nejasno kako bi se omogućavanjem pristup istom mogao ograničiti process razmjene mišljenja i stavova.
Ako je prvostupanjsko tijelo i zatražilo određeno mišljenje od SAFU-a, vezano za ispunjenje predmeta ugovora, takvo mišljenje ne može utjecati na činjenicu da je navedeni ugovor izrađena informacija, te Povjerenik za informiranje ne nalazi postojanje uzročno-posljedične veze između omogućavanja pristupa predmetnom ugovoru i navodnog pogrešnog tumačenja sadržaja informacije.
Naime, hoće li se po navedenom ugovoru poduzeti određene radnje, te eventualni stav SAFU-a nisu takvi da bi mogli dovesti u pitanje tumačenje sadržaja ugovora.
Ostaje također nejasno kako bi se mogla ugroziti (i čija sloboda mišljenja) ako se žaliteljici omogući pristup traženom ugovoru, niti je jasno process donošenja kojeg propisa bi bio ugrožen.
Posebno se ističe da potpisani ugovor ne može predstavljati informaciju nastalu u razmjeni stavova u smislu članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Nadalje, nije jasno kakva je veza između Uputa za korisnika sredstava – informiranje, komunikacija i vidljivost projekata financiranih u okviru Europskog fonda za regionalni razvoj , Europskog socijalnog fonda I Kohezijskog fonda sa predmetnom ovog postupka, jer način izvještavanja javnosti u navedenim uputama sasvim sigurno ne uključuje način rješavanja zahtjeva za pristup informacijama.
Dakle, osporeno rješenje u točki I svodi se na puko reproduciranje odredbe članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, bez da je prvostupanjsko tijelo uopće pokušalo utvrditi odlučne činjenice u ovom predmetu.
Osim toga, Povjerenik za infomiranje je dopisom, KLASA: 008-04/20-01/468, URBROJ: 401-01/10-20-2 od 15. lipnja 2020. godine, od prvostupanjskog tijela zatražio dostavu ugovora koji je predmet postupka, a dopisom prvostupanjskog tijela Broj LD-2020/424-23 od 29. lipnja 2020. godine Povjerenik je obavješten da prvostupanjsko tijelo nije u mogućnosti dostaviti navedeni ugovor.
Slijedom navedenog, zbog pogrešne primjene odredbe članka 15. stavka 4. točke 2. Zakona o pravu na pristup informacijama, valjalo je temeljem članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku poništiti prvostupanjsko rješenje te predmet vratiti prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak, jer je u konkretnom slučaju nužno neposredno rješavanje prvostupanjskog tijela zbog činjenice da Povjereniku za informiranje nije dostavljen ugovor koji je predmet postupka.
U odnosu na točku II prvostupanjskog rješenja, iz obrazloženja prvostupanjskog tijela proizlazi da se ne radi o informaciji u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Navedeni zaključak prvostupanjskog tijela za sada nije moguće prihvatiti iz sljedećih razloga.
Prema članku 5. stavku 1. točki 3. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da je informacija svaki podatak koji posjeduje tijelo javne vlasti u obliku dokumenta, zapisa, dosjea, registra, neovisno o načinu na koji je prikazan (napisani, nacrtani, tiskani, snimljeni, magnetni, optički, elektronički ili neki drugi zapis), koji je tijelo izradilo samo ili u suradnji s drugim tijelima ili dobilo od druge osobe, a nastao je u okviru djelokruga ili u vezi s organizacijom i radom tijela javne vlasti.
Člankom 18. stavkom 5. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da se ne smatra zahtjevom za pristup informacijama traženje uvida u cjelokupni spis predmeta, objašnjenja ili uputa vezanih uz ostvarivanje nekog prava ili izvršavanje obveze, izrade analize ili tumačenja nekog propisa, kao niti stvaranje nove informacije.
Naime, razmatrajući preostale točke zahtjeva, Povjerenik za informiranje primjećuje da žaliteljica koristi sljedeće izraze: “dokumentacija”, bilo koja dokumentacija”, odnosno u odnosu na točku 1. zahtjeva “popratna dokumentacija”
Po mišljenju Povjerenika za informiranje, radi se o neodređenim pojmovima, a isti sasvim sigurno ne zahtijevaju od tijela javne vlasti traži baš svaki dokument koji bi se mogao odnositi na traženu informaciju.
Osim toga, formulacija “bilo koja dokumentacija”, ukazuje i tzv. pecanje informacija od strane žaliteljice, posebno stoga što je žaliteljica u žalbi pokušala precizirati koje informacije traži.
Ako je prvostupanjskom tijelu bilo nejasno što žaliteljica misli pod pojmom “dokumentacija”, tada je trebalo žaliteljicu pozvati da ispravi svoj zahtjev u smislu članka 20. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informaciji, uz upozorenje na posljedice propuštanja.
Naime, samo kad se sa sigurnošću utvrditi što je predmet zahtjeva žaliteljice, tek se tada može ispitivati pravilnost odluke prvostupanjskog tijela, odnosno tek se tada može utvrditi je li u pitanju informacija u smislu članka 5. stavka 1. točke 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
U suprotnoj situaciji, prvostupanjsko tijelo rješava o zahtjevu koji mu nije jasan, te o istom donosi meritornu odluku, a nije sa sigurnošću utvrdilo što žaliteljica traži, čemu sasvim sigurno žaliteljica ne doprinosi korištenjem neodređenih pojmova, primjerice traženjem dokumentacije namjere pokretanja postupka.
Da je potrebno određeno pojašnjenje dokazuje i sama žaliteljica u žalbi pokušavajući navesti što je predmet njezina traženja, a pri tome se opet koristi neodređenim sintagmama (dokument proslijeđen SAFU-u, savjetovanje s odvjetnicima, podnošenje kaznene prijave kao obveznici iste i sl.).
Posebno se napominje da pobijano rješenje ne sadrži razloge o tome na koji način prvostupanjsko tijelo vodi tražene informacije, niti sadrži razloge o tome u čemu bi se sastojale analize koje prvostupanjsko tijelo navodi u svom zahtjevu.
Imajući u vidu navedeno, valjalo je poništiti prvostupanjsko rješenje i predmet vratiti prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak temeljem članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, 47/09), iz kojeg razloga je odlučeno kao pod točkama 1. i 2. izreke ovog rješenja.
U ponovnom postupku prvostupanjsko tijelo dužno je utvrditi sve činjenice koje su važne za donošenje zakonitog i pravilnog rješenja te ih prikazati u spisima predmeta i potkrijepiti odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti ovu upravnu stvar, posebno uzimajući u obzir primjedbe drugostupanjskog tijela iz ovog rješenja.
U odnosu na točku I osporenog rješenja prvostupanjsko tijelo će voditi računa da ugovori koje sklapaju tijela javne vlasti s drugim subjektima predstavljaju informacije od javnog značaja, posebno imajući u vidu da je iz istih vidljivo raspolaganje javnim sredstvima u smislu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama.
Ako prvostupanjsko tijelo smatra da se na pojedine dijelove ugovora može primijeniti neko od zakonskih ograničenja, provest će test razmjernosti i javnog interesa, te u svojoj odluci dati jasne i valjane razloge koji su u konkretnom slučaju izostali.
U odnosu na točku II osporenog rješenja, prvostupanjsko tijelo će pozvati žaliteljicu u smislu članka 20. stavka 2. Zakona o pravu na pristup informacijama da točno naznači koju informaciju traži (uz upozorenje na posljedice propuštanja), te će nakon toga donijeti novu odluku, te o istoj dati jasne i valjane razloge.
Zaključno, Povjerenik za informiranje ukazuje i na presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, broj: UsII-1/16 od 18. travnja 2016. godine u kojoj je zauzet stav da tijelo javne vlasti nema obvezu grupiranja podataka prema vrsti ili nekom drugom kriteriju, nego je dužno omogućiti pristup već gotovoj, postojećoj i određenoj informaciji, pa će prvostupanjsko tijelo, po ispravku zahtjeva žaliteljice, utvrditi može li se navedeni stav primijeniti u konkretnom slučaju.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU:
Protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan