KLASA: UP/II-008-07/20-01/643
URBROJ: 401-01/05-20-6
Zagreb, 10. rujna 2020.
Povjerenik za informiranje na temelju članka 35. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 i 85/15), povodom žalbe ......... izjavljene protiv rješenja Primorsko-goranske županije, KLASA: UP/I-032-02/20-03/4, URBROJ: 2170/1-01-01/2-20-1 od 19. lipnja 2020. godine, u predmetu ostvarivanja prava na pristup informacijama, donosi sljedeće
RJEŠENJE
1. Poništava se rješenje Primorsko-goranske županije, KLASA: UP/I-032-02/20-03/4, URBROJ: 2170/1-01-01/2-20-1 od 19. lipnja 2020. godine.
2. Odobrava se ......... pravo na pristup informacijama koje se odnose na ........., za razdoblje od 2013. godine do dana podnošenja zahtjeva, a odnose se na iznos bruto plaće, trošak mobitela i vozila te troškove po službenoj kartici.
3. Nalaže se Primorsko-goranskoj županiji da postupi sukladno točki 2. izreke ovog rješenja u roku od 8 dana od dana njegove pravomoćnosti.
4. Predmet se u dijelu zahtjeva koji se odnosi na podatke o troškovima reprezentacije i preslike putnih naloga za službena putovanja u Hrvatskoj i inozemstvu, kao i relacije i broj prijeđenih kilometara, ........., za razdoblje od 2013. godine do dana podnošenja zahtjeva dostavlja prvostupanjskom tijelu na ponovni postupak.
O b r a z l o ž e n j e
Pobijanim rješenjem Primorsko-goranske županije odbijen je zahtjev za pristup informacijama ......... (u daljnjem tekstu: žalitelj) kojim su zatražene informacije koje se odnose na troškove ........., za razdoblje od 2013. godine do dana podnošenja zahtjeva. Zahtjev je odbijen temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, iz razloga što žalitelj zloupotrebljava pravo na pristup informacijama.
Žalitelj je na pobijano rješenje pravovremeno izjavio žalbu, u kojoj u bitnom navodi kako izjavljuje žalbu zbog pogrešno i nepotpuno utvrđenog činjeničnog stanja i pogrešne primjene zakona, s obzirom da u njegovom slučaju nema govora niti o zloupotrebljavanju prava na pristup informacijama niti o učestalim zahtjevima za dostavu istih ili istovrsnih informacija. Ističe kako je na istovjetan zahtjev upućen od strane zamjenika župana Petra Mamule odgovoreno u zakonskom roku, imajući na umu znatno manji broj službenika Grada Vrbovskog od onog s kojim raspolaže županija. Predlaže da se žalba uvaži.
Uvidom u spis predmeta utvrđeno je da je žalitelj zahtjevom za pristup informacijama od 5. lipnja 2020. godine zatražio od Primorsko-goranske županije da mu se dostave sljedeće informacije koje se odnose na ........., za razdoblje od 2013. godine do danas: sve dosad primljene naknade i po kojoj osnovi, primanja po osnovi dnevnica i drugih materijalnih troškova, reprezentacija, naknada za prijevoz i/ili trošak vozila ukoliko ga je isti dobio na korištenje, trošak po kreditnim i drugim karticama, trošak smještaja u hotelima bilo u Hrvatskoj ili inozemstvu, trošak korištenja službenog mobitela ukoliko ga je isti dobio na korištenje, preslike putnih naloga za službena putovanja u Hrvatskoj i u inozemstvu, kao i relacije i broj prijeđenih kilometara.
Primorsko-goranska županija je donijela pobijano rješenje kojim je odbijen žaliteljev zahtjev temeljem članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, smatrajući da se radi o zloupotrebi prava na pristup informacijama. U obrazloženju rješenja se navodi kako je žalitelj zatražio veliku količinu raznovrsnih informacija za period od 7 godina te da je nedvojbeno da traženo predstavlja opterećenje rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti, odnosno nadležnih službi Primorsko-goranske županije.
S obzirom na razlog uskrate prava na pristup informacijama, u žalbenom je postupku kao mjerodavno pravo razmatrana odredba članka 23. stavka 5. točke 5. Zakona o pravu na pristup informacijama, kojom je propisano da će tijelo javne vlasti rješenjem odbiti zahtjev ako jedan ili više međusobno povezanih podnositelja putem jednog ili više funkcionalno povezanih zahtjeva očito zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, a osobito kada zbog učestalih zahtjeva za dostavu istih ili istovrsnih informacija ili zahtjeva kojima se traži velik broj informacija dolazi do opterećivanja rada i redovitog funkcioniranja tijela javne vlasti.
Člankom 38. stavkom 4. Ustava Republike Hrvatske (Narodne novine broj: 56/90, 135/97, 8/98, 113/00,124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 - pročišćeni tekst i 5/14), jamči se pravo na pristup informacijama koje posjeduju tijela javne vlasti. Ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju te nužna u slobodnom i demokratskom društvu, a propisuju se zakonom.
U kontekstu zlouporabe prava na pristup informacijama osobito je potrebno istaknuti i ustavno načelo razmjernosti, koje u članku 16. Ustava Republike Hrvatske određuje kako se slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje te da svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.
Osim Ustava Republike Hrvatske, Zakon o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09), u članku 6. također propisuje načelo razmjernosti u zaštiti prava stranaka i javnog interesa na način da se pravo stranke može ograničiti postupanjem javnopravnih tijela samo kad je to propisano zakonom te ako je takvo postupanje nužno za postizanje zakonom utvrđene svrhe i razmjerno cilju koji treba postići.
Nadalje, člankom 6. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da su sve informacije dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovoga Zakona, a ograničenja su propisana člankom 15. navedenog Zakona.
S obzirom na citirane ustavne i zakonske odredbe, potrebno je istaknuti kako je cilj Zakona o pravu na pristup informacijama omogućiti i osigurati ostvarivanje Ustavom Republike Hrvatske zajamčenog prava na pristup informacijama, kao i ponovnu uporabu informacija, fizičkim i pravnim osobama u skladu s načelima otvorenosti i javnosti djelovanja tijela javne vlasti.
U tom je smislu tijelo javne vlasti dužno u rješenju kojim uskraćuje pristup informacijama zbog zlouporabe dati jasne, nedvosmislene i činjenično utemeljene argumente kojima se podupiru razlozi uskrate prava na pristup informacijama, s obzirom na to da onemogućavanje pristupa informaciji predstavlja iznimku od navedenog zakonskog cilja i onemogućavanje korisnika da konzumiraju ustavom propisano temeljno ljudsko pravo na pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti.
Prema sudu Povjerenika za informiranje, Primorsko-goranska županija nije utvrdila činjenično stanje i prezentirala okolnosti na način iz kojeg bi se moglo zaključiti da žalitelj zlorabi pravo na pristup informacijama, odnosno da bi udovoljavanje njegovom zahtjevu opteretilo rad i redovito funkcioniranje tijela javne vlasti.
To dolazi do izražaja naročito ako se uzme u obzir gore navedeno ustavno i upravnopravno načelo razmjernosti pomoću kojeg se u ovom slučaju može isključiti primjena odredbe o zlouporabi prava na pristup informacijama.
Naime, zlouporaba prava na pristup informacijama jest propisana zakonskom odredbom (članak 23. stavak 5. točka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama), služi legitimnoj svrsi (zaštita pravnog poretka), upitna je kao opravdana tj. nužna mjera u odnosu na proračunske troškove dužnosnika (postavlja se pitanje je li se mogla upotrijebiti i neka druga mjera, poput naplate stvarnih materijalnih troškova), međutim, sasvim je izvjesna njezina nerazmjernost u ovom konkretnom slučaju.
U konkretnom slučaju je žalitelj zatražio troškove dužnosnika izabranog u jedinici regionalne samouprava, slijedom čega se razina prevladavajućeg javnog interesa podiže na višu razinu.
Odredbom članka 11. Zakona o obvezama i pravima državnih dužnosnika („Narodne novine“, broj 101/98, 135/98, 105/99, 25/00, 73/00, 30/01, 59/01, 114/01, 153/02, 163/03, 16/04, 30/04, 121/05, 151/05, 141/06, 17/07, 34/07, 107/07, 60/08, 38/09, 150/11, 22/13, 102/14, 103/14, 03/15, 93/16, 44/17, 66/19) propisano je da za vrijeme obnašanja dužnosti dužnosnici imaju:
1. pravo na plaću, 2. pravo na naknadu određenih materijalnih troškova i 3. druga prava u svezi s obnašanjem dužnosti. Odredbom članka 18. navedenog Zakona propisano je kako se sredstva za ostvarivanje prava utvrđenih ovim Zakonom osiguravaju u državnom proračunu.
Pojačana transparentnost u odnosu na dužnosnike vidljiva je iz odredbe članka 5. stavka 4. Zakona o sprječavanju sukoba interesa, kojom je propisano da građani imaju pravo biti upoznati s ponašanjem dužnosnika kao javnih osoba, a koje su u vezi s obnašanjem njihove dužnosti.
Ako u konkretnom slučaju procjenjujemo žaliteljevu namjeru da zloupotrebljava pravo na pristup informacijama, trebali bi razmotriti njegov interes za informacijama koje traži i relevantnost zatraženih informacija za širu zajednicu, učestalost podnošenja zahtjeva prema tijelu javne vlasti i način obraćanja prema tijelu, opseg zatraženih informacija i moguće opterećenje koje bi tijelo javne vlasti imalo prilikom omogućavanja pristupa informaciji.
Slijedom navedenog, razmatrajući interes žalitelja za traženom informacijom u konkretnom slučaju vidljivo je kako žalitelj traži informacije koje se odnose na potrošnju proračunskih sredstava od strane dužnosnika, a takav tip informacija ulazi u krug informacija za koje postoji prevladavajući javni interes za njihovim dobivanjem, koje nisu trivijalne i čije traženje potiče jačanje odgovornosti rada tijela javne vlasti i samih dužnosnika te njihovu usklađenost za propisima, te posljedično jača povjerenje građana u vladavinu prava.
S obzirom na navedeno, potrebno je ukazati na odredbu članka 16. stavka 3. Zakona o pravu na pristup informacijama, koja propisuje kako su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja testa razmjernosti i javnog interesa, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.
Osim toga, tijelo javne vlasti u pobijanom rješenju također nije uspjelo dokazati niti subjektivnu niti objektivnu sastavnicu zloupotrebe prava na pristup informacijama, odnosno nije uspjela dokazati da žalitelj očito zloupotrebljava svoje pravo, niti da je tijelo javne vlasti posebno opterećeno i da zbog žaliteljevih zahtjeva trpi redovita djelatnost i normalno funkcioniranje tijela javne vlasti.
Primorsko-goranska županija u pobijanom rješenju nije uspjela dokazati malicioznost žalitelja prilikom podnošenja zahtjeva, niti njegovu namjeru da šikanira tijelo javne vlasti. Njegovi zahtjevi ujedno nisu zlonamjerno intonirani, niti sadrže pejorativan diskurs. Gledano sa pozicije podnositelja zahtjeva u obraćanju prema tijelu javne vlasti, predmetni zahtjevi su u skladu sa načelom međusobnog poštovanja i suradnje, propisanog člankom 9.a Zakona o pravu na pristup informacijama.
Žalitelj je podnio jedan konkretan zahtjev za pristup informacijama koji se odnosi na točno određeno vremensko razdoblje te koji za tijelo javne vlasti kao što je Primorsko-goranska županija ne bi trebao predstavljati poteškoće u njegovom rješavanju niti nerazmjerno opterećenje koje bi onemogućilo tijelo u obavljanju redovnih djelatnosti.
Osim toga, s obzirom da je žalitelj zaprimio identičan zahtjev za gradonačelnika Grada Vrbovskog te ga je riješio u zakonom propisanom roku, ukazao je kako takav zahtjev ne predstavlja preveliko opterećenje.
Člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama propisano je da kad utvrdi da je žalba osnovana, Povjerenik će rješenjem korisniku omogućiti pristup informaciji.
Slijedom navedenog, valjalo je sukladno članku 117. stavku 1. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“ 47/09), u vezi s člankom 25. stavkom 7. Zakona o pravu na pristup informacijama, riješiti kao u točki 2. i 3. izreke ovog rješenja.
U odnosu na preostali dio zahtjeva ističe se kako je tijelo javne vlasti u žalbenom postupku uz spis predmeta dostavilo samo evidenciju putnih naloga u Excel tablici, iz kojih nisu vidljivi svi zahtjevom zatraženi elementi koji su sadržani u putnim nalozima čiju je presliku zatražio žalitelj.
Jednako tako se ističe kako je Primorsko-goranska županija u dopisu, KLASA: UP/I-032-02/20-03/4, URBROJ: 2170/1-01-01/2-20-3 od 7. srpnja 2020. godine, navela kako podatke o troškovima reprezentacije zamjenika Petra Mamule nisu u mogućnosti dostaviti jer se isti ne mogu generirati iz knjigovodstvenog sustava Županije, slijedom čega bi svaki pojedinačni račun od 2013. do 2020. godine trebalo istražiti u knjigovodstvenoj arhivi te potom analizirati da bi se došlo do traženih informacija. Tijelo javne vlasti stoga smatra da bi isto predstavljalo izradu sveobuhvatne analize te u konačnici stvaranje potpuno nove informacije, a što se sukladno članku 18. stavku 5. Zakona o pravu na pristup informacijama ne smatra zahtjevom za pristup informacijama.
Nastavno na navedeno, ističe se da sve naprijed rečeno za prevladavajući javni interes troškova dužnosnika vrijedi i za njegove troškove reprezentacije, koja jednako tako predstavlja potrošnju javnih, proračunskih sredstava te mora biti zabilježena u knjigovodstvenom sustavu.
Drugim riječima, pogrešno je primijenjena zakonska odredba kada se potrošnja javnih sredstava pokušava podvesti pod odredbu članka 18. stavka 5. Zakona o pravu na pristup informacijama,
Osim toga, ističe se kako tijelo javne vlasti nije uopće navelo spomenutu zakonsku odredbu u obrazloženju pobijanog rješenja, niti je našlo shodnim detaljnije dokazivati zlouporabu prava utvrđivanjem činjenica i okolnosti da se radi o sveobuhvatnim analizama i stvaranju potpuno nove informacije, što naknadno ne može biti prihvaćeno.
Stoga je valjalo na temelju članka 117. stavka 2. Zakona o općem upravnom postupku riješiti kao u točki 4. izreke ovog rješenja, a predmet se zbog prirode upravne stvari dostavlja u tom dijelu na ponovni postupak prvostupanjskom tijelu.
Tijelo javne vlasti je u ponovnom postupku dužno utvrditi činjenično stanje na način da razmotri žaliteljev zahtjev za pristup informacijama, utvrdi posjeduje li zatražene informacije te utvrdi postoji li na zatraženim informacijama ograničenja od pristupa propisana člankom 15. Zakona o pravu na pristup informacijama, nakon čega je potom dužno prikazati utvrđeno činjenično stanje u spisu predmeta i potkrijepiti ga odgovarajućim dokazima, te na temelju tako utvrđenog činjeničnog stanja riješiti zahtjev sukladno odredbi članka 23. navedenog Zakona.
Tijelo javne vlasti također treba imati na umu odredbu članka 16. Zakona o pravu na pristup informacijama, te u određenim, zakonom propisanim slučajevima ograničavanja pristupa informaciji, prije donošenja odluke provesti test razmjernosti i javnog interesa na način da u konkretnom slučaju pruži argumente zašto bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji zaštićeni interes bio ozbiljno povrijeđen te zašto ograničenje od pristupa u konkretnom slučaju preteže nad interesom javnosti da dobije informaciju, odnosno zašto bi uskraćivanjem pristupa bio povrijeđen javni interes za pristupom traženoj informaciji i koji su to razlozi zbog kojih interes javnosti za informacijom preteže nad potrebom ograničenja od pristupa.
UPUTA O PRAVNOM LIJEKU: protiv ovog rješenja nije dopuštena žalba, ali se može pokrenuti upravni spor pred Visokim upravnim sudom Republike Hrvatske u roku od 30 dana od dana dostave rješenja.
POVJERENIK ZA INFORMIRANJE
dr. sc. Zoran Pičuljan